低生育水平下的甘肃人口特征

低生育水平下的甘肃人口特征_甘肃省第六次全国人口普查研究成果汇编

低生育水平是一个相对概念，20世纪60年代以来，联合国在对世界各国生育率下降的考察研究中，几经修订，于1992年以总和生育率2.1作为低生育国家的标志，即选择将更替水平作为低生育水平的标界（United Nations，1992）。从人口可持续发展角度看，“低生育水平在数值上最终应当是一个人口更替水平或更替生育水平左右的概念，稳定的低生育水平最终也就是在人口更替水平左右的稳定。”（李建，2001）然而，对于我国目前人口发展而言，由于人口惯性规律，低生育率与高增长量并存还将持续多年，就全国来看，稳定低生育水平意味着在相当长的时期，还必须保持人口的生育水平不能高于更替水平，但生育水平并非越低越好。可见，更替水平左右的低生育水平实际上区分为两种：一是接近或达到更替水平的生育率，其结果是人口的低增长或接近零增长的人口再生产趋势；另一是低于更替水平的生育率，其结果是人口发展的负增长趋势。如果生育率在更替水平以下且长期持续，必将带来人口的长期下降和人口严重老化等问题。据此我们判断：稳定低生育水平应以更替水平为判断标准；以更替水平为上限，政策生育水平为下限；最终目标是实现人口的零增长，生育水平并非越低越好。当前的人口形势发生了根本的转变，30多年来计划生育减少了几亿人口出生，生育率在1990年代初期就降到了更替水平以下，到2010年时我国已经有1.5亿独生子女家庭，人口老龄化问题正在凸显和深化。在中国人口发展已经进入低生育率时期的关键时刻，必须审时度势，及时扭转以往形成的许多片面观念和思维定势，否则将会发生错误判断和贻误战机，导致我国计划生育和人口转变的伟大成功在不知不觉中走向另一个极端。

由于人口发展的惯性，人口对社会、经济、资源和环境的压力仍将长期存在。传统意义上人口再生产类型转变的完成，并不意味着人口问题的解决，也不等于人口压力的减轻，更不能说明人口与计划生育使命的结束。相反，低生育水平条件下的人口问题更加复杂化、多元化和隐蔽化。人口再生产自身的发展规律表明，尽管育龄妇女的生育水平降到更替水平以下，但在相当长的时期内，人口将继续保持增长态势。更令人担忧的是，由于人口转变和低生育水平并非完全靠社会经济的发展而实现自然转变，在低生育水平的背后仍然有强大的反弹势头，任何外部环境的变化都可能引发生育水平的波动。回顾发达国家的人口转变历史，在生育水平降到更替水平以下，若干年后转而回升到更替水平以上的现象并不罕见。因此，要实现中央提出稳定低生育水平的战略目标，必须要适应经济社会发展和生产力水平发展的要求，以控制人口数量为重点，确保育龄妇女的生育水平保持并稳定在更替水平（2.1）以下，建立人口与经济、社会、资源、环境协调发展和可持续发展的人口与计划生育宏观调控机制。同时，必须根据人口的发展趋势和规律，充分利用市场经济的一些机制来促进和服务于计划生育工作，从广泛的领域采取综合措施解决人口问题，形成经济建设与人口、资源、环境统筹考虑、协调发展的格局。

一、中国生育政策演变与生育率下降的回顾分析

中国国是世界第一人口大国，计划生育是中国的基本国策，这一举国大计化作宣传和措施落实到城乡千家万户，深入人心。在1990年代早期，中国人口进程发生了一个本质性转折，就是总和生育率（TFR）下降到了更替水平（约为2.1）以下。然而，在人口学和计划生育领域对这一转折的迎接却是一片拒绝、质疑之声。接受低生育率这个现实很艰难，直到2000年，党中央国务院出台了“关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定”，成为正式接受这个现实的历史标志。然而，承认和接受了低生育率的现实并不代表着已经认识和把握了低生育率方面的有关规律。

（一）50—60年代生育水平

50年代初，由于多年战乱后社会转入安定，经济恢复，生产发展，医疗卫生条件改善，人口死亡率下降，加上在“社会主义国家不会出现人口过剩”、“人多力量大”的思想念影响下，50年代初政府实际上采取的是鼓励生育的态度，因而人口出生率上升，人口规模迅速增长，出现了建国后的第一次生育高峰。50年代末60年代初，虽然因特殊困难而使人口经历了3年的高死亡低出生的时期，出生人口规模和生育率均曾降到罕见的低水平，但并非是生育政策的影响，而是自然灾害的结果。到1962年就出现了补偿性生育，形成了全国第二次生育高峰。从50年代和60年代历年的死亡率、出生率、自然增长率和妇女总和生育率来看，除了50年代末和60年代初困难时期及其补偿性高生育期外，1949—1970年中国女性人口的生育率一直保持较高水平，总和生育率基本在6左右，接近无节制生育状态。而同期内人口死亡率则持续下降，从1949年的20‰降到1970年的7‰，导致了人口自然增长率的上升。1949—1970年，除个别特殊年份外，中国年人口出生率多在30‰以上，人口自然增长率均在20‰以上。

（二）70年代生育水平

建国20年人口净增了3亿多，特别是两次人口出生高峰给中国的社会经济带来了巨大的压力。面对规模如此之大、增长速度如此之快的人口，中国政府开始深刻地反思自己的人口和计划生育政策，下决心开展计划生育，使人口增长与经济发展协调共进。1971年，中央提出了人口控制规划，正式提出了“一个不少，两个正好，三个多了”的口号，同年还举办了十三省、市计划生育工作经验交流学习班，总结典型经验。1973年8月，国务院正式成立了计划生育领导小组，地方也成立了计划生育领导组织机构，加强了领导。同时，进一步提出“晚、稀、少”的概念。这些政策上的措施，加之在广大农村建立起来的“赤脚医生”队伍在避孕、节育的宣传及服务，使中国育龄妇女生育水平从70年代初开始大幅度下降。1978年以后，中国的社会经济发生了重大变革，开始了以经济建设为中心和改革开放的新时期。随着对人口问题的认识进一步加深，在认真总结建国以来经验教训的基础上，政府把实行计划生育定为基本国策。明确的人口控制目标和发展规划提交到了全国人民代表大会的决议中，并纳入了国家计划，逐步建立健全了各级计划生育机构，制定了有关的法规，并向广大人民群众进行深入的宣传教育工作，为育龄夫妇提供避孕节育技术和社会性服务。与此同时，有关人口和计划生育的普查和调查提供了人口与计划生育分析研究的详细数据和资料，为分析形势和研究对策提供了有利条件。

