日本“新金融框架”与不良债权的治理分析

戴晓芙

2002年10月日本金融当局在金融体系岌岌可危的形势下，出台了旨在根治银行坏账、促进银行改善经营的“金融再生计划”（以下简称“再生计划”）。再生计划强制规定，截至2005年3月，各主要银行在实现坏账减半的同时，必须完成纯利润占股本的比例不得低于30%的盈利目标。正是在日本金融当局严格监管与强化治理的组合措施的有效作用之下，日本各主要银行如期完成了“再生计划”规定的治理目标。

根据2006年和2007年9月日本银行发布的《金融体系报告》披露，大银行的坏账率在2001财年达到最高值8.7%之后，逐年下降。2006年明显下降至1.5%，实际下降幅度大大超出“再生计划”规定的降至4%的目标。与此同时，大银行的当期纯利润复苏势头强劲，在连续4年亏损之后，2004年全面转亏为盈，2005年更是创下当期纯利润的历史新高。

因巨额银行坏账陷入长期动荡的日本金融体系能够转危为安，不排除经济回暖、股市回升等宏观经济形势好转等积极因素的正面作用。但是，日本金融当局在注巨资稳定金融体系的基础上，进一步实施的强化监管与治理的组合拳发挥了决定性作用。

众所周知，日本大银行在日本经济活动中的作用举足轻重，不仅政府注资主要集中在大银行，而且，能否根治大银行的巨额坏账是决定日本金融体系能否摆脱困境的关键。因此，本文将以此为切入口，重点分析日本金融当局的组合拳对解决大银行坏账问题的效果。

日本金融当局的组合拳的效果主要体现在两个层面，一是政府注资施救产生的“改善银行财务的直接效果”，二是金融当局强化对注资银行的纪律约束和竞争体制建设，对“改善银行财务的间接效果”^[1]。

由于篇幅的限制，本文将从三方面展开分析。一、日本金融动荡长期化的根源，二、政府注资的作用，三、监管与治理并举的政策效果。

一、金融动荡长期化的根源

在20世纪80年代，日本银行业充当了泡沫经济的吹鼓手。1987年泡沫经济破灭，日本银行业受巨额坏账拖累，陷入重重困境，难以自拔。

20世纪90年代，日本金融体系共经历了两次大动荡。

第一次大动荡发生在20世纪90年代初。由住宅金融专门会社、中小金融机构（东京协和信用组合、安全信用组合、kosumo信用组合、木津信用组合、兵库银行）接连倒闭所致。

第二次大动荡发生在20世纪90年代中期。1997—1998年，三洋证券申请破产保护、北海道拓殖银行倒闭、山一证券停业等大型金融机构相继倒下，成为金融大动荡的导火索。

引发两次金融大动荡的直接原因是银行坏账未能及时处理与有效控制。导致银行坏账不断膨胀的原因是：

第一，对宏观经济形势判断失误。

第二，政府与金融机构之间的信息非对称性。

二、政府注资施救的作用

从第二次世界大战结束后至20世纪90年代之前，日本政府处理破产银行，主要采取的是政府主导下的银行业内“以强救弱”的兼并式救助方式。

泡沫经济破灭之后的1992年，日本出现了战后首轮金融机构倒闭风潮，面对规模庞大的银行坏账，银行间救济式兼并的传统处理方式已捉襟见肘。于是，日本金融当局在引入存款保险制度，通过存款保险机构剥离、回收破产金融机构坏账的基础上，进一步采用了政府注资的施救方式。

（一）第一次金融动荡期间（20世纪90年代初）的政府注资

20世纪90年代初，存款保险机构^[2]依然是日本政府处理银行坏账和破产金融机构的主要途径。1994年热衷于房地产融资的住宅金融专门公司^[3]（以下简称“住专”）濒临破产，由于“住专”坏账比例高达76%，总借款额超过13万亿日元，资不抵债规模远远超出了存款保险机构的承受能力。加之日本政府担忧如果“住专”倒闭，势必牵连向“住专”提供巨额借款的大银行（4.8万亿债权）和农林系金融机构（5.9万亿债权）发生巨额亏损。为了防止金融动荡进一步蔓延，1996年6月，日本金融当局决定动用财政资金6850亿日元^[4]施救“住专”，成为日本战后动用中央财政处理破产金融机构的第一案。

