日本的环境污染与治理

专栏5.2　日本的环境污染与治理

二战后，日本政府推行的是“经济立国”战略，在所有方面都围绕着经济发展这个中心服务。在“经济立国”的国家战略下，日本战后长期以追赶欧美先进国家为目标，迅速推进工业化进程。日本在迅速推进工业化过程中，特别是在推进重化工业化的时期，由于奉行“经济增长第一主义”理念，出现了当今许多发展中国家在工业化过程中所存在的环境污染的严重问题。日本的环境问题大致可以分为两类：一类是在工业化迅速发展时期出现的工业污染问题，在日本习惯上称为公害或工业公害；另一类是在城市化发展过程中，由分散于城市之中的单个污染源——家庭而引发的城市环境问题，在日本1980年版的《环境白皮书》中，将这一类环境污染称为“城市生活型公害”。

20世纪60年代，以水俣病、哮喘病、疼痛病和四日市公害病为代表的各种公害问题，造成了大量的公害受害者。与此同时，由于公害受害者的上诉，还引起了各种纠纷。据统计，“1972年日本全国共发生了87 764件公害纠纷。”由于公害问题已成为日本整个社会密切关注的问题，日本政府开始着手环境的治理与保护工作。在这个时期，日本政府的主要对策是通过制定、完善与环境相关的法律对企业进行排污限制。例如，1967年制定了《公害对策基本法》，1968年制定了《大气污染防治法》和《噪音规则法》，1970年日本国会又全面修改了《公害对策基本法》，并制定了《海洋污染防治法》等有关环境保护的14项法律。由此，解决公害问题成为日本政府在经济发展中的一个重要课题。

20世纪70年代初期，由于世界石油危机的发生，使整个资本主义世界都受到了冲击。这次世界石油危机使日本政府深刻地认识到日本经济的脆弱性，于是，日本政府更加重视资源、能源的节约和完善有关环境保护的法律。例如制定了《无过失赔偿责任法》、《公害健康被害补偿法》，明确了企业的公害责任。又依据《公害对策基本法》等，分别制定了“环境标准”，对企业排水、排气实施了“浓度限制”，1974年实施了硫化物排放总量限制，1980年实施了氮氧化物排放的总量限制。

进入20世纪80年代后，日本虽然通过发展高新技术减少了资源、能源的消耗，以及通过扩大对外直接投资使大量消耗资源、能源的易污染环境的资本密集型重化工业逐渐转移到海外，但由于在汽车、电子行业国民大量消费，仍然带来了环境污染问题。例如汽车尾气超标排放和电子产品中氟利昂的大量使用等，都对环境产生了破坏。这一时期日本的环境政策出现了一时的倒退。

20世纪90年代以后，日本与其他发达国家一样，把环境保护与经济发展联系起来实行“可持续发展战略”，即从“一次性大量生产、消费、废弃型社会”向“环境协调型社会”转变。日本在成为经济大国之后，城市化、生活大国化的推进重新给日本环境带来了新的破坏因素。例如，城市人口过密带来的交通拥挤、噪音过大以及大气和水质污染问题，生活大国化导致的一些生活垃圾增多以及焚烧垃圾过程中产生的环境荷尔蒙等问题都对环境造成了破坏。针对这些新的破坏环境问题，日本政府相继制定、实施了有关再生资源利用的《再生法》、《容器包装循环法》、《环境基本法》等相关法律，推动了日本社会、经济和环境向可持续方向发展。

进入21世纪后，基于环境保护在经济发展中的重要性，日本政府在《环境白皮书》中提出了“环境立国”的新战略。2000年，日本正式提出构建循环型社会，并将该年作为循环型社会元年。日本政府主张采取各种综合利用和循环利用的方法，尽量减少废弃物的产生，实现资源的可循环利用。通过适量生产、适量消费，实现“抑制废弃物的产生—废弃物的再利用—循环利用—进行适当处理”的物质循环，构建以抑制资源消费量、减少对环境压力为目的的“循环型社会”。2004年5月，环境大臣小池百合子在内阁会议上又提出了“环境革命”的概念，强调应改变以牺牲环境为代价追求便利和舒适的观念，改变盲目消费把大量资源变为垃圾的社会现状。上述情况表明，日本的环境保护无论从理念上、还是从政策措施上都上升到了一个新的战略高度。

除了有关环境的立法不断制定和完善，日本在执法方面从中央到地方政府建立了健全的环境保护体制，充分发挥了政府的主导作用。1971年7月，日本政府为克服公害防治与环境保护工作中出现的混乱、行政效率低下的问题，正式成立了国家环境厅。环境厅每年发表一本《环境白皮书》，以指导国家环境保护工作的有效展开。为了加强控制公害的工作，日本以环境厅的附属机构“国立公害研究所”为中心，加强中央各部门、大学和地方的合作，建立起防治公害科研合作体制。随着环境厅的设立，日本各地方政府也设立了相应的环境保护机构，到1971年底，已有46个地方政府设立了环境局。日本各地方政府在中央的指导下，根据国家的公害对策和环境标准，制定了比国家标准更为严格的地方标准，并与区域内的主要企业签订了《防治公害协议》。在地方政府的严格管理下，区域内各主要企业也依据有关法律、法令建立了公害防治部门，并配备了专职人员从事环境保护工作。