（三）80年代生育水平

继70年代实行“晚、稀、少”政策之后，80年代中国生育政策经历了两个重要阶段，其中两个重要事件可作为两个时期的起点。首先是1980年9月25日，中共中央发出了关于控制中国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信。提倡“一对夫妇只生一个孩子”。接着是1984年4月中，中共中央批转国家计划生育委员会党组《关于计划生育工作情况汇报》（中央7号文件），在强调计划生育是中国的基本国策，是关系到中华民族兴旺发达的大事的同时，提出“要把计划生育政策建立在合情合理，群众拥护、干部好做工作的基础上”。两次政策上的调整和完善所引起的生育波动及其他人口学后果已经为确凿的统计分析结果所证实，更主要的是它给人口与计划生育工作带来的影响是深远的，教训是深刻的。它提示人们：人口再生产具有自身特点，对人口再生产的干预要瞻前顾后，谨慎从事。无论从计划生育政策内容，还是从对计划生育执行力度看，80年代均较比70年代更严格，更强化。然而全国平均生育水平并未产生如70年代那样的大幅度下降。在这10年中，全国人口出生率因年龄构成的影响在波动中稍有回升，育龄妇女总和生育率则在波动中起伏徘徊，其中1981年至1982年和1986年至1987年出现两次幅度不太大的回升。总和生育率从1980的2.24回升到1982年的2.86；1985年下降到2.20之后，到1987年再次回升至2.59；而到1989年又回落到2.35。在生育水平的宏观变化趋势上，80年代与70年代截然不同。70年代妇女总和生育率单调大幅度下降，80年代则是在一个较低水平上徘徊，但就是跨越不了更替水平这一“瓶颈”。这种变化过程体现了某种客观规律性和必然性，同时也是计划生育政策内在潜力与外部环境的反映。

（四）90年代生育水平

尽管人们对1990年第四次人口普查以前生育水平的估计存在一些争论，特别是马赢通（1989，1994）认为，生育率反弹是中国80年代人口控制中的一大特征。但是，由于80年代中国进行了一系列的生育节育调查，包括1982年千分之一生育调查、1988年千分之二生育节育调查等，数据相当丰富，而且各个调查数据之间的差异基本都可以解释，特别是1990年第四次人口普查把中国人口生育研究带向一个新的高潮。1990年前的争论只是在丰富且基本可信数据的基础上观点和角度的差异，而对1990年第四次人口普查所显示的1989年总和生育率2.31的结果大家基本认可。中国90年代的生育水平是令人困惑和烦恼的问题。1992年国家计划生育委员会的38万人调查申报的全国1991年和1992年总和生育率分别为1.65和1.52，大大低于总和生育率为2.2的替代水平。1990年第四次人口普查所显示的总和生育率为2.31，而1991年突然暴跌到1.65左右，两年间下降了0.66，这一出人意料的变化自然引起了国内外许多议论和猜测。一般认为，作为一个发展中国家，中国人口总和生育率已经接近更替水平，进一步的下降是十分困难的。于是，人们自然想到出生数据漏报和瞒报是对总和生育率低估的原因。曾毅（1995）在人口因素分解法分析的基础上认为，1991—1992年中国总和生育率并不像38万人调查所报告的那样远远低于更替水平，而大致在2.1左右。与1989年的总和生育率相比，1991年的总和生育率确有下降。下降幅度的三分之一左右是由于初婚年龄上升造成的，三分之二是由已婚妇女生育率下降造成的。其他一些学者基本赞同曾毅的分析，认为总和生育率不可能在短期内下降幅度如此之大（于学军1995）。

（五）2000年及以后生育水平

随着中国社会经济的发展，特别是社会主义市场经济的建立，中国人口生育率将会发生怎样的变化呢？2000年中国第五次人口普查的结果显示，中国女性人口的总和生育率为1.23。这一结果，包括上面的考虑，都是将中国人口作为一个群体来分析，即使如此，它也说明了中国人口的生育率在计划控制前后的变化过程，但倘若我们要分析其今后的发展趋势，我们需考虑中国女性人口生育率的城乡差别、地区差别和民族差别。城乡妇女生育水平的差别在全国各省区是普遍存在的。城镇人口因其所处的外部社会经济环境，生育政策的贯彻执行较为容易。目前中国城镇人口生育水平已降至相当低的水平。早在1981年城镇妇女总和生育率就已降到了1.41，且在80年代一直维持在这一水平上。由于这期间因行政区划变动（撤县建市），城镇人口范围扩大，生育率统计值稍受影响，但1989年城市育龄妇女总和生育率也仅为1.54。城镇育龄妇女生育水平高低虽然也因地区分布有所差别，但并不大。在全国30个省、市、自治区中，到1989年城镇育龄妇女总和生育率均在1.9以下。从长期的发展趋势看，随着全国社会经济的发展，特别是中西部地区和少数民族地区的进步，将会使这些女性人口生育水平相对偏高地区的女性人口的生育水平进一步下降，但进一步下降的空间是相当有限的。就中国的全国平均水平而言，育龄妇女的总和生育率的水平不大可能降低并长期保持在西班牙、西德和日本现在这样低的生育率水平。因为即使像美国这样发达的国家，其育龄妇女的总和生育率仍然为2.0。而且，一个国家或地区的总和生育率长期处在一个较低的水平上同样会带来许多问题。这一点，我们可以从发达国家的经验教训中得到一定的启示。比如，人口老化程度过高，劳动力短缺，社会保障负担过重等问题。

