美国环境行政监督管理体制

一、美国环境行政监督管理体制

美国作为西方发达国家的代表，对于环境的保护开始较早，而且其环境监督管理的发展也具有典型意义。^[2]近年来，随着“重塑政府”运动的兴起，其环境监督管理体制也作了相应调整，以期更加适应经济社会发展的需要。研究美国的环境监督管理体制，对于我国环境监督管理体制改革具有很强的借鉴与指导意义。

（一）美国环境保护监督管理机构设置及其职权体系

美国是一个联邦制国家，在环境管理上实行的是由联邦政府制定基本政策、法规和排放标准，并由州政府负责实施的监督管理体制。联邦政府设有专门的环境保护机构，对全国的环境问题进行统一的监督管理；联邦各部门设有相应的环境保护机构，分管其业务范围内的环境保护工作；各州也都设有环境保护专门机构，负责制定和执行本州的环境保护政策、法规、标准等。美国环境法确立了联邦政府在制定和实施国家环境目标、环境政策、基本管理制度和环境标准等方面的主导地位，同时承认州和地方政府在实施环境法规方面的重要地位。美国的环境监督管理就是在其环境法所规定的这种联邦法和州法的关系框架中进行的。因此美国环境监管机构主要有两部分：联邦政府的环境管理机构、州政府的环境管理机构。

1. 美国联邦政府环境保护机构

美国联邦政府设有两个专门的环境保护机构：环境质量委员会（The U. S. Council on Environmental Quality,CEQ）和国家环保总局（The U. S. Environmental Protection Agency,EPA ）。同时联邦政府的其他有关部门也设有相应的环境保护机构。

（1）环境质量委员会

1969 年，美国总统办公厅根据《国家环境政策法》（NEPA） 的规定，设立环境质量委员会。CEQ设在总统办公室下，直属于总统。CEQ原则上是总统有关环境政策方面的顾问，也是制定环境政策的主体，其成员一般为三人。只有对环境趋势及资料的分析非常熟练、经验丰富、造诣很深且对国家科技、经济、社会、艺术及文化的需要和利益具有高度责任感，能提出改善环境质量政策建议的人才有资格成为该委员会成员。CEQ成员由总统任命并须参议院批准。其职能主要有两项：一是为总统提供环境政策方面的咨询；二是协调各行政部门有关环境方面的活动。

根据《美国环境政策法》的规定，该委员会的具体职能是^[3]：协助总统编制环境质量报告；收集有关环境条件和趋势的情报，分析解释这些环境条件和趋势及其对国家环境政策的影响；根据NEPA的规定审查、评价联邦政府的项目和活动；向总统提出改善环境质量的政策建议；至少每年一次向总统报告国家环境质量状况。另外，国家环境质量委员会依据法律和总统授权，负有协调行政机关间有关环境保护方面的职责。因此，CEQ 既是环保事务的监督管理机构，又是总统在环境事务方面的重要咨询与协调机构。尽管CEQ 在国家环保事务中占有重要地位，但其局限性很大，即它具有极大的依赖性，完全受制于总统，其作用的发挥完全取决在任总统对环保的态度。

（2） 国家环保总局（EPA ）

为进一步加强环保工作，尼克松总统于 1970 年 12 月发布《政府改组计划第三号令》，成立联邦环保局。20 世纪 70 年代以来它被授权承接先前联邦水质委员会、大气污染控制委员会、原子能委员会等机构的防治大气污染、水污染、固体废弃物污染、农药污染、噪声污染、海洋倾废等各种形式的污染和审查环境影响报告书的权力，与各州、地方政府协调合作采取综合性措施控制、消除大气、水、固体废物等污染。这样就将在此之前原本分散的环境监督管理职能集中到了国家环保总局（见表 5－1）。其主要职责为^[4]：实施和执行联邦环境保护法；制定对内、对外环境保护政策，促进经济和环境保护协调发展；制定环境保护研究与开发计划；制定国家环境标准；制定农药、有毒有害物质、水资源、大气、固体废弃物管理的法规、条例；提供技术帮助州、地方政府搞好环境保护工作，同时检查他们的工作，确保有效执行联邦环境保护法律、法规；企业公司排污许可证的发放；继续保持和加强美国在保护和改善全球环境中的领导作用，同其他国家、地区一起，共同解决污染运输问题；向其他国家、地区提供技术资助；提供新技术和派遣专家。