在政府环保政策措施的有力推动下，日本形成了政府、企业和国民三方共同推进的环境保护体系。政府通过实施一些有效的政策措施对企业予以引导，促进企业进行环境保护投资。20世纪90年代以后，日本政府对环境的管理方式已从过去的“先发展、后治理”、“边发展、边治理”向事先“控制源头”的管理方式转变。也就是说，对企业的生产，从设计阶段就开始考虑废弃物的问题，使废弃物达到最少。为了促进企业增强环保意识并积极致力于环保产业，日本政府在微观层面上也采取了一系列政策措施，包括：（1）政府对修建废弃物处理设施的企业，从国家财政中提供部分财政补贴；（2）企业设置资源回收系统，由非盈利性金融机构提供中长期优惠利率贷款；（3）对实施循环经济的企业、项目，给予各种税收优惠；（4）设立环保标志，凡是在生产、使用、消耗全过程中全面考虑环境保护的产品，都可以使用环保标志，以促进消费者的购买和消费；（5）设立环境税主要限制对硫化物排放的课税制度，其主要目的是为了增强企业的环保意识和对大气污染的受害者提供补偿；（6）按国际环境标准对企业进行环境管理和监督；（7）推行企业环境会计制度。1999年3月，日本公布了关于计算环境保护成本的指导标准，旨在建立环境会计试行方案，要求企业在采取环保对策的基础上，用金额计算出环保的投资、费用及其经济社会效益，以促进企业采用环保型生产技术，增加环保型产品的生产和投资。

另一方面，为了提高国民自觉保护环境的积极性，监督和促进企业的环境保护，日本政府十分重视环境教育。日本政府主要通过国家立法、学校教育以及传播媒介等方式进行宣传、监督，使国民环保意识不断提高。随着环境教育大规模地开展和国民环境保护意识的提高，一方面日本国民利用法律保护自己生存环境的意识日趋增强，另一方面，国民参与环保工作、对建设环境提出良好建议的积极性明显增强。国民对环保工作的广泛参与，既可督促政府制定更加严格的环境法律、法规，又可通过法律手段维护自己的生存环境，促使企业从法律和经济两方面考虑，加大对环保设施的投入和加快向环保产业的转型。

根据徐世刚、邹辉晖、李小亭：《论日本政府在环境保护中的作用及其对我国的启示》（《温州师范学院学报》，2006年第3期）、顾杨妹：《日本构建循环型社会对我国的启示》（《现代日本经济》，2007年第3期）和桥本道夫：《日本环保行政亲历记》（北京：中信出版社，2007年）编写。

【注释】

[1]如无特别说明，本节数据均来自无锡市委研究室提供的背景文章：《无锡区域城市道路选择》，打印稿，2009年。

[2]参见弗农·亨德森：《中国的城市化：面临的政策问题和选择》，载《比较》第31辑，北京：中信出版社，2007年。

[3]参见中国产业地图编委会、中国经济景气监测中心（编著）：《长江三角洲产业地图2006—2007》，北京：社会科学文献出版社，2006年，第16～18页。

[4]参见《如何实现招商引资新突破》，载《昆山日报》，2008年8月15日。

[5]参见劳伦斯·古尔德：《中国的污染征税制度：理论能力和现实挑战》，载《比较》第21辑，北京：中信出版社，2005年。

[6]对于地方政府环境监管不力的原因，齐晔等人（2008）将其区分为“动力不足”和“能力不足”，动力不足主要与当前的财政税收体制有关，而能力不足则体现为环境监管部门的人力和行政运行经费不足以及环境污染治理的投资不足。参见齐晔等：《中国环境监管体制研究》，上海：上海三联书店，2008年，第141～146页。

[7]最早由经济学家庇古提出，因此而得名。

[8]根据学者的建议，环境税的征收可以有多种选择方案。2007年11月，由财政部科研所孙钢研究员和许文博士完成的研究报告提出了三种环境税可选方案：一是一般环境税，以筹集收入为主要目的，根据“受益者付费”原则进行普遍征收。税基可等同于或依附于现有相关税种的税基，如城市维护建设税、企业所得税等，相当于这些税种的附加。二是污染排放税，征收原则是“污染者付费”，税基与污染物数量直接相关。依据直接排放的污染物种类，与之相对应的税种有硫税、氮氧化物税、碳税、污水税和固体废物税。三是污染产品税，征收原则是“使用者付费”，征收对象是有潜在污染的产品，主要有能源燃料、臭氧损耗物质、化肥农药、含磷洗涤剂、汞镉电池等，对应可以征收各种污染产品税，如燃料环境税、特种污染产品税等。另外，环境规划院课题组提出的独立环境税实施方案中，可供选择的税种包括：重要资源税、汽车污染税、能源消费税、二氧化硫税、二氧化碳税和废水排放税。参见《国家拟开征环境税，污染环境税负大幅提高成必然》，载《财经》，2008年第1期。