德国环境行政监督管理体制

二、德国环境行政监督管理体制

德国对环境问题的有效管理是构建在其环境行政监督管理体制的合理设置基础上的。其成功经验对我国目前进行的环境管理体制改革亦具有重要借鉴意义。德国环境行政监督管理体制主要包括环境保护机构设置、环境管理的权责体系和环境管理的运行机制三个方面，并根据法律规定的不同权责体系在联邦、州和地方三个不同层次设定了相应的组织机构，同时有相应的运行机制予以保障。

（一）环境保护监督管理机构设置

根据宪法对环境行政监督管理权责体系的规定，德国各级政府设置了相应的环境监督管理机构，具体分为三个层次：联邦层次、州层次和地方层次。

1. 联邦层次

联邦层次上主要有两个环境行政监督管理机构，一个是联邦环境、自然保护与核安全部（以下简称联邦环境部），另一个为国家可持续发展部长委员会。

德国联邦环境部于 1986 年成立，根据联邦议院的决议，联邦环境部设有6 个司，分别是中央司、政策法规司、管理司、控制司、自然保护司、核安全司。联邦环境部除内设机构以外，另有 3 个主要的技术支持部门：联邦环境局、联邦自然保护局和联邦辐射保护办公室，其人员编制皆为公务员。由于环境事务非常复杂和广泛，单一的联邦环境部不能解决所有环境问题。因此，其他相关部委，例如外交部、财政部、经济与技术部、消费者保护、食品与农业部、交通、建筑与房屋部、经济合作与发展部等，也涉及部分环境监督管理事务。

2. 州层次

德国有 16 个州级区域单位（13 个普通州和 3 个州级城市），各州的环境管制机构设置各不相同。8 个普通州有 3 层管制机构：州部委、区机构和低层次的州机构（包括县和不设县的市）。剩余的 5 个州有两层体系，没有中间层次的区机构。各州根据其管理职能与能力，自行决定其环保机构管理模式。以巴伐利亚州为例，巴伐利亚州在州层面上设有区域发展与环境事务部和州环保局，区层面上设有州水管理办公室和自然保护委员会，县和镇层面上设有自然保护委员会。巴伐利亚州环境保护机构约有 2 000 多人。

3. 地方层次

德国地方政府一般由县、市及不设县的市组成。各地方政府根据其规模和实际情况自行决定其地方管理的机构设置。但由于环保政策执行职能主要在州一级，地方层次上环境管理模式有一定共性，一般地方层次没有专门的环保机构。地方层次的环保任务一般分散在以下部门：规划、法规、市政工程、卫生等部门。

（二）权责体系

德国的宪法、法律及其他规章对环境管理权责有明确规定，其环境管理权责体系与各级政府环境管理机构设置相对应分为三级：联邦、州、地方（市、县、镇）。联邦政府环境管理的主要职能是一般环境政策的制订、核安全政策的制订与实施及跨界纠纷的处理。州政府环境管理的职能主要是环境政策的实施，同时也包括部分环境政策的制订。联邦在环境政策制订及立法方面有领导或统帅作用，州在环境执法方面负主要责任，在与联邦或州的规章没有冲突的情况下，地方对解决当地环境问题有自治权。除自治事务以外，地方也接受州政府直接委派的一些任务。联邦、州与地方的环境管理职责具体体现在以下几个方面：

1. 在立法权责方面。联邦法是环境法的主体，特别是在大气污染控制、噪声消除、废物管理、化学品、遗传工程、核安全等方面。宪法规定了联邦专有立法权、联邦与州共有立法权、联邦框架立法。州可以在水管理、自然保护和景观保护方面进行立法，但即使在这些领域，联邦框架法也只是给州留下很小的空间。同时，法律规定，在如下领域，联邦法律优先于州法：和平利用核能的生产和核辐射防护；废物处置、大气污染控制及噪声控制；遗传信息的分析等。

