相关政策的思考

四　相关政策的思考

到21世纪中期基本实现现代化，这是党中央确立的中国社会长期持续发展的战略目标。当前中国社会正在向这个目标一步步迈进。全国范围的城市化和城市现代化是实现这个战略目标的重要步骤，和谐社会建设是当前一段时期的重中之重。西部地区的生态保护、退耕还林、扶贫攻坚、教育普及、文化发展等问题都必须通过城市化和城市现代化来解决。中国西部地区有数百万穆斯林居住在自然条件十分恶劣的山区或沙漠、荒漠地带，迫切需要转移到城市来。

中国必然需要城市的现代化来带动整个国家的现代化，这样的大背景为我们看待流动穆斯林社会适应问题，思考相关政策，提供了一个相对宏大的研究视角。从这个宏大视角出发，我们认识问题就会更加适合国情、更加适合区情、更加适合流动穆斯林民情和中国伊斯兰教教情。

从这样的实际出发，我们认为城市化进程中流动穆斯林的宗教信仰问题将是一个长期存在的问题，也是一个需要认真研究解决的社会问题。我们既不可能逼迫流动穆斯林回到其流出地，因为这样就意味着中国城市化进程的倒退也意味着中国现代化建设的倒退；也不可能让流动穆斯林放弃宗教信仰，因为伊斯兰教是世界宗教，具有普遍性和国际意义，换句话说伊斯兰教是不可能被消灭的。因此，我们认为城市化进程中的流动穆斯林宗教信仰问题的实质就是如何实现流动穆斯林群体的社会适应。我们政策的主要倾向就是如何使得流动穆斯林能够在城市中生存下来，生活得更好，这是各地民族宗教管理部门应当首先明白的倾向性政策。有些城市的民族宗教管理部门希望通过一定的措施把流动穆斯林“挤”出去，即使不能迫使他们回到原籍，至少可以使他们转移到其他城市的思想是错误的。民族宗教管理部门应当积极与其他部门合作，积极联系不同部门，从不同方面关注流动穆斯林的生产和生活，也即其社会适应问题，积极解决其社会适应中迫切需要解决的现实问题，在宏观上制定发展策略和政策取向，积极做好相关突发事件的预警机制，服务好流动穆斯林群体，使他们尽快适应城市生活。以下所有政策性思考都是建立在这个基础上的。

基于以上认识，我们认为对流动穆斯林群体社会适应的相关政策主要应从如下几个方面推进:

（一）逐步解决现实困难和问题

流动穆斯林面临的现实困难很多，我们认为其中比较重要的困难包括:职业技能不足、子女教育困难、宗教生活不便等。流动穆斯林长期生存需要足够的职业劳动和创业技能作为基础，城市政府应当把就业与创业作为大事来抓。相当规模的失业人口不仅是经济和人力资源的闲置和浪费，而且还是众多社会不安定因素的源泉。要大力培养流动人口的劳动技能，要把流动人口尽量转变为当地人口，为流动穆斯林提供更多更好的就业渠道。当前最容易做到的就是不要对刚刚创业的穆斯林餐厅、拉面馆实行“严格的”城市市容管理政策，给他们一段时间的过渡，或者对一些条件较好的清真饭店采取资助装修、资助环保建设等措施，扶持清真饭店尽快成长。对于少数民族在城市创办的优秀企业（公司）进行奖励和资助，对于吸收流动人口较多的劳动密集型企业给予扶持，对自由职业者、自雇人员进行不同程度的鼓励。

要让流动穆斯林能够放心地把子女带来城市，从而实现二代移民的城市化。这就要求城市政府必须把民族中小学办好，让他们有个（生活上）“放心的”学习场所，至少要提供让穆斯林放心的清真饭菜、饮食。在义务教育阶段对流动穆斯林一视同仁，减免学杂费。南京等城市政府2007年底已经宣布，从2008年起，完全减免义务教育阶段的学费和书籍簿本费、杂费等，实行完全意义上的免费教育。这个政策对流动人口子女也基本上一视同仁。

