税务稽查执法风险控制

第三节　税务稽查执法风险控制

由于税务稽查执法风险有相当一部分是税务稽查人员在无意识的情况下提出了不恰当稽查意见而形成的风险，这种“无意识”使稽查风险的控制具有一定的难度。税务稽查执法风险存在于税务稽查工作的方方面面，如何降低税务稽查执法风险，加强税务稽查执法风险的可控性，我们认为，应当注意把握以下几个方面：

（一）加强内外部建设，提升预防风险能力

长期以来，税务稽查人员风险意识淡薄有两个方面的原因，一方面在于稽查人员自身，即税务稽查人员缺乏依法行政的意识，缺乏对稽查风险及风险损失的足够认识；另一方面来自于税务稽查活动的外部环境与条件，即缺乏能够引起稽查人员对稽查风险及风险损失认识的制约力。要提升预防风险能力，要做到以下几点：

一要加强稽查人员思想道德建设。税务稽查人员的风险意识淡薄在一定程度上是由于稽查人员缺乏职业道德所造成的，因此，稽查人员必须转变思想观念，充分认识到税务稽查风险以及风险损失对自身的危害性。同时让大家了解，税务稽查风险管理与控制不仅是理论研究的对象，也是稽查人员在行政执法中经常会遇到的问题，和日常工作息息相关，必须时刻保持清醒的头脑，防范执法风险。

二要提高税务稽查人员业务技能。税务稽查人员业务技能的高低直接关系到税务稽查风险及风险损失发生的可能性，同时也决定着税务稽查人员规避执法风险的能力。加强稽查人员规避风险能力，必须从提高税务稽查人员业务技能入手，只有不断加强税收知识和相关法律知识的学习，自身具备了精湛的业务技能，才能最大限度地规避稽查执法风险。

三要加强税务稽查风险控制建设。通过建立健全有效的税务稽查准则和各项制度，有利于合理地界定税务稽查人员的责任，并为税务稽查业务规范化操作提供指南。越是健全的税务稽查制度和规定，对税务稽查人员及其业务水平要求越高，税务稽查人员面临的约束越多，则税务稽查风险就越小。与此同时，对税务稽查质量进行科学、严格的评价和考核，可以有效督促税务稽查人员自觉遵守稽查准则的规定，提高税务稽查质量，降低税务稽查执法风险。

(二)运用科学方法，合理控制稽查执法风险

回顾税务稽查方法的发展历程，大致经历了账项基础稽查、制度基础稽查和风险基础稽查三个阶段。目前，风险基础稽查作为一种新的、有效的稽查技术得到了迅速发展。它一方面提高了稽查效率，另一方面缓解了稽查人员所面临的错综复杂的风险，使稽查方法更加科学，更加成熟。

风险基础稽查是指以风险评估分析为基础，依据量化的风险水平决定实质性测试的程序和范围的一种稽查方法模式。其基础程序可以分为五个阶段：一是评估固有风险，包括内外风险因素，规范重要稽查领域;二是了解内部控制结构，进行控制测试，评估控制风险;三是根据估计固有风险和控制风险水平，确定检查风险，从而选择稽查程序，制定稽查方案;四是实施实质性稽查方案，收集稽查证据;五是提出稽查意见和结论。从对稽查风险的考虑看，风险基础稽查在评估控制风险时，不仅考虑了会计系统和程序，而且还考虑了控制环境。也就是说，它对于稽查风险考虑已不限于企业内部会计核算与管理活动本身的风险，对于企业经营面临的外部风险，在稽查风险评估时也予以考虑。同时，风险基础稽查将稽查风险予以量化和模型化，确定稽查证据适当数量，使稽查风险的控制更加科学、有效。风险基础稽查方法采用了内部控制结构和运用风险分析的方法进行审查和验证，提出稽查意见和结论，既节约了时间，提高了稽查效率，又降低了稽查风险，提高了稽查质量。

(三)加强稽查证据固定，有效控制执法风险

稽查证据是稽查工作的核心，税务稽查工作的质量很大程度上取决于税务稽查证据的质量，稽查风险的大小也主要取决于税务稽查证据的充分性和可靠性，因此，税务稽查证据不仅是税务稽查案件定性的关键，也是税务机关进行风险控制的重要方面。