二、甘肃省生育水平的变动情况及特点

（一）生育率现状情况

育龄妇女生育水平，一般用总和生育率表达，指假设妇女按照某一年的年龄别生育率渡过育龄期，平均每个妇女在育龄期生育的孩子数。总和生育率不受育龄妇女年龄结构的影响，用它表明不同地区生育水平的差异或者生育水平的转变过程。育龄妇女生育水平，在很大程度上决定一个国家或地区人口再生产的变动和人口发展趋势的形成。生育模式的任何改变，都会对一个国家或地区未来的人口年龄结构产生长期的影响，进而对社会经济的发展产生影响。同时，生育水平的变化也说明了一定时期人口计生工作开展的实际效果和发展的基本程度。

表1　2010年第六次全国人口普查各省总和生育率排列表

从表1中可以看出，甘肃省人口生育率2010年全国第六次人口普查时，都已经下降到了1.3以下，接近2010年全国总和生育率（全国总和生育率为1.18）。在全国低生育水平保持较稳定的前提下，甘肃省人口计划生育工作的重点也相应地发生了一些变化，其内容和方式已经或正在向改善民生的方向发展。当然，注意人口再生产反弹，突出抓好出生人口素质的提高，调整好人口结构和分布，引导人口有序有效迁移和流动，都是统筹解决人口问题的难点和重点。目前，要抓住西部再次大开发的大好时机和国家在甘肃省养老保障方面给予的支持和帮助，统筹解决人口问题，进一步建立健全有利于实行计划生育的社会养老保障体系，尽量解除甘肃省人口长期保持低生育水平的后顾之忧。与此同时，关注整个甘肃省人口素质的提高，将提高人口素质伸向人口早期教育领域，从出生人口抓起，提高婴儿和少年儿童人口的素质作为重点；关注就业人口的安置，提高就业人口所占比例，特别增加农村人口创收的机会和效率，这样形成一个统筹解决甘肃省人口问题的链条。这是稳定低生育水平，提高出生人口素质，促进经济社会发展的根本所在，也是未来甘肃省人口计划生育工作创新的基本方向和基本途径。

（二）甘肃省生育水平的特点

新中国成立以后，甘肃省育龄妇女生育水平阶段性比较，主要都经历了这样的一个发展曲线：育龄妇女生育水平在经历了20世纪50、60年代的高生育水平后，70年代迅速下降，并在80年代初就与全国同步进入低生育水平的阶段，发生了生育模式从自然生育状态向控制型生育模式的转变过程。甘肃省生育水平的变化具有一定的特点，并且在甘肃省中，各个地区也存在着一定的差异。

首先，甘肃一直长期处于低生育水平。甘肃省从1982年第三次人口普查开始，生育水平低于更替水平，并且生育率持续下降，到目前为止已经将近有三十年的时间。1982年甘肃省的出生率低于20‰，也就是每1000名育龄妇女相对生育20名出生人口。1990年甘肃省的总和生育率为2.30，高于低生育水平界值0.2，到2010年第六次全国人口普查时的总和生育率为1.28，属于超低生育水平,十年间降低1.02。甘肃省将近三十年处于低生育水平，由于长期处于低生育水平有利于控制甘肃省人口数量的同时也带来了一系列人口问题，这些问题已经给社会经济的发展带来了一定影响，并且随着生育水平的持续下降，在未来还将产生新的问题。其次，甘肃省生育水平下降较快。甘肃省与全国其他地域生育水平相比，生育率下降较快。1982年第三次人口普查时，全国出生率为22.28‰，2010年为12.1‰，二十八年里出生率下降了10.18个千分点。甘肃省下降速度与全国水平的下降速度相近，都下降9个千分点左右。甘肃的生育水平30年来就接近于全国平均水平，下降速度也与全国同期变动趋于一致。因此，甘肃的生育水平同全国同步的变化趋势进入稳定低生育水平阶段，同时，由于长期处于低生育水平的原因，未来甘肃省面临的人口问题可能要比全国平均水平更为严峻。

三、甘肃低生育生平对人口发展的影响分析

（一）甘肃省低生育水平对人口再生产的影响

1.低生育水平加快人口再生产类型的转变

新中国成立前，甘肃省由于经济落后，医疗水平相对较低，人口出生率高死亡率也高，其中婴儿死亡率较高，人口增长缓慢。新中国成立后，特别是改革开放以后，随着经济的迅速发展，人民生活水平显著提高，人口出生率一直低于全国平均水平，并且医疗卫生条件也有所改善，人口死亡率和婴儿死亡率也大幅度下降，使甘肃省人口增长一直保持在一个较低的水平上。与社会发展的一定阶段相适应的人口出生率、死亡率以及自然增长率三者不同组合而形成的人口再生产的基本类型。

欧洲的许多国家是世界上人口死亡率和出生率较早开始下降的地区，较早完成人口转变的国家也大部分属于这个地区。但这些国家或地区的人口转变是缓慢的、循序渐进的，都经历了一个比较长的过程。这些国家的死亡率从30‰～35‰的高水平降到10‰左右的较低水平，大约用了近百年的时间。出生率从30‰左右下降到20‰左右，长的如法国用了70多年，短的如英国也用了近30年。通过比较第四、五、六次人口普查时甘肃省的出生率、死亡率和自然增长率发现，甘肃省人口出生率由20‰下降到10‰左右，仅仅用了20年的时间，也就是说甘肃省由出生率和死亡率都相对较高的状况转变为出生率和死亡率较低的状况所经历的时间比较短。甘肃省在较短的时间内完成了人口再生产类型由高出生率、高死亡率、低自然增长率向低出生率、低死亡率、低自然增长率的转变，这主要是因为自改革开放以来，虽然社会经济不断向前发展以及医疗技术也不断创新，但包括甘肃省在内的我国人口死亡率的变化不是很大，因此死亡率对人口再生产的影响也就相对有限。甘肃省人口自然增长率逐渐下降,特别是在死亡率变化相对稳定的基础上，出生率的急剧下降促进了自然增长率的下降，加快了人口再生产类型的转变。

