我国农村集体产权管理与服务标准化现状

一、农村集体产权管理与服务的概念与范围

本研究所指农村集体产权管理与服务，是指农村集体经济组织对农村资金、资产和资源进行管理和服务的过程。本研究涵盖的范围即为农村资金、资产、资源涉及的各个管理和服务环节。

二、农村集体产权管理与服务各环节标准化的现状与问题

（一）农村集体产权管理与服务标准化的现状与特点

目前，在农村集体产权管理与服务工作方面，还没有成立专门的标准化技术委员会。在标准制修订方面，目前与农村集体产权管理与服务相关的标准共有14项，其中国家标准2项，行业标准12项。从标准发布的年代来看，2014年以前，我国发布了一些关于土地利用、规划、档案管理等相关通用性标准，但并没有发布与农村资金、资产、资源管理密切相关的标准。2014年以来，随着2013年11月党的十八届三中全会提出农村集体产权改革的任务，我国关于农村集体产权管理与服务标准的制修订速度明显加快，2014年就发布了关于NY/T2537-2014《农村土地承包经营权调查规程》、NY/T2538-2014《农村土地承包经营权要素编码规则》、NY/T2539-2014《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》等3项与农村土地承包经营相关的标准（具体见表4-1），但仍然没有针对农村资金、资产相关的标准。同时，通过检索2011—2014年国家标准委发布的国家标准制修订计划以及农业部发布的农业行业标准制修订计划，其中还有4项关于农村土地承包经营相关的标准正在制修订过程中（具体见表4-2）。

表4-1　我国农村集体产权管理与服务现行有效标准

续　表

表4-2　正在制定的农村集体产权管理与服务相关标准

（二）农村集体产权管理与服务标准化存在的问题

（1）农村集体产权管理与服务标准体系尚未建立

建立科学、合理的标准体系是有效开展标准化建设工作的重要基础。目前，农村集体产权管理与服务方面尚未建立统一协调科学的标准体系，应在支撑法律法规及规范性文件的前提下，尽快从国家层面形成统一的标准体系，指导农村集体产权管理与服务工作的开展。

（2）农村集体产权管理与服务标准制定工作滞后、结构不合理

目前，我国农村集体产权管理与服务标准研究还比较滞后，现行有效的标准数量还比较少，标准覆盖面不全面，标准仅涉及农村土地管理与服务的部分环节，对于农村资金、资产的管理与服务的各个环节还没有制定相应的标准，标准布局不均衡，结构不够科学。

（3）技术组织和人才匮乏、资金保障不足

农村集体产权管理与服务标准化建设工作具有领域众多、类型复杂等特点，现有的标准化技术组织和人才队伍难以有效支撑农村集体产权管理与服务标准化建设工作，亟须进一步壮大我国农村集体产权管理与服务的标准化技术组织，培养一批既懂专业又懂标准化的复合型人才。标准化经费投入不够，标准化长效运行与保障机制尚待健全，还不能满足我国农村集体产权改革发展的需要。

三、国内调研情况

（一）云南省集体资产管理及土地流转调研情况

项目组针对云南省农业厅下属单位云南省农村经济经营管理站开展了相关的调研，搜集了相应的资料，了解了云南集体资产管理及土地流转交易概况。该单位主要负责经营指导农村经济组织的发展和管理稳定完善农村联产承包责任制，管理农村承包合同、集体资产，指导农村资金内部融通和审计，负责减轻农民负担工作的监督管理，协调农村内部各种经济关系，负责农村经济效益分配、成本核算。

通过调研发现，近年来，云南省农村集体资产总量快速增长，截至2014年年底，全省农村集体资产总额635.9亿元（不含土地等资源性资产），村均470万元，其中固定资产净值达到299.5亿元。在一些城中村、城郊村、园中村、集体净资产规模较大的村，集体土地的市场价值迅速升高，开展物业经营的预期收益稳定，能较快实现集体资产的增值。但是受传统产权制度主体虚置、产权模糊等弊端的影响，一些前景看好的资产资源开发项目并未取得好的发展。此外，农村集体经济组织还拥有合同承包耕地4325万亩、草地2115万亩、林地10555万亩。