为了让流动穆斯林能够比较方便的礼拜，大城市每个城区都应该建清真寺，从而分散每一个礼拜点的礼拜人数，这既是方便穆斯林礼拜的需要，也是社会安全的需要。一个清真寺聚集人口太多比较容易引起群体性事件，造成不必要的社会矛盾和纠纷，也不利于分散管理和化解宗教矛盾，特别是教派矛盾。深圳10余万流动穆斯林只有一个公开对外的伊斯兰宗教活动场所（上梅林清真寺），而且各种设施不配套，大殿简陋，门口交通拥挤，最容易造成群体性事件。当地政府很明显还没有认识到问题的严重性。穆斯林群众自发地建立了两个临时礼拜场所，由于没有得到政府管理部门的认可，现在还处于“非法”状态，有待于转为正式的宗教活动场所。这些场所只有在政府相关管理部门确认以后，才能公开开展宗教活动。由于来自全国各地的穆斯林都在一个清真寺礼拜，主麻日礼拜人数经常达到7000～8000人，有时达到1.5万人，任何一点“风吹草动”都会影响社会的安定和秩序的恢复。建议深圳市政府在市域东西部各建一个中型清真寺，上梅林清真寺翻盖成为清真大寺，另外在流动穆斯林比较聚集的地区建立两个简易礼拜场所，供穆斯林方便使用，从而减少安全隐患。同样的问题也存在于浙江义乌。义乌的清真寺大殿主麻时有8000人同时礼拜，大量穆斯林在露天礼拜，天气不好时经常有穆斯林露天礼拜时摔倒、摔伤，已经造成很多不必要的伤害，也是最容易产生安全隐患的地方。上海的闵行区、嘉定区、宝山区等远离城市中心的地区都应该建立简易的清真寺。南京的江北地区、下关地区、鼓楼区、江宁地区等也应当尽快建立清真寺，从而及时分散礼拜人群。天津的经济技术开发区、新港地区都应当适当考虑建设清真寺。

实行清真寺民主管理，适当吸收流动穆斯林参与管理。随着流动穆斯林人数逐渐增多，流动穆斯林超过本地穆斯林的可能性与日俱增。深圳、厦门、广州、东莞、惠州、珠海、上海等城市的流动穆斯林已经远远超过本地穆斯林，在这种情况下，清真寺的民主管理如果不让流动穆斯林参与就必然会引起流动穆斯林不满，也不能够做好广大穆斯林的工作。这种不满情绪的与日俱增，会妨碍穆斯林内部的团结，不利于社会的安定。按照国家《宗教事务条例》的相关规定，清真寺等宗教活动场所必须实行民主管理，因此不让流动穆斯林参与管理的观点是短视的，不能长久的，一旦时机和条件成熟，流动穆斯林就会自然“夺权”。到那个时候管理部门可能就没有办法控制，必然会引起更大的混乱。

另外要为其建立通畅的利益表达途径。流动穆斯林不仅是简单的人口流动问题，其所牵涉的既有宗教问题又有民族问题，同时涉及边疆稳定。对于这样一种特殊的社会事实，我们不能依靠传统的经验去面对和解决，而是应该实事求是地具体问题具体分析，其中最重要的是通过各种渠道建立流动穆斯林与城市政府、城市社会的交流渠道，特别是要实事求是地建立起他们的利益表达渠道，使他们所有在社会适应中发生的问题都得以表达，并尽可能得到及时解决。

（二）创造条件逐步实现定居

一方面对于流动穆斯林，政府应该制订一些适合其社会适应的政策，比如优先考虑他们的户籍安置。同时应针对他们文化水平和经济收入以及城乡二元结构的具体差异，在他们进入城市从事饮食业时给予一定的便利，如减免税收、简化手续等，必要时提供一定的资金支持，以促进其在城市中的生存，通过切实的服务来感化他们，使他们内心产生交流的意愿。同时在对待他们所面临的就业及子女教育上都要给予足够的关注。

