探索稳定低生育水平新思路

治理违法生育　探索稳定低生育水平新思路

陈　黎

为了提升计生工作, 稳定低生育水平,促进人口社会和谐发展,笔者对近三年嘉兴市桐乡崇福镇违法生育的现状及原因进行了分析，现将有关情况报告如下。

一、基本情况

崇福镇有常住人口10万余人，其中农村人口8万余人的乡镇，2007年1月—2009年12月共出生1741人，计划外出生24人，连续5年总人口呈负增长态势。

（一）违法生育类型。24例违法生育中，一孩违法生育4人，二孩违法生育20人，其中未到法定婚龄生育有4例，占16.7%，到法定婚龄未登记生育1例，占4.1%（注：另有7例，因女方为外省户籍，未到法定婚龄生育，已到女方处理，未列入统计范围），离婚违法生育3例，占12.5%，再婚不符政策违法生育2例，占8.3%，男孩户违法生育14例，占58.3%，另有3例因违法生育地在港澳，暂无处置权，也未列入统计范围。

（二）违法生育措施落实情况。违法生育前曾因避孕失败，自觉落实人流、放环等补救措施的有11人（包括未婚人员），占45.8%，其中一名三峡移民违法生育前已经因避孕方法失败，两年内连续做四次人流。

（三）违法生育年龄情况。未到法定婚龄生育的年龄在18—20岁之间。从近三年医院的统计看，未婚人流引产比例一直居高不下，最年轻的对象已延伸至在校初中生，二胎违法生育年龄则有16人处在35岁以下，生育间隔期最短的仅为两年不到；违法生育中，怀孕早期被发现的有6人，占25%，较大月份被发现的有10人，占41.7%；因长年外出，生育后发现的有8人，占33.3%。

（四）违法生育家庭经济情况。未满法定年龄生育的经济状况均较差，男孩户和离再婚生育19人中有9个家庭拥有中小企业，占50%，其余经济状况都较差。

（五）社会抚养费征收兑现情况。一次性兑现的富人有6人，征收额度因违法生育前资产转移等原因导致与实际相比惩罚偏轻的有4人，占66.7%，24人中拒不缴纳申请法院强制执行的有15人（包括3个富人），被行政拘留的有6人，占62.5%，这类家庭收入均相对较差。社会抚养费征收总的情况呈现出“有钱人罚不怕，没钱人不怕罚”的现象。

（六）生育家庭户籍情况。纯城镇人口生育为1例，其余23例均为农业家庭，占95.8%，农民成违法生育的主角。

二、违法生育原因分析

农村违法生育的主要矛盾：计生部门宣传与社会舆论的矛盾，群众生育意愿与现行政策的矛盾，依法行政的要求与综合治理的矛盾，生育风险与利益导向的矛盾，群众需求与优质服务的矛盾。这些矛盾如果不能有效解决，对于我国低生育水平的稳定将会产生巨大的负面影响。

（一）计生部门宣传与社会舆论的矛盾。计生部门虽然利用人口学校、文化示范户、广播、电视、网络等宣传途径积极展开宣传，但是一些媒体的不负责任的宣传报道也在一定程度上对育龄群众的生育观念产生了负面的影响。如前不久，上海、北京相继发生的新闻媒体对放宽生育政策的报道，给计生部门舆论宣传带来较大的阻力。

（二）群众生育意愿与现行政策的矛盾。计划生育工作开展到现在，人们的生育观念发生了很大变化，“多子多福”等生育观念正逐步被人们所淘汰，但仍有一部分人认为生育二孩子是较为合理的。所以群众的生育意愿与现行的生育政策之间还是存有一定的矛盾的。

（三）逐步开放的婚恋和性观念与自我保护意识和能力的矛盾。一方面随着改革开放的不断深化，年轻人的婚恋和性观念、性道德发生了巨大的变化，尤其在农村早婚、婚前性行为、非法同居等现象较为突出；另一方面，未婚青年人群自我保护意识和能力相对较差，非意愿生育日益增多。

（四）群众需求与优质服务的矛盾。未婚青年生殖健康教育存在盲区；孕情监测存在漏洞。

（五）生育风险与计划生育利益导向的矛盾。独生子女十四岁以后因患不治之症或突发意外事故死亡虽属偶发，但是对一个家庭而言，却是永远的伤痛和无法弥补的损失。尽管国家与地方相继出台公益金、计划生育家庭特别扶助金、生育关怀补助金等各种补助方法，利益导向机制已在不断健全，但仍相对薄弱，与潜在的生育风险无法抗衡。