（二）第二次金融动荡期间的政府注资（20世纪90年代中期以后）

1997年在内外交困^[5]形势夹击之下，日本的银行坏账快速膨胀至24.979万亿日元^[6]，其中全国银行19.53万亿日元，大银行8.315万亿日元。在巨额坏账重压之下，1997年、1998年成为日本大型金融机构破产的集中爆发期。1997年三洋证券、北海道拓殖银行、山一证券被压垮之后，1998年日本长期信用银行^[7]、日本债券信用银行^[8]相继陷入经营困境，加剧了市场的恐慌情绪，金融形势岌岌可危。在间接金融方式为主的金融体制下，大型金融机构连续倒闭的多米诺骨牌效应对金融安全的巨大威胁是日本金融当局始料未及的。于是，政府注资再度成为拯救危机的救命稻草。

在第二次金融动荡期间，日本政府先后共实施过两次大规模注资。它们分别是，依据《金融机能稳定法》的第一次注资，以及依据《金融再生法》和《早期健全法》的第二次注资。

1.第一次注资

1998年2月《金融机能稳定法》颁布。该法首次规定可以通过设立“金融危机管理账户”，对陷入危机的金融机构实施防御性注资。根据此法，在1997年的政府第一次补充预算中，首次划拨了30万亿日元公共资金用于拯救危机银行。其中，17万亿日元用于破产处理，13万亿日元用于防御性注资。此后，当年3月金融危机管理审查委员会依据《金融机能稳定法》向以日本长期信用银行（现新生银行）、日本债券信用银行（现AOZORA银行）为首的21家^[9]大银行实施了1.8156万亿日元的防御性注资，其中次级债和次级贷款1.4946万亿日元，优先股^[10]3210亿日元。^[11]

2.第二次注资

由于1998年3月实施的政府注资未能最终消除日本长期信用银行和日本债券信用银行的经营危机，于是，1998年10月16日，在专门讨论金融问题的第143次临时国会上通过了《金融再生法》和《存款保险修订法》，同月22日颁布了《早期健全法》，合计划拨救助资金60万亿日元。^[12]

根据《金融再生法》1998年10月日本长期信用银行、12月日本债券银行被临时收归国有；1999年3月，金融再生委员会依据《早期健全法》，以整理回收机构购入优先股和次级债的方式，再度向除东京三菱银行以外的15家^[13]主要银行合计注资7.4593万亿日元，其中优先股6.1593万亿日元、次级债和次级贷款1.3万亿日元^[14]，约相当于第一次政府注资规模的4倍之多。

由于第一次金融动荡期间，日本政府在注资“住专”问题上，存在注资根据与计算标准不明确、法律处理程序不明确、责任追究不明确等问题，引发了日本社会对政府注资政策的严厉指责。鉴于对处理“住专”问题的反思，第二次金融动荡期间，政府在实施注资问题上，强化了法律建设、相关机构的设置以及专用账户的配套，增强了政府注资的透明度，并通过采用“附转换权优先股”的注资方式，实现了政府注资由赠予向限期偿还形式的转换，为金融监管当局强化注资的后续治理提供了可操作性。

三、监管与治理并举的组合拳效果

2001年9月大型超市MYCAL因巨额债务（1.8万亿日元）宣告破产。MYCAL的贷款银行未将其巨额呆账计入坏账的隐瞒行为，暴露了在保护性金融监管框架下，以“银行自查”、“金融厅常规检查”和酌情处理为主的监管手段，不仅未能对银行构成实质性约束，反而为银行故意放低坏账核定标准，减少坏账拨备等隐蔽行为提供了回旋空间。鉴于对传统金融监管方式的反思，日本金融厅决定自2001年10月29日起，对15家政府注资银行进行历时5个月的“特别检查”，严格核定主要注资银行坏账的划分标准，以及上述银行对149家大债务企业债务状况自查结果的真实性。