在重点推进土地承包经营权确权登记和土地承包经营权流转工作方面，按照省委、省政府部署，云南省农业厅根据《关于深化农业改革专项方案》，积极开展工作并取得了阶段性成果。2009年，农业部在全国8个村开展农村土地承包经营权登记试点工作，云南省弥勒市虹溪镇密纳村被列入试点。2012年起，先后在弥勒、勐腊、开远、沾益、剑川、鲁甸6个县市的7个乡镇开展了试点。2014年以来，文山、昭通、昆明、德宏等州市也在部分乡镇或村探索开展登记试点工作。2014年7月30日，云南省省委下发《中共云南省委、云南省人民政府关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，正式启动了全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作，整体推进19个整县和110个整乡农村土地承包经营权确权登记颁证工作。截至2015年3月，全省共有68个县178个乡（镇）1393个村开展了农村土地承包经营权确权登记试点工作。通过确权登记，完善了土地承包经营权登记管理制度，统一规范了农村土地承包合同、经营权证，开展了土地承包经营权变更、注销登记工作。建立了土地信息化管理制度，形成系统化、规范化的承包地地籍信息，为确权登记工作的全面推开探索了思路和做法。

在土地流转交易方面，2014年，云南省印发了《关于引导和规范农村土地经营权流转发展农业适度规模经营的实施意见》（云办发〔2014〕64号）。2014年12月18日，省委、省政府召开了全省有序引导土地流转发展适度规模经营视频会议。截至2015年3月，全省土地流转总面积714万亩，比2014年底增加了89万亩，其中出租408万亩，转包154万亩，互换46万亩，转让33万亩，股份合作19万亩，其他形式54万亩。据初步统计，云南已建立农村产权流转交易市场219个，其中州市级1个，县区级23个，乡镇级195个。流转总体以土地经营权流转为主，占比达94.7%。从交易情况来看，共开展交易8179宗，金额11.15亿元，交易主要集中在曲靖、红河、文山、大理等四个州市。目前，云南省也在积极引入社会力量参与农村产权流转交易市场建设，计划委托云投集团组建覆盖全省的完整农村产权交易体系。

云南农村土地承包经营权流转的主要特点：一是土地流转的地区分布不平衡。不同区域的农业资源条件和经济社会水平各不相同，不同区域农村土地流转的规模和形式也各不相同，呈现出明显的区域分布不平衡态势。一些坝区、交通比较便利、耕种条件比较好或人均占有耕地较多的乡镇，城郊、乡（镇）政府所在地的农村土地流转速度、流转面积相对较快、较大，而偏僻的山区农村土地流转缓慢。二是流转土地的流向多元化。经济发达地区，如昆明、曲靖、楚雄、玉溪等州（市）土地流转主体呈现出多元化的趋势，随着农业产业结构调整力度的加大，发展效益农业、实行连片种植和规范化经营，迫切需要调整土地，土地由分散经营向连片种植、集约经营转移。农村土地流转由初期农户之间的相互流转逐步发展到向有实力的专业农户、龙头企业、工商企业、外商企业、科技人员等农业投资主体流转。三是流转土地用途及模式多样化。随着中央一系列惠农政策的实施以及农村经济的不断发展，农民种田收益日趋回升，土地流转从农户相互间的自发流转向组织化、有序化流转发展；土地流转的对象由本村、本乡、本县内流转逐步向村外、乡外、县外流转；经营内容也由种粮为主逐步转向蔬菜、花卉、水果、核桃、茶叶、甘蔗、烤烟和养殖等高效益农业为主发展。流转带动模式主要是公司企业、农民专业合作社和农村能人大户三类。调查显示，流转土地流入公司企业面积占13%，流入合作社及农户的面积占85%。