（六）依法行政与综合治理的矛盾。通过部门联席会议制度，对农村违法生育人的证照服务采取统一限制措施的方法，违法生育治理工作收到一定成效。但在脱贫、社会救济等方面却很难形成一致意见，如民政部门无权终止计划生育违法对象的低保待遇，穷人不怕罚现象直接挑战计生法律法规权威性。同样，由于银行等部门没有健全严格意义上的诚信体系，致使对富人的违法生育缺乏真实资产依据，无法公平公正地征收社会抚养费，社会影响极差。

三、建议和对策

（一）深入调研，调整现行生育政策

现行的计划生育基本国策、计划生育法律法规的立法指向主要是两大方面，一是规范政府依法行政；二是规范公民生育行为。二十多年的实践表明，计生部门依法行政、“七不准”执法已较好地体现在日常工作中，受到群众认同。然而，一些地区人口自然增长连续多年呈负增长的事实，迫切要求立法部门在深入调研的基础上，适当调整现行生育政策；对群众不满的境外违法生育等问题，也应及早出台措施。

（二）深入开展计生国策知识宣传，营造大宣传格局。计生工作重在宣传，政策的实施来自宣传的效果，面对错综复杂的生育环境，必须以明确的口径，多角度、全方位地予以贯彻。一是要明确政策宣传的统一口径，毫不动摇地宣传计生国策，明确地告诉群众人口增长反弹等带来的社会问题，毫不犹豫地宣传法律法规对于规范公民生育行为的各种规定和法律后果，建立关于人口计生新闻宣传广泛宣传的审查途径，依法规范计生宣传口径。二是部门配合，创新宣传方式方法，构建宣传格局，计生部门应在卫生、教育、公安等部门的联合下，针对不同宣传对象改进宣传方式方法，大力宣传和弘扬现代生育文化，通过大宣传的格局，切实转变群众的生育观念。

（三）发挥杠杆作用，强化利益导向。面对经济社会的快速发展，群众对利益导向机制提出了更高的要求，这就要求继续深化利益导向机制，运用法律、行政、经济等多种政策杠杆作用，真正让模范守法者得利，让违法乱纪者失利，促进计生政策落实。一是要通过财政转移支付，完善优先优惠政策，提高公益金、生育关怀基金等补助金的补助力度。二是要利用各种途径制约违法生育，加大违法生育的社会成本。要改变单纯依靠社会抚养费征收来制裁违法生育的情况，进一步增加违法生育的经济成本和社会成本，把计生违法记录纳入个人诚信体系和档案，对于违反计生政策的家庭，除了依法征收社会抚养费外，还要在开办企业、经商、贷款、社会救济、子女就学等方面加以约束，以达到法律的震撼作用。

（四）关口前置，提高优质服务质量。

1、针对违法生育人员多有避孕失败的经历，计生部门应从重点关注未婚青年、避孕措施失败人群上着手，提高计划生育技术服务水平和服务质量。要创新服务手段，关心未婚青年身心健康。要在做好在校学生的青春期宣传辅导的基础上，着重加强对社会青年宣传辅导，通过建立未婚青年计生咨询热线、计生服务员上门单独了解婚恋情况，发放避孕药品等服务手段，满足未婚青年的避孕需求。

2、加大随访频率，关注避孕失败人员的避孕节育情况，千方百计为她们提供有效避孕方法，让优质服务化解育龄妇女对再次落实避孕措施的抵触情绪，降低意外妊娠率。

（五）多部门联合，齐抓共管治理违法生育。违法生育治理工作仅靠计生部门无论在信息、社会抚养费征收等方面都难以做好工作，要多部门联合，齐抓共管治理违法生育。一要认真落实目标考核评价体系，落实计生相关部门工作职责，对计生相关部门的目标考核，必须克服形式主义，落实高起点、高标准的日常监督、指导、考核工作，形成社会共抓计生工作的大局意识。二要信息互通、资源共享，管理齐抓，各相关部门从工作合法权限出发，加强对违法生育人员信息的通报，通过制定限制程序，积极告诫违法人员应主动配合计生部门搞好意外妊娠补救措施或社会抚养费兑现工作，让违法人员真正意识到违法生育带来的严重后果。

（作者工作单位：桐乡市崇福镇计生办）