表5－1　移交给联邦环保总局的主要职责

在地位上，国家环保总局是联邦政府执行部门的独立机构，主管全国的防治环境污染的工作，直接向总统负责，不附属于任何常设部门之下。

美国联邦环保局管理机制是按处理的介质划分的，下设空气、水、固体废物、农药等办公室，这一体制与美国的现行环境法律体制相吻合。^[5]美国环保总局的设立及内部机构设置都有明确的法律依据，下设 14 个部门，包括综合性部门、保障部门和与以处理的介质相对应的污染防治机构。这些机构的职责针对性较强，是环保局实现环境保护目标的核心机构。

作为联邦政府部门之一，环保局总部位于华盛顿，在全国设有 10 个区，除第9区（阿拉斯加州）和第 10 区（夏威夷州）外，其余 8 个区都在美国大陆，每一个区负责若干个州，如第 4 区负责的区域是美国南方的 8 个州。区的划分基本以州的行政区划为依据，每个区都有权在本区区域内根据实际情况制定政策和标准。设立环境保护局之初，它的组织结构被设计成将所有污染控制规范制定权都集中在一个联邦机构内，包括调查、建立标准、监测、执行和政策制定。环保局有负责政策制定的局长和一位协助局长事务的副局长，还有一个具有一定独立性的行政审判办公室。此外，国家环保总局还设有一个科学顾问委员会，它并非研究与开发办公室的一部分，它的作用主要是确保国家环保局的项目与行动有坚实的科学基础。美国环保总局的组织结构如图 5－1 所示。

图5－1　美国环保总局的组织结构

（3）联邦政府中环境保护相关部门

联邦政府中一些其他机构也通过行使职权间接地保护环境，这些行政机构所在的部在环境管理方面也具有十分重要的作用。这些部门主要包括^[6]：

①内政部及其所属机构。内政部创立于 1845 年，作为内阁组成部门，其主要职权在于自然资源管理，保持经济发展与资源保护之间的平衡与协调。内政部不可避免地成为环保保守主义者同那些主张开发资源经济利益的个人和组织的战场。内政部通过其各种组织机构管理着 54 900 平方千米公有土地，也负责印第安人土地、湿地、海岸的管理和保护，以及包括濒危生物在内的野生生物的保护。其主要机构包括：土地管理局，建立于 1946 年的土地管理局是美国最大的土地拥有者，负责约 27 000 平方千米公有土地的管理，这些土地主要分布在阿拉斯加和西部的 12 个州，被用作休养娱乐或野生生物保护之用。其管理范围内的自然资源包括木材、矿产、油气、地热资源、野生生物居留地、濒危动植物以及景观河流等。美国渔业和野生动物局，该组织负责保护被列入国家野生生物保护体制中的生物种类并改善它们的栖息环境。1983 年以来，这一体制已经发展到 472 个国家野生生物保护区。该组织的职能主要集中在保护鸟类、鱼类和濒危生物，保护湿地、自然保护区以及对狩猎者实行管理监督两个方面。国家公园管理局，主要执行关于保护自然景观、历史古迹、野生生物的计划，也负责 8 000 平方千米土地的管理。

②农业部及其所属机构美国林业局。林业局管理全国 3 360 平方千米的森林和草地。与内政部相似，林业局也面临环保主义者和追逐利益者的对抗，只不过这种对抗均发生在与林业有关的资源利用领域。

③劳工部及其所属机构。包括：职业安全与健康局（OSHA），主要负责制定和实施规范有关工作状态中健康与安全的法律。另一个组织即国家职业健康与安全协会则负责提供与职业健康和安全相关的科学研究给OSHA和环境保护局，以便在制定健康和安全标准时使用。矿业安全与健康局，该组织的职责包括：专门为煤矿产业制定健康和安全标准，调查煤矿事故，对违法者施以处罚，以及与各州合作开展矿业健康与安全规划等。

