日本环境行政监督管理体制

三、日本环境行政监督管理体制

日本是一个高度发达的国家，第二次世界大战后，日本经济畸形发展，致使震惊世界的公害事件屡屡发生，成了名副其实的公害大国。公害成了严重的社会问题，引起广大人民强烈不满，社会矛盾日益尖锐，在日益严重的环境危机的压力下，日本政府在污染防治方面采取了相应的措施，并从环境立法、管理、污染治理、环境科学技术研究、环境教育等方面加强环境保护工作，到 1976 年，基本控制了工业污染。这些都表明了日本所采取的许多对策和措施包括其建立起的相对集中式环境监督管理体制在一定程度上是卓有成效的。

（一）日本中央政府的环境管理体制

1. 机构设置

（1）环境省（2001 年以前为环境厅） 日本虽然在 20 世纪 60 年代已开展了一些环保活动，成立了“公害对策特别委员会”，这是一个由有关省、厅组成的协调组织。由于当时防治公害的职能分散在几个省、厅，使得在防治公害综合性措施的实施方面，形成一系列的瓶颈现象。因此，为强化环境监督管理，日本政府于 1971 年取消了非实体的“公害对策特别委员会”，根据《环境厅设置法》和《环境厅组织令》，成立了由总理大臣直接领导的日本环境厅。环境厅主要由长官官房、计划调整局、自然保护局、大气保护局、水质保护局、环境厅审议会以及研究部门等组成。其职能不仅要防治公害，还要促进对自然环境的保护。总体而言，环境厅主要负责环境政策及计划的制定，统一监督管理全国的环保工作，而其他相关省厅负责本部门具体的环保工作。从此日本的环境管理开始步入法制化和制度化的轨道。

日本环境厅的最高行政首长是环境厅长官。该长官同时也是内阁大臣，其下设有 2 名次官，分别管理政务和一般事务，另外还设有顾问。环境厅的组成部门有厅长办公室、计划调整局、自然保护局、大气保护局、水质保护局；局下设课，课下设室。但在计划调整局之下专门设有地球环境部和环境保健部。同时，国立环境研究所和国立水俣病综合研究中心也属环境厅的组成机构之一，属于公务员系列。与各局、所平行设置了一个相当于咨询机构的审议会，这些审议会由专家学者、部分退休的中央和地方相关官员、企业及市民代表组成，对重大政策、立法、计划、事件和行为提供科学性的审查和咨询（图 5－3）。

图5－3　日本环境厅结构^[20]

与其他省厅的编制相比，环境厅属于一个较小的总理府直属机构。其主要管理职能包括：负责有关环境法律、法规、标准、计划和政策的制定工作；监督管理有关大气、水、汽车尾气、噪声、振动、恶臭以及有害化学物质等环境污染的防治工作；监督管理自然保护工作，直接实施对自然保护区、国立公园、野生生物保护的管理工作；负责对环评法、公害防治事业费用污染者负担法、再生资源利用法、容器包装分类收集及再利用法以及公害健康被害补偿法等法规的直接实施工作；监督管理所属研究所、环境事业团、公害健康被害补偿预防协会和公害健康被害补偿不服审查会等部门的工作；负责协调各省厅间的环境保护工作和国家环境污染防治预算；制定和实施有关国际环境问题对策，协调有关部门以及国外机构在国际环境问题方面的工作，开展本厅所辖范围内的环境国际合作工作；负责环境教育工作的推进、管理和协调。

日本环境厅自成立以来，不断发展和壮大，其职责范围也不断拓宽。然而，随着环境管理工作广度和深度的增加，特别是在生活型环境问题和全球环境问题摆上议事日程之后，日本的这种环境管理体制在协调管理上，愈来愈受到很大的挑战。在环境厅成立之前，公害问题主要由厚生省主管，环境厅成立时，其官员是从相关省厅抽调过来组成，且在人事关系上不属于环境厅而仍属于原省厅，这便会出现环境厅在工作过程中因官员代表不同部门的利益而难调众意的问题。此外，因为环境厅管理职能分散，有关原省厅还延续其所管范围内的环保事物，所以常导致部门之间矛盾难解决，增加协调难度。因此，有必要对环境厅进行机构改革，将部分省厅的环境管理职权归口到一起进行统一管理。