要实现流动穆斯林的定居生活，主要解决的问题有:鼓励流动穆斯林群体创业、就业并逐步提高他们的经济收入和经济地位，放弃现存的二元户籍管理制度，解决他们的实际困难和问题，尽量避免歧视性政策，实现新的城市认同。上海市政府已经在这方面转变了观念，他们提出了“新上海人”概念（同样昆山市提出了“新昆山人”概念），认为所有的上海人几乎都是从全国各地迁移过来的，只不过来的时间有早有迟，没有社会地位的高低之分。我们希望上海的相关政策能够在全国推广。南京市政府也出台了相关政策鼓励流动人口融入城市，但是没有明确提出“新南京人”概念，还需要进一步发展。深圳和天津在这方面则还有很长的路要走。

各地拉面馆已经存在，也有了一定的规模，对于这些清真餐饮或许还有一些不尽如人意的地方，可是总体上看还是符合城市卫生、管理的基本规范。对于这类饮食饭店，若是小的，则给予一定的扶持和帮助；若是已经上规模的，则尽量不去干预，实行“无为而治”。市场有其自身的规律，只要这类餐饮店不违反当地政府的相关规定合法经营，就应该让它们自己发展下去。此外还可以考虑，每个城市都建立一个清真网点设置规划，这样既便于开设新的餐饮点，又可避免因饭店过密而造成恶性竞争。

随着流动穆斯林的大量进入，各地清真寺、清真饮食、穆斯林墓地等显得或总量不够或品种不足。过去政府设点时一是考虑传统，一是考虑当地穆斯林的人数，而恰恰没考虑到流动穆斯林，更没料到流动穆斯林在一个城市会长期存在下去。现在，问题凸显出来了。要解决这类问题，笔者认为:首先，各级政府在城市规划时，应该考虑流动穆斯林的因素，应该逐渐扩大或新增这方面的设置；其次，在对原有城市改建时，可以利用破产企业的厂房、场地，改建为清真寺或清真文化中心（深圳曾采用此办法解决了流动穆斯林的礼拜场所问题，建造了上梅林清真寺）；最后，在穆斯林社区周围，多增一些辅助性的设施，以满足流动穆斯林日益增长的生活需要。总之，无论在长期的城市规划，还是在具体的局部城市改造过程中，都应认识到流动穆斯林是一个长时期存在的社会现象，都得在能否满足其宗教、生活的设置方面予以思考和安排，并具体加以贯彻，这样才能够真正解决流动穆斯林的问题，才能够维护社会的稳定与民族的和谐。

关于清真饮食产品的概念界定长期以来存在着不同认识。一种认为，只要是符合回族传统饮食习惯或者回族经营的，以清真名义生产经营的食品都属于清真食品（不一定完全符合伊斯兰教法），如《南京市清真食品管理条例》等^[6]；一种认为，只有符合伊斯兰教法的食品才能称作清真食品（有人把前者称作“假清真”）。绝大多数信仰虔诚的流动穆斯林主要认同后者。但是城市卫生管理部门和食品管理部门的负责人以及普通工作人员都难以接受这个概念（即符合伊斯兰教法），同时由于认识不足，重视不够，为了减少麻烦，减轻工作压力，往往不愿意真正管理清真食品“安全”问题，这样就导致一些难以克服的问题，甚至导致一些群体性事件的发生。

我们建议，应当加强对清真饮食的管理，严格审批“清真”挂牌，减少并消除餐饮业的“假清真”现象。所谓“假清真”就是挂上清真招牌但是不能按照清真饮食的基本操作程序来操作。主要原因有两个，一是部分汉族民众看到清真食品的销售比较受居民欢迎，就自己制作一个“清真”牌匾挂上以欺骗穆斯林民众；二是部分清真饭店回族老板雇佣了非穆斯林工人，或者将有清真标牌的饭店承租给非穆斯林老板，而没有认真检查承租人是否按照清真食品的制作要求从事经营。“假清真”现象不是一个城市出现的特殊现象，而是东部城市经常出现的危害社会安定、民族团结的市场行为。消除“假清真”现象的主要责任在饮食管理部门和地方伊斯兰教协会，但现实情况是食品卫生部门并不关心食品是否清真，他们认为自己也没有这方面的职责，当然不会去管理“假清真”问题，而地方伊斯兰教协会没有执法权，即使知道了某个饭店是“假清真”饭店，也难以制止，最后只能救助于民族宗教管理部门，因为他们是地方《清真食品管理条理》的主要制定和执行部门，但是由于他们人少，同样没有执法权也难以真正执行到位。