云南土地流转中存在的主要问题：一是思想认识不够到位。通过调研发现，部分地方的基层干部特别是村级干部对土地流转不够重视，有的村干部认为土地流转和规模经营是农户与种养大户或农业企业之事，直接参与这项工作会自找麻烦、自吃“苦头”，于是采取放任不管、听之任之的态度，土地流转心态较为复杂。一些地方的农民恋土情结较为普遍，满足于守土经营的现状，难以促成土地有效流转，影响了土地规模化、集约化经营。二是农村社会保障机制不够健全。云南农民的基本生活、养老、医疗、社会救助等社会保障体系尚未完善，以农业生产为主要经济来源的农户，习惯于靠种地养活自己，担心流转土地后会失去生活的依靠。三是土地流转规模较小、层次较低。主要表现为“三多三少”：农户间出租、转包的多，租赁、转让、互换股份合作等形式的少；流转给一般农户的多，流转给合作社等经营主体的少；流转短期行为多，长期流转少。四是土地流转形式不规范。从调查情况看，主要表现在口头协议多、书面流转合同不规范，甚至还有一些地方存在违法流转土地的情况。四是相关管理服务滞后。由于基层流转服务机构不健全，导致土地流出、流入信息不灵，往往出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，只好将土地撂荒或简单耕种，造成转入、转出两头难，既浪费土地资源，又影响了土地资源的合理流动和优化配置。五是合同纠纷仲裁机制还有待进一步完善，虽然大部分省市建立了农村土地承包合同纠纷仲裁机构，但因缺少经费和人员，且纠纷量大，导致纠纷仲裁工作推进难，仲裁服务能力还需要进一步提升。

（二）云南省大理州镇农村土地流转专题调研情况

项目组针对云南省大理州的土地流转情况开展了相关的调研。调研结果显示，近年来，大理州各级政府、党委认真贯彻落实党中央关于农村土地基本经营制度的核心政策，积极采取创新服务机制、寻求产业支撑、规范流转程序、建立和完善农村土地流转激励机制等保障措施，促进土地承包经营权合理有序流转。2014年，经州人民政府研究，大理州制定了《大理白族自治州人民政府关于加快农村土地承包经营权流转的意见》（大政发〔2014〕26号），对受让农村承包耕地和吸纳农村劳动力的经营主体实行州县各50%财政奖补。截至2013年年底，大理州农村土地承包耕地流转总面积23.9万亩，比2012年增加7.31万亩，增幅为44%，土地经营权流转呈现多元化、规模化发展趋势。

具体特点包括：一是流转形式多样化。2013年农村承包耕地流转面积已达23.9万亩，占家庭承包经营耕地面积的10.7%。其中：转包9.76万亩，转让0.69万亩，互换5.93万亩，出租6.54万亩，股份合作0.034万亩，其他0.96万亩。转包、互换、出租分别占流转总面积的40.8%、24.8%、27.4%，转包、互换和出租是流转的主体，占流转总面积的比重达93%。二是经营主体多元化。截至2013年年底，流转入农户的面积为17.31万亩，占流转总面积的72.4%；流转入专业合作社的面积1.11万亩，占流转总面积的4.7%；流向企业的面积为3.2万亩，占流转总面积的13.4%；流转入其他主体的面积为2.28万亩，占流转总面积的9.5%。三是合同签订规范化。截至2013年年底，已签订土地流转合同7.98万份，面积为18.08万亩，占流转总面积的75.65%。四是流转经营规模化。2013年，大理州通过土地流转适度规模经营面积5.25万亩，占总流转面积的21.9%，比2012的16.6%提高了5.3个百分点，其中：50～100亩的面积为1.68万亩，占规模经营面积的32%；100亩以上的面积为3.57万亩，占规模经营面积的68%。

（三）云南林权交易中心林权交易服务调研情况

云南产权交易所有限公司林权交易中心（以下简称“林权交易中心”）是云南省林业厅、云南产权交易所有限公司在云交所内共同建设的辐射全国及东南亚、南亚的林权交易机构。作为全省林权流转的交易平台，云交所林权交易中心为林权交易建立了一个制度规范、信息聚集、交易咨询及撮合交易的，具备社会公信力的“一站式”服务平台，并将逐步形成统一、规范、活跃的林权交易市场，是林权社会化服务体系的重要组成部分。目前已初步建立了99个林权管理服务中心，建立了覆盖全省的产权交易网络。