④商务部及其所属机构国家海洋与大气局（NOAA）。行使国家维护海岸带和海洋资源、保护海洋环境的管理职能，主要职责是研究和预测环境变化，有效地保护和管理海洋资源，促进国家经济的可持续发展。它不仅负责海洋事务，同时还管理大气事务，其主要职责有：全美的天气及气候预报；海洋及大气资料的监测及归档；海洋渔业及哺乳动物的管理；全美水域的测量绘图；海岸带管理以及上述领域的研究与发展工作。

除以上简要介绍的几个行政组织外，在环境保护监督管理中发挥一定作用的还有军事工程团、消费品安全委员会、联邦能源控制委员会、联邦海事委员会、食品与药品委员会、管道安全办公室（隶属联邦运输部）、有毒物质安全办公室、核能源控制委员会、能源利用和再生能源办公室等。

环境保护局有效运转离不开同政府其他环保部门的协调合作。在 1997 年战略计划中肯定，环境保护局必须与近 20 个其他联邦机构通力合作才能保证其工作目标的实现。政府机构间合作的一个例子是：1991 年环境保护局与职业安全与健康协会共同对 140 家有害废物处理公司中的 29 家做临时调查，有些公司被控违反了 395 条联邦标准。环保局对他们的 52 项违法行为采取了措施，职业安全与健康协会判定废物处理公司缴纳罚金达 92 220 美元。慑于组织间合作执法行为的高效，那些企业主不得不关注公众健康、环境安全和环境法律。

2. 美国州政府的环境保护机构

虽然美国环保局的机构遍布各州，但是每个州都设有自己的环保部门。在美国各州都设有州一级的环境质量委员会和环境保护局，州的环境保护机构在美国环境保护中占有重要的地位，大多数控制环境污染的联邦法规都授权联邦环保局把实施和执行法律的权力委托给经审查合格的州环保机构。此外，州环保机构和其他行政机关还可以依据州的环境保护法规享有环境行政管理权。另外，同美国联邦环境环保局一样，美国的一些州环保局也设置了各自的州内区域派出机构，如宾西法尼亚州、加利福尼亚州和伊利诺伊州环保局都分别设立了区域办公室，以便更好的管理本州内的地方环境事务。需要指出的是，各州的环保局并不隶属于联邦环保局，而是依照州的法律独立执行职责，除非联邦法律有明文规定，州环保局才与联邦环保局合作。^[7]

（二）美国环境保护管理体制运行机制

作为联邦制国家，由于复合共和制的多中心体制使得美国地方政府间关系非常复杂，摩擦与矛盾在所难免。^[8]地方自治与地方民主体制将地方政府的政治生命与地方经济的发展牢固地联系在一起，使得地方政府成为地利益的代表者和维护者。所以，尽管在管辖上划分了不同界限，但由于某些社会事务需要政府所提供服务的复杂性，以致“美国地方政府之间，彼此把对方当作假想的敌人”和竞争对手。^[9]这一现象在 20 世纪 60 年代和 70 年代尤为突出，^[10]各州为了维护地方利益，筑起各种形式的贸易壁垒，如有的州以检查食品质量为由，阻止其他州的农产品进人本州，以维护本州农产品的生产和销售，而在环境保护方面由于当时尚未制定统一的联邦法规，各州于是纷纷降低门槛，为引入和发展企业提供最“优”的制度条件，从而导致了美国在 20 世纪 70年代严重的环境危机。

为了解决各州环保管理尺度不统一以及跨界环境问题难以协调的问题，美国于 1970 年 7 月根据总统指令成立了联邦环保局。然而，仅设立联邦环保局还不能有效克服管理成本较高的问题。根据制度经济学的交易费用理论，信息量和信息质量是政府决策效率的基础，对于联邦政府，信息量可能远大于地方政府，但由于信息传递时滞和信息遗漏，信息质量远低于地方政府。这就决定了美国联邦政府在环境决策上，不如州政府更为清楚决策的实际需要。正是由于这一原因，在成立联邦环保局的同时，为降低政府的管理成本，提高行政效率，美国根据统一的行政区划，成立了 10 个区域环境管理办公室，这些区域办公室是联邦环保局在地方的派出机构，为联邦政府机构，与联邦环保局具备同等的法律执行效力。美国区域环境办公室的成立，克服了联邦政府信息质量不高的缺点，使得联邦政府具备了正确决策的制度条件，使美国的环境在近 30 年来得到了有效保护。^[11]

