直辖市构建现代化税务“一级稽查”模式探讨

刘玉文　段智晓　王　强

实施“一级稽查”体制改革，是进一步深化税收征管改革、强化税收保障体系的迫切要求，是落实稽查职能、促进依法行政的客观需要，是优化稽查管理机制、突出专业化管理的必然选择。但由于一些内在和外在的因素，当前的税务“一级稽查”模式未能达到预期的效果，还存在一些问题。因此，在当前深化征管改革和建设服务型税务机关的新时期，建立现代化的税务“一级稽查”模式，对于更好地发挥税务稽查的职能作用具有重要意义。

近年来，按照国家税务总局的有关要求，部分省市或省辖一些地区税务机关就“一级稽查”模式进行了有益的尝试和探索，并且取得了一定的成果。目前，各地较为通用的“一级稽查”模式为：国税、地税两套并行的税务稽查管理体制，主要是在地级市（州）建立国（地）税稽查局，下设几个稽查分局，撤销所辖县（区）级国（地）税稽查局。市（州）国（地）税稽查局以及所属稽查分局隶属市（州）国家（地方）税务局，在该市（州）区域内依法独立行使稽查权。

从各地“一级稽查”的模式和效果看，“一级稽查”模式在本区域范围内可以实施稽查管理方式上的集约化管理。第一，实现集中性突破，有效避免稽查的多层管理带来的大量协调事项或意见分歧时带来的不利影响，有效克服多层稽查体制下因稽查对象交叉、稽查面重叠导致的重复检查给纳税人带来的负担，避免了征收局与稽查局之间的收入矛盾等；第二，可以在行政管理体制上实现独立性突破，强化稽查培训考核，统一调配查办大要案人力物力，统一强化与地（国）税、公安联动，有效提升打击涉税违法犯罪的整体合力；第三，可以在业务运行管理上实现规范性突破，统一下达计划、统一开展稽查、统一实施审理、统一执行入库；第四，通过对执法文书、处罚标准、政策疑问、取证要点等的统一规范，减少稽查的随意性，提高执法的公平性，有效提升税务稽查案件的质量和效率。

现行的税务“一级稽查”模式尽管取得了一定的成效，但也存在许多弊端。比如，国税、地税稽查机构分设并行使税务检查权，会使稽查人员对职责范围外的涉税问题缺乏了解惑处理无权，从而容易形成管理漏洞，造成国家税款的流失；国税、地税稽查人员分别入户检查，给企业经营带来较大影响，而且不同程度地给企业造成接待等方面的负担；市（州）级稽查局与当地税务局、地方政府在人权、财权等方面联系相对紧密，在查处案件过程中，容易受到各方面的干扰等。

随着科学技术的不断发展，企业社会化程度逐步提高，在税收征管过程中，涉税案件的查处难度也越来越大，传统的稽查方式已经不能满足当前形势的需要。面对复杂多变的税务稽查形势，税务稽查部门亦应因势而动，积极建立现代化的税务稽查模式，即现代化税务“一级稽查”模式。

笔者认为，现代化税务“一级稽查”模式是指：在现有行政区划范围内，本着集约化的原则，将省（直辖市）一级国家税务局和地方税务局的稽查机构合并，统一设置税务稽查局，直属国家税务总局稽查局领导；撤销地级市及以下税务机关的稽查机构，将原有的国家税务局和地方税务局的稽查机构整合，按照一定区域或现有的经济圈设置若干二级稽查局（也可设置若干分局），隶属省（直辖市）税务稽查局直接领导，并根据所管辖区域或经济圈内企业特点设置内部稽查科室。省（直辖市）稽查局统一对辖区内涉税案件的案源管理、统一案件执法尺度、统一进行业务考核等。同时，省（直辖市）税务稽查局对稽查人员还要实行统一遴选、调配、任免及培训，统一对所需经费、设备等进行下拨、配发以及信息技术支持。

现代化税务“一级稽查”模式将有效地整合稽查资源，在机构设置和资源配置上实施稽查集约化管理，构建高效的运行机制；在稽查实施上遵循集约化管理理念，实行分类或分行业开展税务稽查，组成专业的税务稽查队伍。

而在直辖市构建现代化税务“一级稽查”模式，有其得天独厚的优势。一是鉴于直辖市政府管理层级较少，集中管理程度高，可以有效实施集约化稽查管理；二是直辖市地域空间相对较小，经济形式多样，经济实体集中，可以更好地利用税务“一级稽查”模式开展分行业稽查；三是直辖市人才力量储备充裕，人才引进途径相对较宽，为实现集约化稽查管理和分行业稽查提供保障；四是可以实现稽查机构的相对独立、干部管理的相对独立和稽查经费的相对独立，从而可以摆脱多方面的约束、干扰和影响。此外，在直辖市构建现代化税务“一级稽查”模式，通过实现集约化稽查管理、分行业稽查，不断深化稽查管理体制改革，不断创新适应形势要求的稽查手段，不断更新现代化的稽查工具，打造高效的税务稽查组织机构，实现税务稽查现代化。