为此，日本在进行的机构改革中（由现在的 21 个省加上一个“办公室”减到 12 个省加上一个“办公室”），环境厅于 2001 年 1 月正式升格为环境省，其组织结构与职能也进行了相应调整。机构改革之后的环境省主要包括以下机构（见图 5－4）：大臣官房、综合环境政策局、地球环境局、环境管理局、自然保护部、国立环境研究所和国立水俣病研究所等。其中的综合环境政策局负责拟定环境基本计划，从事环境影响评价等；环境管理局负责制定环境标准、从事水环境的保护，治理土壤污染、农药对环境污染，地基沉降对策以及地下水污染对策等。环境管理局下设水环境部，主管规划课、水环境管理课和土壤环境课三个处的业务。环境省的主要任务是保护地球环境、防治公害、保护和整治自然环境以及其他的环境保护任务。在职能方面，依照《基本行政改革法》，环境省除继续履行环境厅的职责外，还增加了对固体废弃物、保护野生动植物种群等实行统一管理的职能。此外，环境省将与其他省一起共同管理某些领域的事务，如促进废物循环利用、二氧化碳排放规定、保护臭氧层、防比海洋污染、化学品生产和检验条例、环境辐射的监测、通过污水处理系统处理废水、河流和湖泊的保护、森林和绿地的保护等。^[21]日本环境厅升格为环境省后，其机构设置和职责都发生了一定的变化，增加了环境省的固定工作人员的人数，即环境省公务员的编制，级别也由厅级升为了省级，即相当于我国的部级。

图5－4　环境省机构简图

（2）内阁中相关的环境管理机构。主要包括相关省、厅和各种审议会。

①相关省、厅。在日本的环境管理体制中，除了主管部门环境省以外，厚生省、农林水产省、建设省、通商产业省等省厅也同时分工负责其行政范围内的环保工作。从业务性质和职能划分来看，总理府负责组织召开国际环境保护会议；总理府下设的公害调整委员会，负责根据《公害纠纷处理法》和《矿产行业法》处理公害纠纷。通商产业省负责有害废弃物的进出口、稀有野生动物的进口、地球温暖化对策以及指导产业污染防治工作等业务。厚生省负责环境卫生、上下水道和废弃物等管理业务。农林水产省负责有关农林畜产和水产方面的环保工作，并管理国有林和负责《森林法》的实施。运输省负责有关机场和港湾等运输方面的环保工作。建设省管理城市规划、下水道及废水处理和城市公园等城市基础设施建设。警察厅负责取缔公害罪等有关环境犯罪问题。防卫厅负责防卫设施的环境对策。科学技术厅负责原子能及有关环境科学技术的开发与管理业务。国土厅负责土地利用对策的制定与实施。外务省负责与环保有关的国际条约和国际会议的组织工作。大藏省负责环保财政预算。自治省从地方税、地方上交税和地方债券等方面统筹安排环境方面的财政和经济政策。文部省负责与学校教育、社会教育有关的环境教育工作。相关省厅的具体环境管理机构设置及相应职能（图 5－5）。

图5－5　日本环境行政关系

②相关的审议会。一般在日本的各省厅之下都设有各种审议会，由专家学者、已退休的中央和地方政府官员和来自企业、市民及非政府组织的代表组成，相当于决策咨询机构。其中与环保有关的主要审议会如表 5－2 所示。各种环境审议会不仅发挥了科学决策和提供咨询服务，而且成为联系政府与民间的桥梁和纽带，为政策制定和实施发挥了重要的沟通和协调作用，使政策既具有较强的科学性又有较广泛的群众基础。

表5－2　与环保相关的主要审议会一览表

2. 环境省与其他省厅的关系

日本中央政府的环境管理体制是一种典型的“分散式管理”结构。总体而言，环境厅主要负责环境政策及计划的制定，统一监督管理全国的环保工作。而其他相关省厅负责本部门具体的环保工作。当各部门在统一认识的基础上，这一结构可以形成齐抓共管的局面，否则，在协调上将会造成很大的困难和成本。