由此美国在环境管理上，逐渐形成了目前的国会立法、联邦环保局总部制定实施法律的规章政策和标准、总部区域办公室组织并监督州环保部门具体实施的体制（见图 5－2）^[12]。

图5－2　美国环境管理体制

在这一体制中，国会负责立法，并负责审定联邦环保局（EPA）的年度工作计划和经费预算，监督联邦环保局的工作，听取联邦环保局上一年度的工作报告并对有关环境问题进行质询。联邦环保局为了保证规章标准能够真正符合实际需求，充分发挥区域办公室掌握地方信息准确的优势，由各区域办公室参与联邦环保局总部的规章标准制定工作。同时，联邦环保局依法将促进环境法律实施的任务交由区域办公室承担。另外，总部还实行应急联动机制，面对重大突发环境事件时，总部应急办公室统一调配各区域办公室的力量。例如，在 2005 年新奥尔良飓风事件中，总部将 10 个区域办公室的应急人员全部集中起来，开展应急处置工作。

联邦环保局和州政府之间的关系好比父亲和孩子，^[13]EPA是父亲，有实施环境项目的知识、专业技能、责任和资金。州环境机构建立后，EPA告诉它们如何组织、做什么工作、何时开展行动。联邦政府为州政府提供了重要支持：为缺乏资金的州提供额外的环境项目资金；当州政府缺乏人力资源时可发挥更积极的协助执行作用；如果州政府对执行有争议或对投资环境项目的主动愿望不高，则由联邦政府执行。^[14]区域办公室依据联邦确定的任务目标，通过项目委托的形式，将有关环境职责交由州环保机构承担。具体的委托方式是，首先由州环保机构制定州环境保护工作实施规划，其中既包括州政府的环境目标、政策、标准、计划、项目安排等内容，也包括联邦应提供的资金援助内容。随后，由区域办公室以是否符合联邦目标为依据进行审核。一旦审核通过，联邦的有关环境职权就下放到了州，由州来承担具体工作。区域办公室随后的职责就是监督各个州的计划和项目实施，包括进度、效果、资金使用等，并为州提供必要的政策指导和技术援助。如果某个州未能实施计划，那么区域办公室可以将项目收回，同时收回资金和委托的职责。一旦发生这种情况，将导致州政府既失去经济援助，又失去选民的信任，因此州政府会尽力实施规划，避免联邦项目被收回。目前州环境机构处于环境执法的前沿，执行联邦授权的 700 多个联邦环境项目，^[15]90％以上的环境执行行动由州启动；94％的联邦环境监测数据由州收集；97％的监督工作由州开展；大多数环境许可由州颁发。^[16]

美国联邦环保局与区域办公室管理体制的建立，使联邦环境法律在全国范围内得以统一实施，保证了环境执法的公正性，有效解决了环境污染转移和地方保护等问题，同时，也有利于及时协调解决重大环境污染问题和跨界环境问题。

美国的环境保护体制非常重视公众在制定、执行和强化环境法规过程中的参与。所有联邦环境法规都要经过公众审核、由公众提出意见，并要求EPA在最后公布法规前考虑及处理公众意见。另外，重要的环境许可也要经过公众审核，由公众提出意见。可通过举行听证会，由公众对法规或许可提出意见，让公众直接参与法规的制定等方式进行。大多数联邦法律，如《清洁空气法》和《清洁水法》中允许个人在联邦或州政府未能执行环境法律、或曲解、违反环境法律的情况下向联邦法院提起讼诉，起诉违反了联邦环境法律法规的设施，这种诉讼被称为公民讼诉（Citizen Suits）。^[17]

