税务稽查现代化的困境与对策

承德市地税局稽查局　郭建东　姜　涛　范海华

税务稽查现代化是税收现代化的重要组成部分，稽查现代化能否实现将直接影响到税务现代化的进程。稽查现代化是税务机关依照税收法律，依托计算机，采取人机结合，运用严格、填密、智能、网络的方式，对稽查对象的纳税情况进行审核、监督、检查和控制的一种形式。具体来讲，稽查现代化就是要实现稽查机构的扁平化、队伍素质的专业化、执法手段的规范化、稽查方式的分类化和稽查办案的信息化。承德市地税稽查局课题组对此开展了深入的调查，并结合工作实际，对税务稽查现代化做了多角度分析，提出相应推进对策，希望能够对税务稽查现代化提供一定的借鉴作用。

一、经济发展日新月异，税务稽查现代化面临诸多问题

当前，经济全球化和信息技术迅猛发展，大型复杂的纳税人逐渐增多，呈现出投资主体多元化、经营方式多样化、经营范围国际化、日常管理信息化等特征。有的企业成立税务CEO、组建税收筹划、核算风险分析等专家团队，高薪聘请注册会计师、计算机工程师、专业律师等中介服务，应对税收事务更加专业，规避税务风险的能力渐趋加强。在这种背景下，税务稽查现代化面临着前所未有的挑战，主要表现在以下五个方面：

（一）“特种部队长期打援”稽查职能作用发挥受阻

《税收征管法》赋予税务稽查查处“偷、逃、抗、骗”的职能，但是在双重管理体系下，稽查职能不理顺是制约稽查现代化发展的一大障碍。税务稽查经常处于利用行政处罚权威慑协助抓收入的“打援状态”，稽查收入职能过分彰显，打击震慑和监督的拳头职能无力发挥。从调查情况看，双重管理主要存在两大弊端：一是基层稽查局正常稽查工作之外，还要承担所属税务局分配的清缴欠税、土地增值税清算、纳税人撤户的核查，甚至长达数月的防火等工作，“打援”任务繁重，“不务正业”的工作比较多；二是稽查经费不能独立支配使用，特别是县一级稽查局，一些复杂疑难案件往往受困于稽查经费而不能深入进行调查，直接影响查办案件质量。

（二）“捆着手脚抓小偷”稽查执法刚性和权限不给力

稽查职能要求与法律设计存在矛盾，表现在：职能上给了税务稽查对内监督对外强化打击震慑的高度定位，但是实际上存在执法刚性弱化、稽查权限不足等问题。例如：通过查前告知、稽查约谈，责成纳税人限期自查自纠，自查部分仅补缴税款、滞纳金，不予处罚，符合服务型管理要求，但是这些税收赦免权缺乏《税收征管法》和《刑法》的立法规范，造成稽查执法风险隐患。此外，税务稽查没有涉税证据的搜查权，大大降低了稽查办案效能。如某稽查局对一举报案件进行检查时，多次到纳税人处都是大门紧闭，找不到人。最后经过逐级审批，与公安沟通协商，在经侦的协助下得以到该企业进行检查，前后经过了近一个月时间才找到纳税人，浪费了大量时间和精力。

（三）“缺乏特种技能的特种部队”稽查效能提升前景堪忧

大数据时代的到来，稽查队伍素质成为提升稽查效能、完善稽查方式的根本性、核心性要素。从承德市来看，稽查系统队伍现状面临着四个严重问题：一是人员素质参差不齐，全系统能独立查账人员仅占46.61%；二是既能检查电子账套又能独立使用查账软件的复合型专家人才匮乏，全系统不足10%，远不能适应大型纳税人跨区域和跨行业经营、信息化管理需求；三是骨干人才老化严重，检查一线能独立查账人员，全系统50岁以上占47.67%，市局稽查局更为严峻，50岁以上占50%，46岁以上达66.67%；四是基层稽查局受人员配置限制，四环节职能交叉，专业人才培养难；四是稽查人员进出口关把守缺乏制度保障，稽查人才流失严重，承德地税稽查队伍近年来共培养注册会计师3人，调离稽查口1人、调离检查一线1人，检查一线注会流失率达66.67%注册税务师相对于2012年也减少了21.05%。