2.低生育水平对人口可持续发展的影响

人口问题归根到底就是发展问题，在人口规模不断扩大和人口结构发生变化的情况下发展，或者可持续发展归根到底就是可持续利用资源和环境的问题。稳定低生育水平不是目的，而是实现可持续发展人口目标的手段。从系统论的观点来看，可持续发展强调的是人口、资源、环境和社会经济发展构成的整体系统的功能最优，强调各个系统之间的协调性和发展的可持续性。因此，可持续发展对人口数量、人口结构、人口质量提出了更高的要求。人口数量对可持续发展的影响是复杂的、不确定的。一方面，一定规模的人口数量是可持续发展的必要和必备条件；另一方面过多的人口数量或过快的人口增长率又可能是可持续发展的障碍。除此之外，人口结构是否合理对可持续发展也十分重要。合理的人口结构既表现在人口自然结构，即年龄结构和性别结构，也表现在人口地域、人口社会经济结构上。合理的人口年龄和性别结构、合理的人口地域分布与流动以及合理的人口产业结构等都是可持续发展人口目标的重要内容。稳定低生育水平不可忽略可持续发展对人口结构合理性的基本要求。在实现可持续发展的人口目标中，人口素质的提高将显得越来越重要。与人口数量对可持续发展的不确定性、相对性作用相比，人口素质与可持续发展呈现确定的、显著的正相关关系，即素质越高，越有利于可持续发展。对我国现实的人口来说，提高人口素质不仅有利于控制人口数量的继续增长，而且也有利于缓解庞大人口数量对资源、环境的压力，弥补许多人口数量带来的不良后果；大力开发人力资源不仅有利于我国现有的丰富的劳动力资源的充分利用，而且有利于促进社会进步和经济发展。

甘肃省实施计划生育以来，生育率迅速下降，不仅使甘肃省人口数量增长速度减慢，还加快了甘肃省人口再生产的转变，有利于甘肃人口、资源、环境的可持续发展。长期的低生育水平对我国甘肃省经济社会发展也产生了多方面的影响。从积极方面来看，由于人口增长速度得到有效遏制，人口与资源、环境的压力得到了一定程度的缓解。同时人口增速低于经济的发展速度，又使得人口的素质和生活质量得到了大幅度的提高。然而，低生育水平对一个国家或地区的影响并不完全都是积极方面的，其给经济社会带来的负面影响也正在逐步显现。超低生育率国家对低生育水平的担忧，已经从关注低生育水平综合症上升到国家与民族生死存亡的战略高度。应对低生育率时期的挑战，我国的经济发展无论是在战略目标上，还是在具体的发展道路的选择上，都应该体现出人口转变的特点和规律来。进入20世纪90年代以来，可持续发展理论与人口现象的联系越来越密切。人口问题不再仅仅是一个国家或地区的问题，也不是只与经济发展联系在一起，人口发展的可持续性越来越受到关注，从而成为全世界人类共同面临的挑战。甘肃地区人口的可持续发展同样也关系到我国人口的可持续发展战略，甚至关系到整个西北地区人口的可持续发展。因此，我们必须以整个人类发展的高度重视我国甘肃省人口、资源、环境的可持续发展。

（二）甘肃省低生育水平对人口年龄结构的影响

所谓老龄化就是指总人口中老龄人口的比重相对于年轻人口所占比重而言呈持续增长的趋势；简而言之，是指老龄人口的比重日益增加的过程。以往大量研究证明，人口老龄化的人口学因素主要是生育率的下降，或者说生育率的下降是人口老龄化的根本原因。当生育率、人口自然增长率逐渐下降时，少年儿童人口占总人口的比重也逐渐下降，而老年人口（一般指65岁及以上的人口）的比重不断提高，这种变化的过程就叫做老龄化过程。然而，如果一个国家或地区人口的生育率和自然增长率的急剧下降，或者在短时间内下降到很低水平，那么少年儿童人口的比重也会在这段时期内急剧下降，必然会导致这个国家或地区人口老龄化进程的加快发展。

表2　甘肃省历次普查人口年龄结构比重对比表

从历次全国人口普查数据可以看出，甘肃省人口老龄化呈现出以下的特点：

第一，甘肃省目前已从成年型过渡到了老年型时期，并且就人口老龄化进程而言，也明显加快。联合国国际人口学会编著的《人口学词典》对人口老龄化的定义是：当一个国家或地区60岁以上人口所占比例达到或超过总人口数的10%，或者65岁及以上人口达到或超过总人口数的7%时，其人口即称为“老年型”人口，这样的社会即称之为“老龄社会”。从表2可以看出，1953—2000年的近50年间，65岁及以上人口比重由3.09%上升到5.00%，升幅为1.91个百分点；而从2001—2010年的短短十年间，甘肃省65岁及以上人口的比重由5%快速上升为8.23%，远远超过老龄社会7%的界值，十年间平均增幅达到0.32个百分点。在甘肃持续的低生育水平下，甘肃老龄人口数量快速增加，人口比重上升快，来势猛，同2000年第五次全国人口普查相比，全国2010年第六次全国人口普查65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点达到8.87%，而甘肃省65岁及以上人口的比重同期上升3.23个百分点达到8.23%，远远超出全国同期水平的上升幅度，已经接近我国平均水平。