另外，美国有较成熟的非政府环境组织，它们对政府环境管理形成了有益的机构补充。非政府组织代表社区和公民的利益，如果政府的行为损害了大众的环境利益，公民就不会再用选票“购买”这样的低效政府，因此，非政府组织往往会成为各级环保局严格执法的有力支持者和监督者。^[18]

（三）美国环境管理体制的主要特点

从上述美国环境行政管理结构设置、职权配置及其相互关系和运行机制可以看出，美国环境行政监督管理体制具有以下方面特点：

1. 联邦环保局与其他具有部分环境管理职能的政府部门之间、联邦环保机构与各州环保机构之间职权划分明确，工作协调有效

美国实行环保局统一管理、其他相应部门分别管理的统分管理模式， 由于各部门的职权通过立法加以明确和细化，因而没有出现部门之间或互相“扯皮”或争夺管辖权的情况，这一体制在美国运转良好。在联邦政府环保机构与各州政府环保机构的关系上，州级环保机构不受联邦环保机构的领导和管理，各州环保局各自保持独立，依照本州法律履行职责，只依据联邦法律在部分事项上与联邦环保局合作完成任务。联邦与地方环境管理部门之间的这种互动机制，在最大程度上保证环境保护措施的效率，基本可以保证环保标准既能保护公众健康，又照顾到地方的利益。^[19]

2. 逐步建立起制度化的环境管理综合决策机制

参与社会经济发展的综合决策，是环境行政管理的重点工作。从美国的环保实践看，通过制定法律规范建立制度化的综合决策机制，是环保真正参与社会经济发展综合决策的关键和保证。美国早在 1969 年就制定了《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act），规定任何可能对环境产生不利影响的政府行动之建议，都必须经过环境影响评价；1990 年又制定了《污染防治法》 （Pollution Prevention Act）。这些法律不仅充分体现了预防为主的原则，而且保障了环境保护与经济发展的综合决策。

3. 设置跨部门的环境管理协调机构加强对地方环境保护机构的监督管理

加强对地方环境保护机构的管理是美国环境管理模式的一大特色。EPA作为联邦政府的一个部门，除总部设在华盛顿外，共设有 10 个大区作为其派出机构。区域办公室领导层的任命、人员工资、工作预算完全由EPA决定，区域办公室只向EPA负责，州环保局不能对地区职员的任命施加任何影响。除第 9 区和第 10 区外，每个区负责若干个州，加强了对地方环境保护机构的管理。政府环境保护主管机构将更多的环境管理职责交由州政府或环境保护机构行使，这样一方面调动了地方环境保护机构的积极性，另一方面提高了环境保护主管机构的办事效率。

4. 流域管理方法的实施

1970 年新泽西州Navesink河遭受了细菌污染，发生水生贝壳类动物染上瘟疫的事件，表明政府在解决Navesink河的非点源问题上受挫。此后采用流域管理方法，由县、州、联邦各级机构共同合作，利用GIS技术，从使用粪便合成装置到免费船载泵站来阻止人畜粪便进入河流。到 1996 年 11 月，Navesink河水生贝壳类动物再有收获。该项目得到EPA的资助。从 1989 年开始有 14个州采用了流域管理方法，其中 9 个州创建了一种将所有的地区、州和联邦的流域单元结合在一起的框架，为处理诸如非点源污染和居住环境恶化此类长期性问题提供了范例。

5. 对环境保护管理机构的资金和人力的投入加大

美国的各项环境治理计划相继在 20 世纪 60、70 年代启动。在环境污染最严重的年代，环保投资基本占当年GDP的 2％～3％。随着环境的改善，投资比重逐步下降，但对环境保护管理机构的资金投入却是越来越多。EPA刚成立时每年经费为 13 亿美元，从 1996 年开始，它的经费预算逐年增加，1996 年为 62.81 亿美元，1997 年为 67.99 亿美元，1998 年为 73.63 亿美元，1999 年为 75.9 亿美元，2001 年为 72.57 亿美元。人员从成立之时的 5 000名，到 1995 年底已达 18 000 人。