根据金融厅特别检查结果显示，主要注资银行自查和金融厅核查的坏账规模存在较大偏离（表1）。

表1　主要银行自查与政府核查坏账的结果差异

注：第一次检查以15家主要银行2000年3月—2001年9月结束的财年为对象，第二次检查以12家主要银行中5家银行的2001年9月—2002年3月结束的财年为对象。
资料来源：日本金融厅《关于各大行自我检查与政府检查偏差的报告》
2002.11.8http://www.fsa.go.jp

特别检查中暴露出的严重的银行坏账问题，敲响了日本政府的警钟，迫使日本政府下决心改革低效率的“护送船队”式金融行政体制。2002年9月30日小泉纯一郎改组内阁，任命学者出身的竹中平藏为经济财政大臣兼任金融大臣，替换掉了在坏账处理问题上与竹中平藏意见分歧较大的前任金融大臣柳泽伯夫。同年10月，在竹中平藏的亲自挂帅下，“金融再生计划”出台。金融行政从以保护为主向提升金融竞争力为主的目标转换，表明日本金融当局向根治银行坏账，摆脱金融困境迈出了关键性的一步。

在“金融再生计划”之前，日本金融当局从20世纪90年代中期开始，为加速银行坏账处理，先后出台了多项对策措施。例如，1998年2月出台的《金融机能稳定法》，当年10月颁布的《金融再生法》、《存款保险修订法》、《早期健全法》等。尤其是2000年7月1日组建金融厅，2001年1月6日废止金融再生委员会，由金融厅统一负责金融制度的企划立案和监督检查工作，统一管辖银行、保险、证券业的一元化组织结构的建立，为日后贯彻“金融再生计划”，强化银行监管与治理奠定了制度基础。其次，柳泽伯夫就任金融大臣期间实施的第一次特别检查，已经初步显露出了日本政府告别保护式金融行政的意愿。但是，需要指出的是，上述相关政策效果甚微，而“金融再生计划”针对政府注资银行采取的强化治理的新举措，对扭转金融危急形势发挥了决定性作用。

（一）“金融再生计划”的实施

“金融再生计划”以（1）严格资产核查，（2）充实自有资本，（3）强化监管与治理为基本框架，目的是彻底解决银行坏账，提高银行竞争力，抢在2005年春季，存款保险制度全面解禁之前稳定金融体系。

“金融再生计划”的主要内容，如表2所示。

表2　金融再生计划概要

注：RCC：整理回收机构（Resolution and Collection Corporation）
DCF：现金流折扣法（Discounted Cash Flow Method）
资料来源：《金融再生计划与主要银行的对策》，《金融市场》2003年3月号，第9页，日本农林中金综合研究所。

“金融再生计划”的突破性主要有两点：

第一，政府在注资施救的同时，配套实施了强化监管与治理的三步措施：第一步是要求注资银行提供履行“经营健全化计划”情况报告；第二步是向未实现“经营健全化计划”规定目标的注资银行颁布限期整改命令；第三步是对整改不力，业绩大幅下滑、危及市场稳定的注资银行，通过将“附转换权优先股”转换为普通股的市场操作，掌控银行经营。

第二，兼管与治理由重保护和酌情主义转向重原则与结果。其表现是（1）按照“适者生存”、“强者生存”的市场规律对日本民间和国有金融机构进行了优胜劣汰的彻底洗牌；（2）在强化监管与治理的组合政策的指引下，确立了实现坏账处理与提高银行竞争力并举的治理目标。