第二，老龄化超前于社会经济发展水平西方发达国家人口老龄化是在经济较为发达，人们生育观念和价值观念发生改变，从而使生育率自然下降，人口再生产类型发生变化的情况下开始的，老龄化进程与经济发展基本上是同步的，是“先富后老”；同时有较为健全的社会保障体系和社会福利事业作为后盾。因此，这些国家在人口老龄化浪潮来临时，自身已经具备较强的物资基础和社会承受力。甘肃省与我国其他地区一样，老龄化主要是计划生育政策实施后人口生育率在较短时间内大幅度下降，而人口预期寿命由于医疗卫生技术进步而延长的情况下出现的，人口老龄化超前于社会经济发展水平，即“先老后富”，人口老龄化是在经济实力不足，社会保障滞后，社会承受力还很弱的社会条件下出现的。甘肃省社会经济发展还很落后，尤其在广大农村地区，经济基础还很薄弱，因此，甘肃省人口老龄化的物质基础相当脆弱。

第三，老年人口数量与社会保障水平差距大老龄人口的增加，加重了社会保障的负担，而养老服务体系滞后于养老服务需求。据测算甘肃省以后每年净增的65岁以上的老年人口约7.07万人，与此同时甘肃省人均GDP占有水平在全国的位次处于后端，完整的养老社会保障体系尚未建立，稳定的社会保障资金筹措机制尚未形成，养老金筹措渠道单一，养老金的支付赤字较大。目前甘肃省人口老龄化程度虽然不是很高，但近几年发展速度很快，老年人的医疗保障问题已成为日益突出的社会问题，加快老年医疗服务体系建设已经十分紧迫，刻不容缓。通常，老年人进入60岁之后，由于人体生物有机体的老化，免疫功能不断下降身体的健康程度直线下降，“老有所医”问题变得突出起来。老年人对自身健康的关注和需求增加，患病之后是否能够得到及时治疗，会成为老年人乃至全社会最普遍关心的问题。特别是广大的农村地区的老年人口，由于他们失去劳动能力之后，无固定经济来源，而且医疗条件相对落后，是一个必须正视的现实问题。

（三）甘肃省低生育水平对人口红利的影响

所谓人口红利，是指一个国家的劳动年龄人口占总人口比重较大，抚养率比较低，为经济发展创造了有利的人口条件，整个国家的经济呈高储蓄、高投资和高增长的局面。在经济学的观点中，“红利”在很多情况下和“债务”是相对应的。因此，在我们享受人口红利的丰厚回报的同时，不能忽视今后可能会面对的人口负债。随着人口转变的不断进行，每个国家或地区几乎最终都将会出现人口老龄化的现象。因为一个人口从出生到死亡是一个漫长的过程，并且大量的实证研究证明，生育水平是导致人口老龄化的根本原因，但生育率的急剧下降和人口老龄化的快速发展不是同步发生的。一个国家或地区的人口生育率的迅速下降在造成人口老龄化加速的同时，少儿抚养比也迅速下降，劳动年龄人口占总人口的比重也随之不断增长。根据2010年第六次人口普查数据，甘肃省劳动力资源（15～64岁人口）总数为1882.56万人，占总人口的比重为73.61%。与2000年第五次人口普查相比增加了100万人，提高了5.61%。这比全国74.53%的平均水平十分接近。以上数据表明湖南人口当中的低龄和高龄人口均占有相对较轻的比重，人口年龄结构正处在一个较为合理的阶段，也就是经济学家所指的“人口红利”时期。

在国内，许多学者也对人口转变过程中产生的人口红利做了一些研究，研究表明，人口红利的持续时间主要取决于生育水平下降的速度。生育水平下降越快，劳动年龄人口的比重就越高，人口红利持续的时间就相对比较短；反之，生育水平缓慢下降带来的人口红利持续的时间就相对较长。从甘肃省人口年龄结构的变化可以看出，目前甘肃省的人口年龄结构就处在人口红利的阶段，劳动人口比例较高并呈现出上升趋势，保证了经济增长的劳动力需求。由于甘肃省人口老龄化程度较低，人口老龄化还没有达到高峰，社会保障支出负担较轻，财富积累速度比较快。但中国人口变化趋势不可逆转，老龄化程度的加剧，意味着“人口红利”的持续衰减。预计到2025年，中国的人口红利将彻底消失。要实现经济的腾飞，中国必须力争在此之前完成发展方式的转变。

（四）甘肃省低生育水平对未来生育政策的影响

生育政策是我国重要的社会公共政策之一，也是解决我国人口问题的重要环节。一个国家或地区生育政策是否合适，不仅要对其对人口、经济、社会发展等各个方面带来的影响进行分析，也要对政策本身隐含的价值取向进行评价。生育政策是关系到每个人口和家庭的自身利益的公共政策，并且任何公共政策都不可能长期一成不变。在我国人口问题没有彻底解决之前，继续保持适当严格的生育政策是必要的，但不排除进行调整的可能。目前，根据我国甘肃省人口发展状况和低生育水平的现状以及经济社会环境的发展，适当调整现行生育政策是必要的。

人口生育政策是影响生育率的因素之一，合适的人口生育政策将有助于人口发展，反之则影响人口再生产等人口活动。目前，世界上大部分发达国家都已经进入低生育水平，某些国家或地区由于长期处于低生育水平而导致人口老龄化、劳动力资源短缺等人口问题已经显现出来，甚至已经威胁到其社会经济的发展。日本、德国、俄罗斯等国家都有通过改变生育政策或中国人口学会常务副会长、国家人口计生委专家委员田雪原在2009年12月4日的《人民日报》发表题为《新中国人口政策与展望》一文，提出三种可以生二胎的建议。文章认为，目前社会上对我国人口政策还有不同看法和一些猜测需要澄清；同时，步入低生育水平阶段以后，人口的变动又走到十字路口，人口政策面临新的抉择。我国可以实行“三步走”的人口发展战略：第一步，把高生育率降低到更替水平以下，这一步已在1992年完成。第二步，稳定低生育水平至人口零增长，同时注重人口素质提高和结构调整，预计这一步可在2030年前后实现。第三步，零增长以后由于人口的惯性作用，总体人口将呈一定程度的减少趋势，届时再作出理想适度人口的抉择。当前我们正处在人口发展战略的第二步，指导思想和基本任务可表述为：在科学发展观指导下，实行控制人口数量、提高人口素质、调整人口结构相结合，实现人口与资源、环境以及经济、社会可持续发展。