日本的决策机制基本上是一个协商的过程，即任何决策的形成都是部门间或不同利益团体间谈判、妥协和平衡的结果。环境厅有两个有利于其发挥统一监督管理的权力和职能。其一，由于环境厅是总理府的直属机构，就有关问题，环境厅可以直接与首相对话，同时环境厅长官属于内阁大臣，与其他省大臣具有同等的政治参与机会。其二，环境厅被赋予协调各省厅环保工作，特别是协调污染防治经费预算的职能。然而，随着环境管理工作广度和深度的增加，特别是在生活型环境问题和全球环境问题摆上议事日程之后，日本的这种环境管理体制在协调管理上，愈来愈受到很大的挑战。在环境厅成立之前，公害问题主要由厚生省主管，环境厅的官员是由相关省厅的一部分工作人员组成。在人事关系上他们并不是环境厅的固定职员，最终还要回到原单位，使环境厅在工作之中经常会遇到官员代表不同部门的利益相左的问题。当然，另一方面这也有利于环境厅综合考虑不同意见，使决策更全面，这一现象在环境厅机构建设不断完善的过程中逐渐得以改善。但因为环境厅管理职能分散，有关老省厅还延续其所管范围内的环保业务，所以经常造成部门之间矛盾，增加协调难度，加大管理成本。如，在《回收再利用法》方面，环境厅长官负责制定有关促进资源再利用的方针，但却没有权力对各行业提出有关标准，也没有权力指导其具体工作；环境厅有指导生活环境问题管理职能，但处理生活污水的管理却归建设省负责，废弃物处理由厚生省负责。所以，环境厅与其他省厅之间的关系是非常复杂的。另外，各省厅的职能划分在一定程度上取决于各省厅在此方面获得预算的能力，这就加大了统一协调环境管理工作的难度。

从环境预算的分配比例，可以看出环境管理职能的分布状况。日本1995～1997 年的环保预算总额为 8 万多亿日元，但环境厅的预算所占的比例是很小的，科学技术厅、厚生省、农林水产省、建设省在环保方面的预算所占比例比较大（表 5－3），这一情况与日本中央政府环境管理体制的业务分配结构相对应。

表5－3　各省厅有关环保预算的分配比例^[22]

所以，环境厅的机构改革酝酿已久，日本政府已于 2001 年将环境厅升为环境省，将部分省厅的环境管理业务归口到环境省统一管理，在一定程度上改变了过于分散的管理格局。

（二）日本地方政府的环境管理体制

无论在过去克服公害的时期，还是解决国际环境问题的现在，日本地方政府都发挥了非常重要的作用。一方面表现在地方政府及其环境保护部门的工作大多都走在中央政府的前面。在公害问题发生最厉害的时期，地方政府领先于中央政府制定了有关防止公害的条例，这一举动是促进日本中央政府环境管理体制形成的动力之一。另一方面，地方政府所制定的环境标准都严于中央政府，并且在环境管理制度的创新上，地方政府走到了前面，如被称作“日本模式”的公害防止协定，就是由地方政府与企业之间形成的一种有效的环境管理“君子协定”。即使目前，诸如环境影响评价、生态城市和循环城市建设等方面，地方政府都充当着先锋模范作用。所以说，在日本成功防止公害方面，地方政府的努力是决定性的因素之一。也就是说，日本环境管理成功的重要因素或经验之一就是地方政府的主动和先锋作用。

1. 机构设置

按照行政区划的不同，日本地方政府环境管理机构的设置可大体分为两种类型：都道府县的环境管理机构和政令指定型城市（相当于我国的直辖市）的环境管理机构。都道府县的环境管理机构主要包括：

（1）环境主管部门。日本地方政府下设的环保部门的名称不甚统一，一般与生活保健业务合并为生活环境部，也有单设为环境部或局的。在部（局）之下，根据各地的业务需要，设若干课、处或科，如环境政策课、自然保护课、大气保全课等。地方环境主管部门只对当地政府负责，环境厅与地方的业务关系对象是地方政府，多数情况不直接对地方环保部门。

地方环保部门的主要职责是负责环境质量监测，一般是在重要的场所进行经常或定时监测，对其他场所进行移动式监测，同时负责固定污染源监测；进行污染发生源与环境污染的关系分析；制定地方环境工作的目标和对策；指导污染源污染控制工作；指导新开发项目的环保工作（审查，技术指导）。

（2）有关环境审议和咨询部门。诸如环境审议会、公害审查会、自然环境保护审议会、环境影响评价审议会、景观保护审议会、公园审议会、大气污染受害者的认定审查会等都是地方的环境审议和咨询部门，隶属于地方政府。其种类很多，各地方政府根据本地区的特殊情况设置各种审议会，请相关领域的专家和相关利益团体的代表来参与讨论和决策，相当于智囊机构。这些机构的意见可以直接反映到地方政府，是地方政府在决策时必须参考的意见之一。另外审议会还召开各种听证会议，有关部门、非政府团体以及市民等可以参加这种听证会议，发表其意见和建议。特别是在某项政策出台之前，地方政府一般多次召开这种会议，征求多方面的意见。例如，北九州市政府在制定其 21 世纪议程的过程中，先后面向市民和社会各界召开过 21 次听证会，市民提出 772 条意见，被采纳的意见有 42 条。所以，各种环境审议会不仅发挥了科学决策和提供咨询服务，而且成为联系政府与民间的桥梁和纽带，为政策制定和实施发挥了重要的沟通和协调作用，使政策既具有较强的科学性又有较广泛的群众基础。