2. 在法律和政策的实施权责方面。根据宪法（第 30 条和第 83 条），州对环境法的实施负主要责任，联邦只是在重要的环境监测、评估、全面环境意识提高、遗传工程、化学品、废物越境转移、濒危物种贸易等管理方面负一定责任。地方主要参与辖区内主要项目的环境影响评价、水管理监督、废物管理、噪声管理等事务。另外，地方也负责研究、对污染场所恢复的资金支持以及再耕作和监测事务。

3. 在环境规划的权责方面。德国没有总体的环境规划，只有技术性的、具体环境介质的规划。例如，联邦负责核设施的选址；州负责大气污染控制的排放申报工作；调查领域的确定、烟雾区的确定、清洁大气计划、保护区的建立等；地方负责噪声消除计划、大气污染控制项目等。

4. 在环保投资权责方面。德国宪法规定，任务、责任和资金相关联。原则上，联邦和州支出实施资金分离。例如，在核能方面，联邦只负责核设施的运营成本。

总之，联邦与地方权限职责划分的基本依据是环境因子的外部性程度。环境因子外部性越大，环境行政管制机构级别越高，反之亦然。例如外部性程度较大的大气质量由较高级别的联邦环境管制机构负责，而外部性程度较小的噪声则由地方环境行政管制机构具体负责。

（三）运行机制

1. 政策制定机制

上面提到，联邦和州都有立法权和制订相关环境政策的权力。一般而言，基本法明晰了联邦和州的立法权责。在基本法没有对联邦权责予以明确的领域，州政府拥有相应的权责。但在一些具体领域联邦能发布超越州法规的所谓“竞争”性法规（基本法第 74 条），如在废物管理、大气质量控制、防治噪声污染、核能等方面，如果州政府立法与联邦立法相冲突，则以联邦立法为准；而在自然保护、景观管理和水资源管理领域，联邦只有发布框架法的权力，而具体政策由州政府制订（基本法第 75 条）。

2. 决策机制

在决策方面，基本法的条款保障了合作与政策协调及决策过程中公众的广泛参与。例如，《联邦污染控制法》第 51 条规定：“授权批准颁布法律条款和一般管理条例，都要规定听取参与各方意见，包括科学界代表、经济界代表、交通界代表以及州里主管侵扰防护最高部门代表的意见。”另外，“共同部级程序规则”对相关部门间合作也有具体规定：一是部门间有职责交叉时，各个部门应该相互合作以确保联邦政府对这一事情有统一的措施与陈述，主要负责部门应当确保其他所有相关部门的参与，如果事情较为简单，可以只是口头参考其他部门的意见，但一定要有文字记录；二是其他部门要求联合签发的条例或文件，一定要迅速处理并返还，应当把意见通知受到影响的部门，当其他部门有不同意见时，主要负责部门不能独自做出决定；三是当遇到职责交叉时，负责部门还可以依照“共同部级规则程序”的第 15 条，提交内阁法案。总之，主要负责部门在其职权范围内处理事物并提交结果报告。

3. 执行机制

在执行机制方面，德国的特征是，联邦掌握宏观控制，州和地方灵活机动实施。按照德国基本法的规定，州政府可以按照其自己的权责实施联邦的法律、法令和行政规章。在有些领域，例如核安全和辐射保护法，受联邦的监督，州可以代表联邦执行联邦法律。对其他一些领域，如化学品、废物越境转移、基因工程或排放贸易等，则部分或完全由联邦管制。在州层次上，环境管制形式有两种：一种是直管，这也是最主要的管制方式；另一种是委托管制。直管就是州环保机构自己直接进行管制环境，在各区（介于州、县之间）设立派出机构，直接到污染企业核查。委托管制就是委托县、市进行部分环境管制。

4. 协调机制

为便于各部门间的协调及进行有效的环境管制，2000 年，德联邦政府成立了国家可持续发展部长委员会，其成员由来自环境部门和其他与环境相关部门的代表组成，联邦总理为该委员会主席，其任务是制定可持续发展战略。联邦与州及州与州之间的协调主要通过环境部长联席会制度。环境部长联席会由联邦、州的环境部长及联邦、州参议员组成。联席会议由不同州轮流举行，每年定期举行两次。共同部级程序规则中也规定联邦部委在起草相关文件之前必须咨询相关州，这样，州的利益和要求应该尽可能地在法规草案中得到反映。而且，法规草案也要交由相关州阅览。