按照现有的政策，大多数流动人口（农民）都难以实现市民身份的转变。解决这个问题的“传统”方法主要是两个:考大学和招干参军。现在流动人口增加了购买商品房、与当地人结婚、巨额投资等办法获得市民身份的途径，但是这些远远不够，远远不能适应流动人口的需要。我们认为，应当从全国一盘棋的角度去思考问题，而不能从东部城市的利益本位去思考问题。如果从东部城市户籍市民的利益本位思考问题，则把流动穆斯林“挤”出去，可能就是“最好的”政策选择。流动人口中大多数是相对贫困的人群，既没有大量的资金可用于投资，也没有多少现代知识和技能，更没有多少社会资本可以利用。这些人被“挤”出去，城市的发展成果就可以为城市中少数户籍民众所享有。如果让流动人口很容易地拥有了当地户籍，则城市发展的成果就会被大量外来人口所稀释。另一方面，如果流动人口一到城市马上就给予市民身份，则城市的增容速度可能太快从而引起城市社会的混乱。因此，我们建议各城市政府应当根据自己城市的条件和可能，制定灵活政策，引导城市的流动人口较快地转为城市市民。这个界限应当适当界定在5～10年，今后有条件的话再缩短为3～5年。如果流动穆斯林能够在城市正常生活5年或5年以上，我们认为这个穆斯林就具有了在城市长期生活下去的能力，加上他本人5年的经济贡献，就完全可以接纳为城市市民，促使其完全融入城市，从而实现平等的市民待遇。流动穆斯林成为城市市民是流动穆斯林的最终归属，也是他们享受公民权利，成为“现代人”的基本诉求^[7]。

另外，流动穆斯林也应主动学习科学文化知识，提高技能，增强社会适应能力，这样才能“出得去”“立得住”。否则一再追求外在客观条件，也是不太现实的。所以流动穆斯林更应注重加强自身建设，以追求适应城市社会。

（三）发展穆斯林文化教育事业^[8]

中国的穆斯林文化主要包含两个方面的元素，其一是伊斯兰文化，其二是中国（传统）文化。只有这两个方面的有机结合才是中国穆斯林文化。我们在这里使用“穆斯林文化”教育事业概念就是要强调同时重视这两个文化元素的教育。

城市多元文化共生既是城市社会文化高度发达的客观要求，又是执行国家民族宗教政策的客观要求。只有多元的文化视角才能为不同的民族发展自己的经济文化提供参照系，才能够繁荣全人类的文化。实践已经证明，任何的民族文化歧视政策都是无知的、徒劳的，世界上发展最好的超级大国美国，就是典型的多元文化共生的大国，几乎世界任何民族的宗教的文化在美国都能够得到生存和发展的机会。闻名世界的纽约唐人街就是中华民族文化在美国得以生根发展的基地，这丝毫不影响纽约成为世界级国际化大都市，相反倒是为纽约成为世界城市（最高级别的国际化城市）奠定了基础。

中国历史悠久，幅员辽阔，民族众多，在大城市形成明显的多元文化格局是历史的必然，也是中国沿海大城市成为国际化城市，吸引世界范围的资源、技术、资金、人力、信息的条件。中国最大的城市上海正在向国际化大都市的方向发展，因此加快发展中国各少数民族的宗教文化事业，既是少数民族本身文化发展的需要，也是上海这样的城市本身发展的需要。中央电视台每年的春节联欢晚会都有反映各民族大团结的节目。2007年底，南京市民族宗教事务局和南京市文化局联合为在宁少数民族大学生组织了一场大型新春联欢晚会（主题是“共同繁荣、共同发展”——南京市首届少数民族文艺展演），西北回族穆斯林喜爱的“花儿”成为最受欢迎的节目之一。这是南京市伊斯兰教协会选送的由西北流动穆斯林表演的节目。