“金融再生计划”强制规定：13家主要银行^[15]必须在2005年3月之前实现坏账比例减半的治理目标（从8.4%降至4%）。日本金融厅贯彻“金融再生计划”态度坚决。其彻底检查不手软，坚决惩罚不仁慈的强硬姿态，在UFJ银行^[16]2004年1月规避检查作弊事件曝光、2004年3月被迫公布亏损财报，以及同年7月不得不与三菱东京集团兼并的过程中，体现得淋漓尽致。金融当局从严治理的姿态无疑极大地威慑了习惯于政府呵护的日本金融界。

（二）“金融再生计划”的效果

为确保“金融再生计划”如期完成，金融厅在总结前期监管不力的教训之后，采取了以下强化监管与治理并举的组合措施：（1）对政府注资银行实施第二次特别检查，进一步严格资产核定；（2）依据现金流量贴现（Discounted Cash Flow）法进一步提高银行坏账拨备；（3）强化“严格30%原则”执行力度，配套相关惩罚措施等。在上述贯穿一个“严”字和环环相扣的组合措施中，“严格30%原则”和转换“附转换权优先股”的威慑力最为显著。

1.“严格30%原则”的效果

“30%原则”是指金融厅针对当期利润，以及业务纯利润占股本的比例未达到“经营健全化计划”中承诺的30%目标的注资银行，启动业务整改命令的规定。自1999年9月开始实施“30%原则”之后，2001年6月日本金融当局在强调贯彻“30%原则”的基础上，于2003年4月进一步提出了“严格30%原则”的方针，表明日本金融当局的政策取向，已从注重坏账处理的单边政策转向强化坏账处理与提高银行竞争力并举的组合政策。

依据“严格30%原则”，2003年8月日本金融厅向未达标的瑞穗金融集团等5家^[17]注资金融机构发布了业务整改命令。命令规定，如果2004财年的年终利润仍低于整改计划规定的30%之目标的话，政府将根据法定程序，解除上述金融机构主要领导人的职务。

“严格30%原则”之所以能够卓有成效的原因在于：第一，金融厅以“30%原则”为评判标准，对未达标注资银行配套实施发布业务整改令→勒令经营责任人辞职→转换优先股等严惩措施，对注资银行的管理层产生了较强的威慑力。迫使银行管理层不得不变消极为主动，变防守为出击；第二，“严格30%原则”体现了金融厅对银行获利能力的要求，向市场发出了政府重视银行竞争力的信号，刺激注资银行通过扩大市场部门和投资银行业务，向高收益经营模式转型。2002年12月至2005年10月期间，银行大兼并形成的三井住友金融集团、瑞穗金融集团、三菱日联金融集团三足鼎立的格局无不反映了这一倾向。

2.“附转换权优先股”的效果

在“金融再生计划”颁布之前，日本金融行政对注资银行的后续治理一直十分薄弱。尤其是1996年冻结存款保险制度措施出台，限制了市场的约束作用。于是，政府监管成为确保银行经营安全的关键。然而，由于这一时期金融行政依然受制于“护送船队”式体制框架，金融行政监管对银行的约束力十分有限。^[18]

1998年依据《金融机能稳定法》对21家大银行实施防御性注资时，首次采用了“附转换权优先股”的注资形式。由于这一次政府注资是以强化“TierⅡ”^[19]资本为目标，注资形式是以永久次级债和永久次级贷款为主，因此“附转换权优先股”在这次注资中所占比重很小。但是，1999年依据《金融机能早期健全法》对15家大银行实施第二次防御性注资时，“附转换权优先股”扩充自有资本的功能和对银行经营的约束作用受到政府重视，成为本轮政府注资的主要形式。

“附转换权优先股”的作用主要有以下三点：

第一，强化“TierI”的作用。

第二，降低发行成本的作用。

第三，加快注资回收的作用。

由于“附转换权优先股”没有流通市场，行使优先股转换权存在着增加普通股流通量、摊薄每股利润、压低股本收益率（ROE）、引发股价下跌等副作用。因此，在行使“优先股股权转换”方面，金融再生委员会明确表示：在履行“经营健全化计划”的情况下，政府原则上不行使转换权，若发生资本充足率和收益指标下滑、经营业绩明显恶化、市场信用度明显下降，不得不改革经营体制、确保金融业务正常运转的情况下，金融再生委员会才会通过行使转换权掌控银行经营权。