5. 监督机制

联邦对州环境政策法规实施情况的监督主要依靠法律和司法监督，州对环境政策法规的实施要经过上议院批准。州环境部或环保局除了是环境政策法规的主要实施机构，同时还是主要监督机构。州主要通过审查地方环境执法的决定对地方环境政策的实施进行监督，此外，州还可以对企业直接进行监督。

另外，德国环境行政管制的监督机制还表现在通过环境信息的公开透明，实行公众、媒体和非政府组织予以监督的机制。

6. 资金保障机制

德国的各级环境行政管制资金一般来自同级政府的财政预算。各级政府的财政预算由法律规定的税收体系支撑。在德国的税收体系中，州税所占的比例是比较高的。以 2002 年共享税为例，州占所得税的 57.5％，增值税的48.6％，企业增值税的 50％。一般而言，联邦和州使用国税来履行其环境管制责任，但使用“污染者付费原则”向污染者征收排污费来筹集环境资金也是德国环保投资的主要来源。由于州在环境政策实施方面负主要责任，因此州负责资金的主要部分。

（四）德国环境监督管理体制对我国的启示

1. 科学划分中央与地方的权限职责

如上所述，德国宪法明确、清晰地规定了联邦、州及地方的环境职责和权限。联邦是环境政策的主要制订者，州是环境政策的主要实施者。对联邦与地方权限职责划分的基本依据是环境因子的外部性程度。而在我国，法律没有对中央政府和地方政府各自的环境管制职责范围做出明确规定。地方政府拥有的权限经常和中央政府几乎完全同构，导致职能“越位”、“同位”、“缺位”、“错位”等问题突出。一方面严重削弱了中央宏观调控能力，另一方面也遏制了地方的作用和积极性的发挥。因此，在进行环境行政监督管理体制的改革时，首先要科学划分中央政府与地方政府的职责，进一步划分中央政府与地方各级政府的权限，找出职责的合理边界和权限的合理比例。同时要注意，这些职责和权限要制度化，应以法律的形式予以体现。各级环境行政主管部门的职能划分要切实适应我国具体国情，充分认识到中央政府能力的“有限性”而非“全能性”。为提高管理效率和避免管理“越位”，中央一级的环境管制主管部门应按照其职责范围调整管制权限，并适当发挥地方政府的主动性和能动性。例如，水体污染控制、污水处理和废物处置可以完全交由地方来做，而中央负责跨界污染问题。这样，中央一级政府就可以放下很大的“包袱”。另一方面，为减少或消除个别地方政府的“寻租”机会和地方保护主义的影响，避免管理“缺位”，应将一定的环境许可权限提高一级。例如，减少区县或市的环境机构许可权限，或对其进行机构改革，实施垂直管理，扩大省一级环境行政主管部门的权责范围。

2. 完善监督机制，加强中央对地方的监管

德国已经建立了完善的环境管制监督机制，中央对州的监督主要依靠法律和司法监督。州是环境管制的主要监督机构，州对地方的监督采用多种监督方式和手段，包括法律监督、财政监督、司法监督等。此外，为避免地方保护主义，州有直接监督企业环境违法的权责。而在我国，目前由于法律没有对中央与地方的环境管制权益关系做出明确的规范，这使得监督缺乏法律依据并且监督标准不清；监督体系尚不完善；缺乏制度化监督程序。这些状况使得中央对地方缺乏有效监督，地方环境执法不力，环境政策实施机制“软化”的状况时有发生。因此，在调整中央和地方关系时，不能总是在放权收权上做文章，还要在完善监督机制上下工夫。中央在将环境执法和环境管理权下放的同时，可以通过设立调查局、区域环境办公室等监管各省的环境执法。