文化具有竞争力。城市竞争的最有力工具并不是人口的多少、资金的多少、资源的多少，而是城市的文化是否有竞争力，城市多元文化是否能够吸引来自世界的资源、知识和信息。在全球化的信息时代，一个国际化城市如果不能够不断地吸引来自世界各地的资源和信息，则现有的资源和信息优势也可能随着时间的推移而逐步消失；如果能够吸引世界的资源和知识信息，则源源不断的资源和信息必然会把该城市推向城市发展的巅峰——成为世界城市。

伊斯兰教文化是世界性文化，也是中国10个少数民族的共同信仰和传统文化。这种传统文化在东部大多数城市都已经有了数百年，甚至上千年的发展基础，加上近年来大量流动穆斯林的加入和带动，伊斯兰宗教文化教育事业必然要有一个大的发展。因此，我们建议首先城市政府的相关管理部门要认识到在城市发展伊斯兰文化教育的重要性，要通过培育和发展民间组织来发展宗教文化教育。如果政府不重视，不给政策，不给土地，则宗教文化教育就不能成功。如果政府亲自去抓宗教文化教育，则就有可能消弱义务教育和职业教育、高等教育、社区（社会）教育等。政府资助，民间组织（NGO）独立创办、运作和发展，就是中国大城市民族宗教文化教育的道路。在政策上，对于不同的宗教，特别是中国官方认可的五大正信宗教要争取做到一视同仁。

只有一视同仁地发展各个宗教文化事业和少数民族传统文化事业，才能够发扬城市的多元文化优势，创造更好的多元文化共生的社会文化环境，推动城市国际化进程，最终促进中国城市的现代化和整个国家的现代化。

（四）加强和提升伊斯兰教协会的功能

地方伊斯兰教协会是政府和穆斯林群众的桥梁和纽带，也是为地方穆斯林群众服务的主要社会组织。实践证明，各地的伊斯兰教协会确实在为穆斯林服务、沟通政府和穆斯林民众、协助宗教管理部门实现社会和谐有序发展方面作出了重要贡献。

调查中我们认识到，深圳、天津、南京和上海市伊斯兰教协会都有为广大穆斯林服务的意识。随着流动穆斯林群众的日益增加，深圳、南京和上海市伊斯兰教协会积极开展了大量为流动穆斯林群众服务的活动。伊斯兰教协会积极开展针对流动穆斯林的服务，如在各地清真寺建立流动困难穆斯林登记制度，在伊斯兰教协会下面建立“西北联络站（组）”，负责联系流动穆斯林，互动信息，交流感情，在清真寺的管理方面也尽量吸收部分关心伊斯兰教事业发展的流动穆斯林意见，在省市民族宗教先进个人评选中积极推荐流动穆斯林的代表参加候选，在省市伊斯兰教协会代表和委员的选举中，也能够主动推举流动穆斯林的代表，吸收他们到伊斯兰教协会，并参加管理。南京市伊斯兰教协会通过“西北联络组”为流动穆斯林开展了大量的社会服务，如邀请相关城市管理部门到清真寺开展卫生、执照、环保、安全等宣传活动；联络流动穆斯林参加“清真拉面”技能竞赛，提升清真饮食的质量和品质；组织流动穆斯林建立基层联络小组及时了解和沟通每一户流动穆斯林的生产经营状况，帮助处理突发事件和棘手问题；为部分经营较好的拉面馆挂上“示范店”（称号）的牌子，资助装修费用；帮助流动穆斯林开展日常伊斯兰文化交流等，这些工作为流动穆斯林解决了很多实际困难，获得了流动穆斯林的好评。

然而，地方伊斯兰教协会已经开展的各项工作距离流动穆斯林的要求还有一定差距，主要是:（1）各地伊斯兰教协会为流动穆斯林服务的意识还“参差不齐”，不同的地方认识差别比较大（不便具体指出哪些城市的服务意识较差）。（2）在伊斯兰教协会代表和委员选举过程中虽然考虑到了流动穆斯林，但是代表和委员的数量与流动穆斯林的实际数量不成比例。一些城市伊斯兰教协会只有一两个流动穆斯林代表，远远不能代表实际的流动穆斯林数量。（3）某些伊斯兰教协会工作中存在着对上负责认真到位，对下负责缺少主动的现象。往往等到事情已经闹大，问题已经发生，才开展工作，甚至有意识地把已经存在的问题引导发展壮大，以引起上级主管部门领导的重视，而不能及时了解情况把问题解决在萌芽之中。上面所提“假清真”问题、流动穆斯林殡葬问题都是典型的例子。