从“附转换权优先股”的转换条件来看，显然日本金融当局实施防御性注资的着眼点是提高金融机构的资本充足率和获利能力，而非获取投资收益。因此说“附转换权优先股”的效果主要体现在：第一，发挥了对银行经营的警示作用，既若不能实现规定目标，将被国有化的警示；第二，作为保护国民利益的最终手段，可以确保回收注资工作顺利推进。

截至2007年3月所有注资银行发行的“附转换权优先股”被全部解禁，进入可转换期。根据《早期健全法》共向82家银行，合计注资8.6053万亿日元，其中优先股7.2813万亿日元，次级债和次级贷款1.3240万亿日元。截至2007年1月26日注资银行共偿还注资7.1264万亿日元，约占注资总规模的83%。^[20]说明回收政府注资工作十分顺利。

四、结　论

如图1所示，在金融行政改革实施前后的1999—2001年和2002—2004年，银行竞争力和经营健全性指标均发生了显著变化。

图1　1996年—2004年两种金融行政效果的变化

注：（1）柳泽等方式是指政府实施注资之后，在柳泽伯夫前任金融担当大臣（2001—2002年）挂帅下，针对注资银行实施的以“经营健全化计划”为基本框架的、注重银行稳健性的金融行政方针。
（2）竹中、伊藤方式便是指竹中金融担当大臣与伊藤达也金融副大臣挂帅实施的以“金融再生计划”为基本框架，注重提升银行基础竞争力的新金融行政方针。
资料来源：［日］大村敬一、水上慎土：《金融再生危机的本质》，日本经济新闻社2007年9月，第119页。

综观日本金融当局重拳出击，强化监管与治理并举的组合拳对治理银行坏账的突出效果，显然“金融再生计划”发挥了关键作用。

然而，从借鉴日本经验的角度出发，在充分认识日本金融当局的组合拳对解决银行坏账的决定性作用的基础上，进一步了解日本新金融行政潜在问题的必要性不言而喻。

新金融行政潜在的问题主要有以下几点。

（一）改革不彻底

在“附转换权优先股”的商业性能中，体现奖惩效应的“转换选择权溢价”和“分配率”的负相关关系反映了“分配率”高低与“官方评价”水平的正相关关系。由于日本金融当局出于维稳只考虑有意采取的不公开“官方评价”，故意将“附转换权优先股”的商品性能复杂化的对策。削弱了市场的奖惩作用，降低了刺激银行改善经营的功能，说明金融行政改革依然未能彻底摆脱以落伍银行为标的的“护送船队”式的惯性思维。

（二）职能机构独立性缺失

存款保险机构作为金融行政的职能机构和“附转换权优先股”的持有方，尽管具有“民间投资者”的身份，但是，“附转换权优先股”的实际管理权和处理权限依然掌控在金融厅手里。这种“民间投资者”和银行监督者的权限与责任相混同的结果，必然会对保全和回收政府注资产生负面影响。

（三）市场监督作用的局限性

“附转换权优先股”没有流通市场，因此，即使股市下跌，“附转换权优先股”价值缩水，只要不行使转换权就很难被市场察觉的隐蔽性，制约了市场发挥有效监督。在资本市场，商品性能越标准化，越能有效发挥市场监督作用。反之，则会削弱市场约束力。美国次贷危机的爆发充分验证了这一点。