（3）环境科学研究机构。日本地方政府一般都有环境科学研究中心、所或类似的研究单位，从事为地方环保工作提供科学上的依据与解决办法，属技术保障机构。这些环境科学研究单位属于地方政府机构，研究及其他工作人员属公务员，预算全部来自地方政府，为研究工作提供了全面的保障。

（4）派出行政机构。根据需要，日本地方县（省）政府在所辖市、町可以建立环保派出机构，这些派出机构只负责某一具体业务，与当地的环保管理部门不同。

政令指定型城市（相当于我国的直辖市）的环境管理机构一般都设有环境保护课，其机构组织形式及职能与都道府县一级相似，有些方面更具体些，其主要负责生活环境的保护与改善工作，包括对水、大气、噪音、震动等方面的污染进行监测；现场调查、指导及管理污染控制工作；对特殊有毒物质和产业垃圾进行管理，负责绿化及自然保护工作。

2. 中央政府环境管理和地方政府环境管理的关系

日本虽然实行了地方自治制度，但中央政府对地方政府的控制力仍然很大。日本的中央政府控制着国家总体规划、产业布局政策、交通、能源、水资源等政策的制定和相关基础设施的建设等方面。同时，中央政府掌握着地方公共事业补助和债券发放等财政金融大权。虽然国会部分议员由地方直接选举产生，可以代表地方利益监督中央给予地方的财政补贴状况，但另一方面，中央政府又可通过这些议员影响地方行政长官的选举。

同样，中央政府对地方环境管理也有很大的影响。中央政府除了控制整个国家立法、政策框架之外，还可通过财政补贴以及债券发放来直接影响地方环境管理的运作效果，如地方的环境监测设施和环保研究开发等能力建设。另外，通过对中小企业污染处理设施、技术开发提供补助而影响到地方环境管理及政策。多年来，日本的地方环境管理较大地依赖于中央财政补贴制度，这些补贴是地方环保资金的一个重要来源。总体上，地方政府对产业污染和城市环境问题的解决上作用较大，但是在大范围的区域环境管理中的作用还是很有限的。因为像土地开发、道路建设、港口建设、水资源开发等有关政策及相关的保护问题都在中央政府的控制之下，另外，日本的大部分土地属国家所有，地方政府在这些方面的权限很少，发挥不了较大的作用，这就是为什么在产业污染得到成功防治的同时，海岸带生态环境却在退化的原因之一。

但地方政府在解决环境污染问题上所能发挥的重要作用越来越明显。一方面，环境省在环境标准的制定中直接反映了地方政府的意见。另一方面，在 20 世纪 60 年代到 70 年代中期，通产省和产业界是排放标准及其他政策制定过程中的主要影响力量，但目前，这种中央政府部门对污染防治政策形成的影响已逐渐弱化，同时，由于整体环境意识的提高，企业已开始自觉采取长期的污染防治措施，大多数企业已把环境保护工作纳入企业的生产体系之中，通产省对企业的管理逐渐减弱，地方政府可以与企业直接交涉，与中央政府相比，对于企业的影响越来越大。

从中央政府和地方政府的责任结构来看，污染控制措施的具体实施主要是由地方政府来完成的。《公害防治基本法》在要求建立国家环境标准的同时，考虑到地方的实际情况和经验，在地方污染防治政策的制定上给予了较大的权限。

从历史上来看，地方政府在日本环境政策形成过程中发挥了很大的作用。日本有 47 个都道府县、有将近 3 000 个市町村。历史上，市町村一直负责当地的环境卫生，以及下水收集与处理工作，所以在污染治理上，它们都有一定的政策和技术准备。同时，县、大城市一般都帮助市、町、村解决污染防治中的技术问题，并开展培训中小城市环境管理人员，以提高基层组织的管理能力。