（四）“步枪打不赢核潜艇”稽查装备亟待更新

纳税人的航母式发展，对税务稽查建立起多层次的防守体系，数字稽查新模式打破传统模式已是必然选择，这要求稽查硬件设施和软件环境两个武装和升级。而硬件环境是最为基础的信息化指标，庞大的稽查信息系统对小型机、服务器、PC机、网络交换机等诸多硬件种类均有着不同的要求，但现有硬件性能还不能适应这些信息化要求。软件方面，绝大多数采用的是从软件公司购买查账软件，然而软件公司同时做企业会计软件和税务稽查软件的开发和销售，“矛”与“盾”出自一家，加之开发人员不懂税收政策等因素，软件升级更新慢，应用率不高。此外，基础的执法装备也有待进一步完善，如执法记录仪，全市只有市局和一个县级稽查局配备，但使用频率不高，作用不理想。

（五）“闭目塞听”不可取稽查信息采集网络尚未形成

基于互联网的高效、便捷的税收征管综合信息系统是税务稽查现代化的信息支撑。“金三”的上线，基本上解决了全国征管系统的统一问题，但是相对于美国、德国以公民诚信系统和社会保障系统为基础的统一纳税管理系统，我们缺乏统一的综合税务稽查信息管理系统。工商、金融、房管、住建等部门的信息不能共享，政府综合治税功能有限。纳税人信息量不足，稽查现代化其他构架也是空中楼阁。

二、针对稽查工作现状，多措并举推进稽查现代化进程

“互联网+税务”和依法治税为稽查现代化指明了方向。税务稽查现代化是稽查工作的全面现代化，依法稽查是稽查现代化的内在要求；是稽查工作全程的现代化，必须涵盖选案、检查、审理、执行等稽查各环节和全过程；是设备的现代化、硬件的现代化，更是软件的现代化，每个过程都应该信息化控管和实施。据此，本文就如何有效推进税务稽查现代化提出以下建议和对策。

（一）转变理念，推进稽查管理体系现代化

税务稽查现代化从内容要求上是稽查管理体系和稽查能力的现代化，这一目标的实现，必须要有现代化的理念和体系来引领和支撑。

1.成立独立的税务稽查机构，明确稽查的职能定位。将稽查局从所属税务局分离出来，撤销县一级稽查局，合并国、地税稽查局，建立总局稽查局——省税务稽查局——市税务稽查局三级垂直管理体制的税务稽查机构。使稽查局彻底从组织收入、欠税清缴等管理职能中解放出来，严格按照税收征管法的规定，专司偷、逃、骗、抗税案件的查处，彰显稽查执法权威。总局稽查局直接向下拨付稽查经费，保证各级稽查局办案经费所需。统一建立税务约谈询问室、配备执法纪录仪，保障稽查装备精良。

2.建立稽查四环节全程监控信息系统，实现稽查工作实时量化考评。对每一个案件，从立案，到检查、审理、执行每一个环节严格按照《税务稽查工作规程》设置时限，对接近时限仍未完成的自动预警。管理人员可以分稽查大队、分检查组查询案件进展，实现对所有案件的自动量化考评。

3.优化稽查执法权限，完善税收立法。完善《税务稽查工作规程》，使其进一步提格上升为法律，成为指导、规范税务稽查工作的基本法律。强化稽查法律地位，明确稽查权利、义务、范围、程序及监督机制等。加强稽查法规体系的可操作性，建立包括稽查执法、稽查工作管理在内的稽查质量评价体系。

（二）以人为本，推进稽查队伍现代化

培养造就一支复合型、专业型的现代稽查队伍，是做好稽查工作的组织保证，是完善稽查方式的根本性、核心性、灵魂性要素，是实现稽查现代化的决定因素。建议由省局统一出台稽查队伍管理制度，改进和完善稽查队伍建设，打造真正的特种部队。

1.建立稽查人员“准入”制度。按照省局提出的“把好稽查进出口关”的要求，凡是进入稽查局的人员必须经过选拔考试，让“业务素质高、办案能力强的干部进入稽查局”，对业务尖子、三师人员、电子工程师等精英人才，可直接推送至稽查队伍工作。以此来逐步优化稽查队伍，提升稽查能力。

2.实行稽查人员“能级”管理制度。根据公务员能级管理的要求，在税务稽查队伍率先实行能级管理制度。由总局统一组织能级考试，评定不同能级的稽查员，并与津补贴挂钩。形成与行政级别相补充的工资薪金制度。稽查员能级实行动态管理，按绩定级，按级定责。

3.组建税务警察队伍。将行政执法权与办案侦察权集于一体，提高税务办案效率。其工作范畴包括接受并侦察同级税务稽查部门移送涉税刑事案件；审查纪检监察、审计部门发现涉税违章行为，依法侦察应追究行为人刑事责任案件，监督同级税务人员严格执法等。

4.打造专业化稽查“人才库”。各地区结合税源实际，按照纳税人经济性质、经营范围或者行业状况，分别建立房地产、建筑、矿山、工业制造、饮食服务、商品流通等税务稽查专业人才库。成立专业化的稽查大队或者检查组，该大队或者该检查组只负责一个行业的检查，打造高、精、尖的检查团队。