针对国内外关于“放开二胎”的争议和传闻，国家人口计生委特别传达了中央领导的重要指示，强调“十二五”期间必须坚持稳定现行生育政策不动摇。并且国家人口计生委副主任赵白鸽在广州召开南方十二省人口计生委主任座谈会上向与会人员传达了国务院领导同志近期有关人口计生问题的重要讲话精神，强调指出实行计划生育是党和政府从我国国情出发所采取的重大国策，实践证明，实行计划生育符合国家和百姓的长远利益。“十二五”期间，必须坚持稳定现行生育政策不动摇。要旗帜鲜明地抓好抓紧人口计生工作，稳定低生育水平，统筹解决人口问题，积极推动人口和计划生育事业科学发展。各级人口计生部门要稳定机构，丰富职能，完成好落实好人口计生基本国策的任务。但是国外发达国家的经验告诉我们，当人口问题由于人口惯性的作用不会在短时间内得到解决时，解决人口问题也要防患于未然。我国人口基数大导致了即使生育率已经下降到很低水平，人口数量仍然不断增加，只是增长速度逐渐下降而已。我国地区间差异性较大，统一的生育政策并不能完全符合各地区的实际发展情况。根据现阶段甘肃省的生育水平以及未来人口发展过程中可能出现的种种问题，适当调整甘肃省的生育政策不仅是符合社会发展要求的，而且是可行的，甚至是必要的。

四、低生育水平下甘肃省人口特征结论分析

（一）甘肃省未来人口发展问题逐步显现

通过对甘肃省人口变动和生育水平变动情况的分析，甘肃省的低生育水平呈现出一些特点：甘肃的生育水平同全国其他省份相比处于中等水平，接近全国同期水平；其次，甘肃省生育水平的下降速度较快，人口自然增长率下降幅度十年间下降近2‰，人口出生率接近全国平均水平，处于生育旺盛期的育龄妇女生育率下降速度是各年龄组中最快的。低生育水平下甘肃省未来人口发展问题随着时间的推移也逐步显现出来。低生育水平的最直接影响就是出生人口数量的减少，甚至长期处于低生育水平可能导致人口的负增长。由于我国人口基数大，所以短时间内暂时还不会出现人口负增长的现象。出生人口数量的减少或者总人口数量的减少都会使人口结构发生一系列的变化，进而对未来人口的发展产生影响。甘肃省人口年龄结构的变化主要表现在人口老龄化和“人口红利”的逐渐消失。人口老龄化的最根本原因就是生育水平的下降，甘肃省生育水平下降的速度越快，人口老龄化的发展就越快。通过对人口预测结果中年龄结构的分析，无论将来甘肃的生育水平按照哪种生育方案发展下去，到本世纪中叶，都将面临严重的人口老龄化问题。在未来几十年里，老年人口的增加将对社会经济的发展产生一定的影响，这也是未来面临的主要人口问题之一。另一方面就是人口红利逐渐消失的问题。目前甘肃省正处于“人口红利期”，劳动年龄人口比重逐渐上升，但我们可以看到，今后十年间甘肃省劳动人口比重将达到高峰，也就是劳动力资源最充足的时候。我国典型的城乡二元结构能够使农村大量剩余劳动力解放出来，劳动力资源比较丰富。随着人口年龄结构的变化，劳动年龄人口比重开始逐渐下降，就业压力得到缓解的同时，劳动力资源供给也会出现问题。如何提高劳动力人口整体素质，在劳动年龄人口比重下降过程中，通过提高劳动力素质代替劳动力数量上的短缺是未来甘肃省面临的又一难题。

（二）低生育水平是综合因素共同作用的结果

由于我国在20世纪70年代末实施的计划生育政策，所以在生育政策对生育率的影响方面，全国的情况基本相同，生育水平都在经历了50、60年代的高峰后逐渐下降。只是甘肃省一直是我国计划生育政策实施较好的地区，因此生育率下降速度处于各省中等水平。通过对甘肃省最近十年城镇和农村地区收入与支出情况的比较，人均消费水平的提高直接导致了抚养孩子的费用提高。孩子抚养教育费用的上升，是家庭中选择少生孩子，生育并培养高质量孩子的重要原因。根据国际人口发展的经验判断，随着社会经济的发展，家庭对子女效用的需要，将产生质量替代数量的转化，特别是农村地区由孩子数量效应向孩子质量效应转变。育龄妇女的受教育程度也是影响生育水平的主要因素之一。随着数十年来受到高等教育的女性人口数量与比重的逐年升高，甘肃省育龄妇女的教育水平越高，对其生育水平的下降将产生一定促进作用。另外甘肃省育龄妇女就业状况也有利于稳定其生育水平。城市化的快速发展和城乡家庭功能的差距也是促进我国甘肃省生育水平急剧下降和稳定目前低生育水平的重要因素。城市化的发展不仅仅代表着城市人口数量的增加，同时还包括城市生活方式的扩散，影响到城市周围农村地区的生育观念，进而对生育率的下降起到促进作用。自从西部大开发以来甘肃省城市化进程不断加快，同2000年第五次全国人口普查相比，城镇人口比重上升了12.11个百分点。目前甘肃省城乡家庭的主要功能存在一定差距，特别是农村地区的家庭功能对人口生育率的增长还有一定的刺激作用。了解和掌握人口生育率的影响因素，有助于我们更全面深入地了解和掌握人口过程的社会规律，利于我们制定切合各地实际情况的人口政策，同时也便于我们采取控制人口生育率增长的正确合理的措施。