国家税务总局对“一级稽查”模式工作的要求，强调在一定范围内将税务稽查机构重新整合，统一设置稽查局，从而打破按行政区划设置稽查机构的传统。结合总局对“一级稽查”的要求，根据直辖市管理层级较少，区域面积较小，经济相对集中等特点，在充分考虑现行“一级稽查”模式弊端的基础上，笔者本着集约化的原则，提出了现代化“一级稽查”模式的构思。

第一，国税、地税稽查部门整合，成立统一的稽查机构。国税、地税稽查部门整合，可以大大减少原国税、地税联合检查所耗费的人力、财力、物力，可以避免国税、地税和企业之间各方面协调所耗费的精力，工作效率、工作质量将会得到较大的提高；国税、地税稽查部门整合后，稽查人员在开展税务检查时可以做到真正意义上的各税统查，消除原稽查职责上的空白点，较好地解决国税部门仅查国税所辖税种，地税部门仅查地税所辖税种，职责外的问题相互移交则效率较低的弊端；节约了人力成本和时间，也避免了稽查人员多次进入企业，对企业经营造成的负面影响。

第二，省（市）级稽查局直属国家税务总局稽查局领导。这将很大程度上提高税务稽查的独立性，查办案件时避免其他方面的干预，提高执法的公正性；市级稽查局直属于国家税务总局领导，还将实现税务稽查全国一盘棋，稽查集约化管理、稽查资源全国调配，增加稽查资源的有效利用，增强稽查人员的执行力。

第三，按照不同行业设置划分二级稽查局。参照国家行业划分标准，根据各行业会计处理方式、税收政策等不同因素，设置若干个二级专业稽查局，专司某一领域的涉税案件，确保在涉税案件的专项整治和专案检查中，更好地发挥稽查人员专业特长，更进一步增强办案人员办“铁案”、办“精案”的信心，从而提高税务稽查的威慑力。

第四，分案件类型设置稽查科室。根据普通专案、大要案、专项等案件类型设置科室，将更加细化稽查人员的工作，充分发挥不同稽查人员的特长，同时避免部分稽查人员过分追求稽查收入，忽视稽查的深度和威慑作用。

综上所述，直辖市现代化“一级稽查”模式为：撤销目前市、县（区）两级国税和地税稽查局，整合原有国税、地税的稽查人员，在市一级设置市税务稽查局（副司局级），直接隶属国家税务总局稽查局，然后按照分类分行业稽查的原则和要求，设置5个二级稽查局（处级），分别负责工业企业、商业企业、金融保险业、涉外企业和个人、其他企业的涉税检查。

根据直辖市区域经济结构、发展规划和行业发展状况等，并按照税务稽查工作规程和税务部门内部机构设置要求，市级稽查局内部机构及下属二级稽查局内部机构可考虑如下设置，具体见图1。

图1　直辖市现代化“一级稽查”模式架构图

这种税务稽查机构模式实现后，市级稽查局、所属5个二级稽查局的工作职责主要是，市税务稽查局不直接参与税务稽查的具体实施，主要行使管理和保障职能。对上、对外：负责税务总局工作部署的承接、有关税收政策和精神的贯彻、相关计会统计的上报、稽查干部的遴选、举报案件（人）的接收（接待）、与当地征管部门的协调、稽查经费预决算的上报等；对下：负责税务稽查工作部署、业务指导、人员调配、后勤和信息技术支持、协调下属各稽查局之间的关系等。其具体工作主要是统筹管理辖区税务稽查的选案、稽查计划制定、计会统计、税务违法案件举报接待，大要案审查及整个稽查过程的法律指导，对协查案件及人员进行接待、协调，对全市查结案件进行质量评估、评价等。同时，负责处以下干部的调配使用和任免、人才分类管理和培训，全市稽查系统的廉政建设和人员的监督教育，全市稽查系统信息化建设和信息技术支持，全市稽查系统的政务管理、财务管理、后勤保障等工作。各个处室有明晰的工作范围、工作权限、工作职责和工作标准，既要监督又要配合，既要制约又要支持，形成相互监督的制约机制，这将会保证每一个案件在每一个处理环节上都做到公正、公平。

市税务稽查局下辖的稽查一局、稽查二局、稽查三局、稽查四局、稽查五局5个二级稽查局，不再单独设置人事、监察、信息和后勤保障部门，可设置一个综合科，主要协助市税务稽查局有关处室落实好本局的工作部署以及人事、监察和各类保障等工作。稽查业务科室的设置，可根据所担负的工作任务量和负责行业税收特点等有针对性地设置，主要负责稽查、审理、执行等环节的具体工作。这样设置的目的在于减少5个二级稽查局的行政事务性工作，确保5个二级稽查局能集中全部精力抓好税务专项、专案和移交案件等查处工作的有效落实，不断实现各个稽查局中心工作的创新和突破。5个二级稽查局的具体分工见表1。

表1　5个二级稽查局的具体分工表

5个二级稽查局通过分类分行业实施税务稽查，建立专业化的办案制度，实施分案件类型和行业检查，将会科学有效地利用稽查资源，充分行使打击型稽查的职能，发挥好专业化稽查的明显优势。同时，还能不断发挥和挖掘每一个稽查干部的潜能，从而实现工作效率、工作质量的最大化。

（作者单位：天津市地方税务局第二稽查局）