（三）立足四个环节，推进稽查过程的现代化

税务稽查现代化，是稽查要素与大数据经济的全面对接，要在现代化理念和制度的支撑下，实现稽查执法过程、稽查管理方式方法现代化的革新。

1.随机化选案。选案是稽查四环节的首要环节，选案的质量直接影响到稽查指标的高低。在落实总局《推进税务稽查随机抽查实施方案》的基础上，做好四项工作：一是建立专门的稽查信息采集管理系统和风险评估团队，合理利用“三证合一、一证一照”等经济改革成果，充分采集和管理分析工商、金融、土地等部门多方涉税信息，做到精准选案；二是实施反向评估，对疑似纳税风险的而税源监控没有推送的纳税人，反向申请评估，主动解决推送户不能满足稽查案源需求的问题；三是实施委托评估。对于采集到的信息Ж 甄别后，根据需要委托税务师事务所评估，确定风险等级，提高稽查大案选案准确率。四是建立稽查对象诚信系统。结合纳税信用等级管理办法和“黑名单”制度，以及每年的检查情况，对连续3年检查无问题的纳税人，确定为诚信稽查对象，可以在两年内免予检查。

2.专业化检查。一是改进稽查工作方式方法，顺应以E-sign电子签名、E-file电子申报、E-pay电子支付、E-process电子流程和E-invoice电子发票为代表的税务信息化潮流。二是实施格式化和项目化检查，为纳税人全面“体检”，同时推进研究型、审计式检查，总结行业共性问题，归纳有效检查方法。三是实行检查人员终身责任制。检查人员为案件的第一责任人，谁检查的案件谁负责，不论时间，不论在何岗位。四是推进电子查账。通过“外包”或者成立稽查软件开发小组，根据经济发展和税收变化，深化稽查软件开发和升级工作，解决好软件功能与政策不匹配、权威性差和有关“矛”与“盾”出自一家的问题，全面提升针对ERP等综合信息系统的稽查技能。

3.透明化审理。借鉴人民法院审判案件的陪审员制度，实行税务案件协审制。审理部门在对稽查案件初审后，对案情复杂或具有代表性的，可以邀请纳税信誉高的企业法人代表、财务负责人到场，按照听证程序审理，就疑义内容听取他们的意见和建议，保障公民依法参加税务案件审理活动，增加案件审理透明度、减少上访、复议、诉讼案件的发生。

4.网络化执行。通过与企业法定代表人、财务负责人沟通，在“和平”状态下主动履行处理决定。建立纳税人金融监管制度，探索“互联网+税务稽查执行”模式，执行环节直接从“电子钱包”转账，方便纳税人缴纳查补税款。对不按规定缴纳查补税款的纳税人列入“黑名单”，保障执行效果。

（四）完善三项制度，为稽查现代化提供保障机制

1.引进外部智力支持制度。单靠稽查执法单一主体，不能适应纳税人主体飞速增长和不确定性变化，引进外部智力支持是稽查力量的必要补充。一是临时性专业业务委托。例如，在开展行业性税收检查和大型企业审计式检查时，可以根据需求，在建筑工程造价评估、房地产企业的土地增值税评估、所得税成本核查等方面引入资产评估师、注册会计师和审计师，发挥专业人士的专业优势，提升检查的准确性和针对性。二是引进聘任制公务员。在大型软件研发等工作中，连续长期需要高端专业人才时，可以按照规划，由省局统一聘任公务员，约定一定期限，参加指定的专项工作，期限届满后解聘。

2.确立廉政风险监督制度。法治社会背景下，稽查执法备受关注，稽查人员廉洁自律工作必须有效监督。对税务稽查执法风险的识别和管理，可以依据管理学范畴，采用“决策树”分析法，建立税务稽查执法风险分布模型，对执法活动进行事前预警、事中控制和事后总结、责任落实与对风险模型完善。根据实际情况，可将风险模型与稽查“四环节”风险预警机制结合使用，通过确定控制点进行重点控管、内部审查、实施纠正和预防措施，实现全程监控，把问题解决在萌芽状态，防范稽查执法风险，规范稽查工作流程。

3.实施稽查绩效评价制度。将绩效管理、标准化管理、限时管理、量化管理、痕迹管理等先进管理理念与稽查工作有机融合，建立起“五位一体”的整合型管理理念，厘清工作职责，理顺工作流程，实施全方位监控，规范税务稽查工作的运行和管理，并对稽查绩效进行定期评价和责任追究。