（三）长期超低生育水平可能会改变现行生育政策

虽然我国在今后一段时期内仍然以稳定低生育水平为主要任务，并且任何政策调整的都不宜过急、幅度不宜过大，以免不利于稳定低生育水平。但是，我国目前实施的计划生育政策是我国特殊历史时期采取的特殊政策，虽然也取得了特殊效果和显著的成就，获得了巨大的成功，但我国目前的计划生育政策并不是一个最理想的政策，也不是一个永恒不变的政策，而是一个最符合时代发展要求的政策。众所周知，无论是人口的增加还是减少都具有惯性作用。在没有特殊情况的时候（如战争等），由于受到人口惯性的作用，人口数量不可能在短时间内急剧增加或减少。甘肃省是生育水平长期处于更替水平以下，并接近全国平均水平的地区之一。我国幅员辽阔，地区间差异性较大，统一的生育政策并不能完全符合各地区的实际发展情况。根据现阶段甘肃省的生育水平以及未来人口发展过程中可能出现的种种问题，适当调整甘肃省的生育政策不仅是符合社会发展要求的，而且是可行的，甚至是必要的。当然，从政策实际来讲，我们要坚持政策实施的循序渐进，按地区不同逐步放开政策。当前我国大部分地区人口还是低于更替水平的惯性增长，而且这种惯性增长将持续几十年。面对我国目前低生育率、老龄化加速的时代，“人口红利”消逝的预警为我们敲响了警钟。我国的人口问题应走出数量压倒一切的模式，同时注意对人口结构的调整。只有这样，才能将人口转化为促进社会经济发展的因素，而不是阻碍社会经济发展的因素。

五、低生育水平下甘肃省人口发展对策建议

我国在人口政策上实行计划生育工作的三十年间，可谓取得了举世瞩目的成绩，作为控制人口增长的手段，我国的计划生育政策是举世无双的。人口问题的本质是发展问题。生育水平的下降和稳定最终取决于经济的发展和社会的进步。目前，中国的改革开放和经济发展进入了一个新的历史时期。随着社会主义市场经济的启动，整个社会和经济的运转机制、政府和个人之间的关系、人们的价值观和理想追求、生活方式和行为方式，包括婚姻和生育观念都受到不同程度的冲击。尽管社会主义市场经济体制的确立给人口与计划生育工作带来了挑战，但是社会的急剧变化和经济的快速发展也使人们有了更多的危机意识、竞争意识、市场意识、质量意识、流动意识、时间意识和选择意识，等等。可以说，在影响生育水平的两大重要因素中，即计划生育政策作用和社会经济发展作用，后者将起着越来越大的决定性作用。要确保低生育水平的稳定，必须把人口控制工作纳入可持续发展的总体规划，加快政府管理体制和管理方式的转变，为稳定低生育水平提供工作条件，创造良好的社会环境和加大投入保障。唯其如此，才能真正解决人口问题。

（一）采取综合措施，解决人口发展瓶颈

解决人口问题的综合措施必须包括两个方面的含义：一是作为目标而言，人口问题不仅是数量问题，而且还有素质、结构的含义。二是人口问题的最终解决，需要实现社会经济的较快发展，实现生活质量水平的提高。就这两个方面而言，仅靠计划生育部门是无法解决的。因此，必须组织动员全社会力量、从经济社会多方面推动，建立和完善适应社会主义市场经济的人口宏观调控机制、管理体制、有利于人口与计划生育工作的社会保障体系。就综合措施而言，除了依靠宣传教育、科学技术进步、综合服务、建立健全奖励和社会保障制度、开展人口与计划生育工作外，还应重点把握好以下环节：

1.大力提高人口素质

这是推动解决瓶颈问题的首要环节。要以全面提高人口健康水平为宗旨，把提高出生人口素质作为全面提高国民文化素质的着眼点，把群众的注意力从重数量转移到重质量上来，大力发展妇幼卫生事业，开展计划生育优质服务、普及优生优育知识，加强出生人口质量干预的法制建设，实施出生婴儿缺陷干预工程，以及高危筛查、疾病监测和预防治疗等技术干预，解决群众少生的风险问题，提高出生人口素质。同时，大力开发人力资本，在巩固和发展义务教育的同时，关注职业教育、成人教育，改革现有高等教育体制、扩大高等教育规模，全面推进素质教育，提高国民平均教育水平。

2.拓宽就业渠道

必须改革劳动就业制度，改善就业结构，加快第三产业的发展，推行灵活的就业形式，营造有利于人口与计划生育事业的就业氛围；发展劳动力市场，完善就业服务体系；保障妇女与男子平等的生产经营权利，提高妇女经济地位，拓宽妇女就业领域，增加妇女就业机会，提高妇女就业质量。保障妇女在工资报酬、休息休假、劳动条件及社会保险等方面的劳动权益，做好女工特殊劳动保护工作。妇女就业渠道的拓宽，一方面有利于社会的不断进步和社会有效积累的不断提高；另一方面有利于妇女的地位发生转变，把更多的女性从家庭中解放出来。

3.加快城市化进程

通过体制与制度创新而实施国家的城市发展战略，充分运用市场机制调节城市发展过程中的产业投资、基础设施建设、人口流动状况；逐步推广城乡人（户）口自由流动的政策，减少阻碍城乡发展的制度性障碍；调整农业发展政策、计划生育政策、财政转移支付政策等，以使各有关部门协调互动、相互支持，促使城市发展战略在实施的过程中得到较好的效果；提高城市建设和发展的质量，完善城市对农村的辐射力和影响力，使城市接纳更多的农村人口。完善户籍改革措施，配合新的经济增长带，引导城镇化集约发展、大中小城镇协调发展的城镇体系。

4.建立人口与经济社会可持续发展战略体系

将人口纳入国民经济核算体系，通过核算人口与经济社会之间的相互作用关系，从而更加明确人口与计划生育工作在可持续发展战略中的地位和作用，引起各级政府和社会对人口问题的高度重视，推动稳定低生育水平目标任务的实现。