建议政府宗教管理部门认识到流动穆斯林宗教信仰和社会适应问题的重要性，充分利用和提升各地伊斯兰教协会的作用，给予伊斯兰教协会更大的组织自主权，通过法律途径依法解决宗教问题，并通过伊斯兰教协会联络和服务流动穆斯林，开展宗教事务管理与服务，充分发挥伊斯兰教协会在城市社会管理和服务中的作用。

最后，要充分利用流动穆斯林带有一定自治性质的联络组、同乡会等组织，开展为流动穆斯林的服务工作和组织工作，并积极帮助流动穆斯林实现城市社会适应。

【注释】

[1]2008年1月，笔者有机会再次到深圳，访问了清真寺管理人员，得知这个规定已经在流动穆斯林的多次冲击下瓦解了。深圳市民族宗教管理部门已经允许流动穆斯林特殊死亡以后可以埋葬在深圳市回民公墓。按照目前的使用频率，现在这个墓地够使用20年。

[2]深圳市伊斯兰教协会和民族宗教事务局从不同的侧面向我们反映出了这个同样的问题，证明了事情的真实性。2008年1月，笔者再次来到深圳的上梅林清真寺，看到这里的景观和一年半前来看到的景观完全一样。当初穆斯林十分企盼的改建清真寺计划还没有实现，估计那笔捐款还在银行的账户上没有动。深圳新建清真寺的规划已经出台3年了，不知什么时候才能实现。流动穆斯林主麻礼拜的人数已经增加到1.5万人，水房已经严重不够使用，深圳清真寺的景观和它的国际化大都市地位已经明显不相适应。

[3]当然这只是一家之言。未必流动穆斯林就一定会因为宗教生活而影响其市场竞争。但是事实上确有部分人影响了其市场竞争。我们在这里讨论的只是一种可能性，而不是现实的必然性。另一方面，穆斯林认为，利用主麻日参加聚礼，放弃部分市场竞争，专门从事宗教信仰活动确实可以调节身心，获得心灵的安慰，得到真主的赏赐，完成宗教功课。这是金钱所不能买到的享受。

[4]这一状况已经引起地方政府的重视，并开始改变。如宁夏回族自治区2008年9月召开的中国回商大会上（银川市），自治区政府搭台，中国穆斯林商人和海外穆斯林投资公司共签约20项，其中,投资合作项目19个,总投资513.4亿元。http://www.shihua.com.cn/caijing_detail.jsp?id=13K2008-9-17

[5]白友涛，吴填，俞晓霞.引入与融合:城市国际化研究.南京:东南大学出版社，2008.140

[6]2000年出台的《南京市清真食品管理条例》认为，清真食品是指符合回族、维吾尔族、哈萨克族、柯尔克孜族、塔吉克族、乌孜别克族、塔塔尔族、东乡族、撒拉族、保安族等少数民族（以下简称“回族等少数民族”）饮食习俗，以清真名义生产经营的食品。

[7]2009年3月，上海市人大通过了一个有利于流动人口定居城市的决定，只要在上海市居住满7年，有一定专业技术知识，照章纳税，没有违法犯罪等不良现象的流动人口都可以申请本地户口。据说这样一下就可以解决大约40万流动人口的户籍问题。

[8]这里提出发展穆斯林文化教育事业，而非伊斯兰文化教育事业，是基于这样考虑的:伊斯兰文化教育事业可能只含宗教文化，而穆斯林文化教育事业则应该包含一定的非宗教文化教育事业。也就是说在宗教文化之外还应该适当发展非宗教文化，如科学知识、现代技术、文学艺术、体育健身知识等。