地方政府在污染防治对策的实施过程中发挥了先锋作用，其直接原因可归结为：第一，地方政府是采取污染防治措施的直接实施者，作为当事人必须直接面对公众对环境问题的反应，特别是历史上的公害运动对地方行政长官的压力较大；第二，地方行政长官直接由市民选举产生，当地的环境状况直接影响到行政长官的“乌纱帽”；第三，地方政府环保部门可以直接与当地的企业协商来确定自己的环境标准与环境保护目标，避免了像环境厅必须要面对相关部门的干扰和协调工作。

（三）日本环境管理体制的主要特点

（1）一国的环境行政监督管理体制的结构与运作机制极大地依赖于其政治经济体制、市场机制和社会文化背景。日本式的民主政治与经济体制，地方自治和自下而上途径由来的环境保护方式是影响日本环境管理体制的三个重要因素。

（2）总体上，日本环境管理体制的垂直结构是一种地方主导与自主型的，即地方政府对本管辖区的环境质量全面负责，地方环境管理机构及企业环境管理组织是全国环境管理行为的主导力量。地方政府享有较高程度的自治权。特别是预算、立法和发展自主权。另外，最重要的机制是日本的地方政府及长官必须直接面对公众的环境舆论和运动（公害时期），直接面对由市民手中的选举权所带来的挑战与压力，因而使地方政府在环境管理中表现出很高的自觉和自主性。这样，可以使中央政府集中精力研究大政方针。

总的来说，日本环境管理体制的垂直结构是一种比较合理的和成本有效的结构。在中央政府与地方政府，政府与企业的职能分工与管理关系的划分上较为明确和合理。这样的结构对保证政策的顺利实施和减少上一级管理成本具有重要的意义。

比较而言，中国的环境管理体制结构及工作方式更多地趋向于中央政府主导型和驱动型。地方政府的自主行为发挥不够，中央环境管理权力较集中，具体职能较繁杂，负担较重，管理成本较高。这种情况与中国的经济发展阶段，国民环境意识水平以及政治经济体制有关。

（3）日本中央政府环境管理体制是一种权力分散式的格局，环境省负责政策制定、监督管理和部门协调，具体实施由相关省厅负责。这种结构有利有弊，利在于能充分发挥各职能省厅的专业优势，形成经济部门、产业部门和文化教育等部门齐抓共管的局面，趋向于环境管理管经济管社会的可持续发展模式；弊在于若没有统一认识的条件下，协调成本过高，如果最高领导和机构不能综合决策，各职能部门缺乏环境意识和积极配合的态度，那么齐抓共管就可能成为谁都不管的局面。所以这种水平结构在没有一定的基础条件的支撑下，各部门达成一致意见和行动的交易成本非常昂贵。这也是日本政体决策机制的优势和缺陷之所在。日本在 20 世纪的年代未能及时对产业公害做出反应，厚生省和通产省之间的观点难以协调是一个重要的因素之一，为此日本后来付出了很大的事后成本。但应该肯定的是，在经济得到充分发展和各部门的意见取得一致后，日本中央政府这种分散式的环境管理体制发挥了它应有的优势和作用。所以，如何根据本国国情，建立既充分利用各种管理资源，又减少协调成本的中央政府环境管理体制是一个非常重要的课题。目前，日本为了减少部门间的协调成本，在 2001 年将环境厅升为环境省，适当提高了集中管理的程度。

（4）日本各级环境管理机构中普遍确立审议和咨询制度。由专家和不同利益团体代表组成的审议和咨询机构，既促进了科学决策，又推进了民主决策。专家学者的专长是提供科学咨询，与其他代表一起，他们同时又属普通公民的一分子，一方面他们的意见可以代表一部分市民的意愿，另一方面，他们充当着政府与公众的桥梁和纽带，双向传递信息，有时还可以充当协调人的角色，所以这样的决策，一般具有较强的科学性和广泛的群众基础，这对有效顺利的政策实施意义重大。

（5）日本环境管理部分职能社会化。如在环境监测方面是由地方政府和企业负责。政府只负责环境质量监测和颁布技术标准及监测资格的认证，点源污染监测的责任在企业自身。这样一方面降低了政府的监测成本，同时扩大了监测能力。因为政府通过法律和政策的形式提出监测要求以后，具体监测的能力建设由相关的责任人和社会团体进行，即能力建设完全取决于监测市场的供求关系。再如，企业的环境管理员制度。政府通过能力考试和资格认证，使企业的部分环境管理社会化和规范化。企业环境管理员制度既提高了企业环境管理的技术水平，又向社会提供了一个新的就业渠道。