（二）开展优质服务，提高管理与服务水平

人口与计划生育事业归根到底是人民的事业，广大人民群众是计划生育的主人，计划生育优质服务就是以维护好、实现好、发展好广大人民群众的根本利益为出发点和最终归宿。首先，要确立计划生育服务是公共产品观念，是由计划生育及相关部门代表政府向育龄群众免费提供。其次，必须坚持以人为本、以人的全面发展为中心，把优质服务贯穿于计划生育工作的全过程，改变长期以来以完成上级下达的指标和任务为主导的工作模式，真正从广大育龄群众需求的角度来审视人口与计划生育工作，以满足广大育龄群众的需求来筹划计划生育工作，把“以人为本”的精神渗透到每一个环节之中。再次，找准切入点，扎实开展计划生育优质服务工作，开展优质服务就是逐步建立和完善“想服务、会服务、能服务”的过程。

因此，开展优质服务必须从群众迫切需求入手、从群众的切身利益入手、从工作的薄弱环节入手、从力所能及的地方入手，想群众之所想、急群众之所急、帮群众之所需、解群众之所难。根据人口控制的特点，着重做好以计划生育技术服务为重点的优质服务，普及避孕科学知识，积极推广和应用避孕节育的新技术、新成果，尊重公民享有避孕方法知情选择权和获得安全、有效和适宜的计划生育技术服务的权利。当前，应以创“计划生育优质服务县”活动为载体，努力提高优质服务水平。

（三）依靠政策推动，树立新型生育观念

为有效地应对预计中的人口增长，配套政策不但应该要，而且还要超出其服务的范畴。以自愿减少生育作为一项社会发展目标，其最佳实现的途径就是要加强对计划生育、生殖健康以及一系列社会经济措施的投资。这样的政策在宏观和微观水平上均可发挥有益的效果；减缓人口增长的措施同样可以改善个人的健康和福利。在市场经济体制下，建立和完善计划生育利益导向机制，采取政策推动、激励机制和综合治理的措施是抓紧抓好人口与计划生育工作的最重要、最有效的办法。把计划生育与发展经济、帮助群众勤劳致富奔小康、建设文明幸福家庭相结合的“三结合”工作机制是一个相当有效的工作措施。要坚持党政牵头、部门配合、群众参与，各级党委政府必须主动负起责任，起龙头作用，从而协调各有关部门，在政策、资金、项目、服务等方面对计生户和计生工作好的地方倾斜。只有这样，才能通过奖励、优惠、扶持、补偿、补贴、减免、保险等办法，使实行计划生育的家庭得到多方面的优惠、优待和照顾，使群众切身感受到计划生育家庭在政治上有地位，经济上有实惠，生活上有保障，推动计划生育在群众中的顺利实施。

建立农村社会保障制度是形成政策推动的重中之重。计划生育的成功，一方面大大减缓了人口剧增对资源、环境的压力，促进社会经济的发展；另一方面又不可避免地使中国延续了几千年的家庭养老保障体制面临严峻挑战。目前，农村养老问题已经开始在政府和公众面前凸现。农村主要或者完全依靠家庭养老的现状如果迟迟得不到解决，不仅计划生育的难度得不到丝毫的减弱，而且将导致出生性别比不断提高的趋向，导致形成大量老龄人口生活保障低下的社会不安定局面。当前，在农村，要探索建立养老、子女安康、节育手术安全等保障制度，注重解决计划生育户的养老保障问题，逐步形成土地保障、家庭养老和社会保障相结合的养老体系；逐步建立起国家、社会、家庭、个人相结合的养老保障机制，逐步完善现有养老保险、医疗保险、社会救济、老年人福利等保障老年权益的法律法规；发挥老年人参与社会生活的能力，鼓励和引导老年用品市场的发展。

（四）坚持与时俱进，深化计划生育工作改革

深化计划生育改革，必须落实到有效的载体之中。一是要探索和建立稳定的计划生育投入保障机制。围绕保证基层机构稳定、人员待遇落实、计划生育工作正常运转以及切实保障向育龄群众免费提供计划生育技术服务、计划生育奖励优惠政策落实等方面问题，积极探索建立新的财政投入保障机制，规范计划生育经费投入渠道，全额纳入各级政府的财政预算，确保计划生育工作“吃皇粮”，保证计划生育工作顺利开展的需要。二是要建立和完善计划生育宣传教育、综合服务、科学管理相统一的工作机制。按照“大宣传、大联合、出精品”的思路，深入持久地开展“婚育新风进万家”活动，建立公益性宣传机制，围绕生育、节育、不育，积极开展生殖保健服务，制定科学规范的工作制度，提高计划生育工作水平。三是要研究探索建立和完善社会保障制度。建立和完善独生子女户和二女户家庭的各项奖励优惠政策和保障体系，探索建立多种形式的社会保障制度，切实解决群众实行计划生育的后顾之忧。在城市，要建立有利于计划生育的养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等制度，独生子女父母退休时，应根据实际情况给予必要的补助。在农村，要坚持政府支持与农民自愿的原则，逐步建立实行计划生育的两女户和独生子女户的养老保障制度，并把计划生育困难户纳入最低生活保障范围。

（五）大力加强非政府组织在计划生育工作中的作用

坚持行政管理与群众工作相结合，是具有中国特色的计划生育工作道路。随着政府机构改革、精简人员和职能的转变，在人口与计划生育领域，政府将着力于建立有效的激励机制和提供必要的生殖健康服务，大量的管理和服务工作将由非政府组织如计划生育协会来组织实施，这是与国际接轨的必然趋势，也是今后人口与计划生育工作发展的方向。目前，计划生育协会在计划生育工作中的作用远没有得到充分发挥，一些基层协会组织不健全、经费不足、不能按照群众组织特点有效开展工作，协会的结构、专职人员的素质、思维方式和工作方法与当前及今后协会将要承担日益繁重的任务还不相适应。在新时期，如何把协会建设成能开展实际工作、有较强的组织能力，以及在村组和社区计划生育、生殖健康、精神文明建设和推进基层民主法制建设中发挥生力军作用，将是加入世贸组织后做好人口与计划生育工作的关键。

本课题承担单位：甘肃省社会科学院

课题组负责人：马宁

课题组成员：杜健

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