以上列举的几点问题，说明日本金融当局在继续推进金融行政改革，强化金融监管与治理方面，还需作出更大努力。美国次贷危机引发的新一轮世界金融大动荡，向各国金融监管当局提出了在金融全球化和金融自由化背景下，政府如何强化监管与治理的新课题与新挑战。如果说日本的经验能够为我国如何强化金融监管与治理，克服我国潜在金融风险提供有意义的借鉴的话，美国次贷危机的教训则为我国提供了必须强化金融监管与治理的新的警示。

（作者：复旦大学日本研究中心　副教授）

【注释】

[1]［日］川口健一：《政府资金注入的效果分析》，《早稻田商学第409·410合刊》2006年12月，第170页。

[2]1971年7月，由日本政府、日本银行各出资15000万日元、民间金融机构出资15500万日元成立。存款保险机构成立初期，处理破产金融机构主要限定在存款保险方式之内。资金来源主要来自存款保险机构的责任准备金和民间金融机构的一般保费。1986年日本政府修订存款保险法，在存款保险方式的基础上，增加了资金援助方式，扩充了存款保险机构的运营范围。

[3]20世纪70年代成立。专门提供住宅贷款的金融机构。1995年年底，因巨额坏账陷入危机，19%年1月申请破产。

[4]［日］镰仓治子：《政府为了金融体系安定化而注入政府资金的经过与现状》，《调查与信息》第477号，第2页，2005.3.30日本国立国会图书馆。

[5]因欧美金融机构针对日本的银行特别加收的风险利率（Japan Premium），迫使日本的银行不得不缩小或放弃海外业务。

[6]日本金融监督厅1998年7月17日发布数据包括协同组织金融机构。

[7]1998年10月因巨额坏账宣布破产，被日本政府临时收归国有。1999年9月由美国里普伍德假日公司接管，2000年6月更名为“新生银行”。

[8]1998年12月因巨额坏账宣布破产，被日本政府临时收归国有。2000年被以软库为首的三家企业联合收购，2001年1月更名为AOZORA银行。

[9]瑞穗金融集团（第一劝业银行、富士银行、日本兴业银行、安田信托银行）、三井住友金融集团（住友银行、樱花银行）、三菱日联金融集团（东京三菱银行、三菱信托银行、三和银行、东海银行、东洋信托银行）、里索纳控股集团（大和银行、旭日银行）、住友信托银行、中央三井信托控股（三井信托银行、中央信托银行）、横滨银行、足利金融集团（足利银行）、HOKUHOKU金融集团（北陆银行）、新生银行、AOZORA银行。

[10]全称：附转换权优先股。

[11]［日］大村敬一、水上慎士：《金融再生危机的本质》，日本经济新闻社2007年版，第195页。

[12]［日］镰仓治子：《政府为了金融体系安定化而注入政府资金的经过与现状》，《调查与信息》第477号，第43页。

[13]瑞穗金融集团（第一劝业银行、富士银行、日本兴业银行）、三井住友金融集团（住友银行、樱花银行）、三菱日联金融集团（三菱信托银行、三和银行、东海银行、东洋信托银行）、里索纳控股集团（大和银行、旭日银行）、住友信托银行、中央三井信托控股（三井信托银行、中央信托银行）、横滨银行。

[14]［日］大村敬一、水上慎士：《金融再生危机的本质》，日本经济新闻社2007年版，第196页。

[15]指7家都市银行（第一劝业、富士、三井住友、东京三菱、UFJ、大和、朝日），1家长期信用银行（日本兴业），5家信托银行（瑞穗信托、三菱信托、UFJ信托、三井信托控股、住友信托）。

[16]即日联银行。

[17]瑞穗金融集团、UFJ控股集团、三井住友金融集团、三井联合控股、住友信托银行。

[18]［日］大村敬一、水上慎士：《金融再生危机的本质》，日本经济新闻社2007年版，第237页。

[19]巴塞尔协定规定的资本充足率中的自有资本的补充项目，由有价证券的隐含利润、呆账准备金，永久次级债和次贷等组成。

[20]［日］大村敬一、水上慎士：《金融再生危机的本质》，日本经济新闻社2007年版，第182页。