林权交易中心将根据云南林权交易的特点，扩充建立全省统一、规范、公开的林业资源资产交易平台，在全省范围开展林权交易，有效扩大林权交易规模，发挥市场配置资源的基础性作用，保护林权交易各方的合法权益，发展森林资源，增加森林碳汇，促进山区经济发展，为进一步深化云南集体林权制度改革服务。

林权交易中心具体定位为：云南省林权、林产品等的全省性权益市场；云南省原木和木材的电子交易中心市场；云南省森林碳汇交易平台；面向西南的林权交易中心；国内外森林资源与林产品大宗交易平台。

通过调研，了解了云南林权交易中心的成立背景、交易品种、交易模式、信息系统、林权会员合作平台搭建以及具体的交易服务环节。主要包括咨询洽谈、前期服务、委托代理、信息披露、项目中止与终止、征集意向受让方、组织交易、拟成交公示、成交签约、交割结算、出具《林权交易鉴证书》等过程。

（四）灯塔市惠信淡水渔业有限公司土地流转调研情况

到灯塔市惠信淡水渔业有限公司了解了其土地流转的模式、交易的方式情况。灯塔市惠信淡水渔业有限公司成立于2001年，通过多年的努力经营和管理，目前已拥有养殖水面1100亩，年产优质淡水商品鱼6000余吨，鱼饲料加工储存能力15000多吨，苗种生产能力15亿尾。销售网络已遍布全国十几个省份，并通过注册进出口贸易公司将产品直接销售到韩国、日本等地，年销售总额达1.3亿元。近几年，公司在各级政府及农业部门的鼓励、支持和帮助下，加快进行土地流转。在灯塔市境内流转土地7313亩，其中灯塔铁西工业园503亩，佟二堡徐台村2000亩，东升村2060亩，沈旦沟子沿村1550亩，五星镇河坨村1200亩。流转年限平均为3至5年，流转价格平均为858元/亩。流转土地费用支出3000多万元。

（五）开远市及大庄乡调研农村集体产权管理情况

到开远市及大庄乡调研农村集体产权管理情况。通过调研了解到，目前开远市先后制定出台了《开远市农村居民房屋及宅基地使用权流转管理办法（试行）》《开远市农村社区房屋登记流转实施细则（试行）》等相关文件，成立了农村产权评估、交易、仲裁服务机构，对全市农村承包地、林地、宅基地及房屋进行登记、确权，鼓励承包地和林地流转，宅基地、民房有条件地流转。2014开远市又引入了昆明泛亚农村产权交易所，成立了服务全州的开远城乡产权交易服务中心，探索建立统一的产权信息共享交易平台，推动农村产权交易向专业化、市场化发展。截至2014年10月底，全市农村承包土地确权2.88万亩；颁发农村土地承包经营权证38457本，规范和签订土地流转合同3695份，承包土地流转面积达8.3万亩，占总面积的36%；林地确权面积128.29万亩，占林地总面积的86.39%，颁发林权证11945本，颁证面积122.3万亩，流转集体商品林9.45万亩；农村宅基地确权颁证15505宗，农房完成测绘32025户，颁证4841户，流转21户。

其中开远市大庄乡位于开远市中南部，东连碑格乡，南连羊街乡，呈坝区—山区—高寒山区阶梯状。全乡区域面积103.7平方公里，辖4个村委会，总人口18291人，有回、汉、彝、苗、壮等多种民族，少数民族占全乡人口总数的74.9%，其中回族人口占总人口的33.3%，是红河哈尼族彝族自治州唯一的回族乡，也是有名的侨乡。通过调研，了解了大庄乡的集体资产的管理情况、土地流转等情况。目前，大庄乡流转土地2000余亩，流转价格约为1500元/亩，主要流转方式为租赁，主要流转对象为农村经济合作社。