1.要保证税务稽查证据的充分性。税务稽查证据的充分性是指税务稽查证据的数量是否充分。税务稽查人员判断证据是否充分时通常应该重点考虑下列因素。首先，考虑重要性和税务稽查风险。税务稽查人员在确定稽查证据数量是否足以证明被查事项的真实情况时，应结合稽查重要性和税务稽查风险水平综合考虑。重要性水平越高，所需证据数额越少，税务稽查风险越大，则支持税务稽查人员形成税务稽查处理意见的稽查证据的需要量就越大。其次，关注税务稽查成本限制。税务稽查人员经常要面临这样的选择，即增加的时间或成本能否增加相应的质量的证据。一般来说，时间因素不能作为税务稽查人员不收集证据的理由，但是时间和成本的限制制约了税务稽查证据数量，税务稽查人员需要在成本与证据数量之间寻找平衡。最后，总结税务稽查总体规模的特点。税务稽查总体规模通常是指总体项目数量的多少，总体规模越大，要求证据数量也越多。总体特征是指总体项目之间的同质性和变异性即总体各项之间的差别大小，差别越大，离散程度越高，要求证据数量就越多。

2.要确保税务稽查证据的可靠性。由于各种主客观原因，在评价税务稽查证据的过程中，难免会产生一些错误，直接影响税务稽查处理意见的正确性。因此，提高税务稽查人员取得有效证据的能力是预防执法风险的有效途径。第一，审查证据的相关性。稽查证据必须与稽查目标相关联，只有那些能够使税务稽查人员接受或反驳财务报表各项认定的证据才是相关的证据；第二，分析证据的来源。稽查证据的来源对税务稽查证据的可靠性具有很大的影响。一般说来，被稽查单位对证据的支配程度与证据的可靠性成反比，与税务稽查人员的支配成正比。被稽查单位支配程度越高，就意味着作弊、伪造、更改的可能性越大，证据的可靠性越差，因此，稽查人员从被查对象外部独立取得的证据，比来自被查对象内部的证据更为可靠；第三，检查证据的时效性。所谓时效性，是指证据的时间效力。也就是证据具有效力的期间或日期能否用于证明被证事项的当时情况。一般来说，取得证据的时间与被证事项的时间越接近，证据的时效就越高，说服力越强；第四，甄别证据的客观性。税务稽查证据的客观性是指证据本身确凿无疑，无需进行主观判断，稽查人员通过清点、检查、计算、观察等方法亲手取得的证据，要比从别人观点基础上推断出来的证据更为客观，因此，税务稽查人员应力求取得客观的证据。

(四)结合实际工作，建立预防稽查执法风险体系

税务稽查风险的控制是全过程、多因素的系统工程，要想降低税务稽查风险，就必须全面控制税务稽查过程的每一个环节，建立一套科学、完整的预防稽查执法风险体系。

1.要建立富有成效的人员素质教育体系。建立人员素质教育体系是防范税务稽查执法风险的基础性工作。提高执法人员道德和业务素质是防范和降低执法风险的重要举措。税务稽查部门要逐步建立起提高稽查人员素质教育的长效机制，通过培训、学习、交流等多种形式，帮助稽查人员进一步提高廉洁自律意识，筑牢拒腐防变的思想防线。与此同时，要认真学习法律、法规和税收业务知识，增强工作能力，提高执法水平。并将教育方式经常化、多样化、制度化，不断提高教育质量。要针对不同业务环节、不同领导层面、不同年龄阶段开展富有成效的教育活动，使素质教育贴近工作，深入人心，更易于大家理解和接受，为降低和防范税务稽查风险奠定坚实基础。

2.要建立和谐顺畅的部门协作体系。部门协作是降低税务稽查执法风险的纽带。工作中，税务稽查机关经常会和税源管理部门或者外部其他部门产生业务联系，而稽查人员在部门协作防范执法风险方面表现得较为薄弱，有的人员不注重学习法律、法规，不注意区别执法权限和执法手段，在与公安等部门共同执法中，如果行为不当，容易发生越权行为，造成执法风险；有的人员不注意交流协作，不了解其他单位的工作性质和法律规定，在纪检监察、检察等部门对税务稽查机关进行执法检查时，以“同是执法者，不会追究细节”的心态应付检查，甚至对自身存在的问题视而不见，不予重视，造成严重后果。要改变这种状况，就要营造良好的部门协作氛围，建立和谐通畅的部门协作体系，加强与司法机关的业务联系，虚心向纪检监察、检察等部门学习，理顺与公安机关配合协作的关系，向相关部门学习预防犯罪常识，未雨绸缪，防患未然。

3.要建立科学有效的稽查管理监督体系。加强对执法行为的监督管理是防范税务稽查风险的有效手段。《中华人民共和国税收征收管理法》对税务稽查实行选案、检查、审理、执行相互分离、相互制约的规定，就是对执法行为要进行有效的监督。税务稽查部门要通过建立科学有效的执法监督体系，从制度上保证执法行为的正确性，从而降低稽查风险。

首先要继续加强税务稽查案件复查工作，严格贯彻落实《税务稽查案件复查暂行办法》的规定，坚持不搞形式、不走过场，注意查找疏漏和过错，发现疑点，重新核实，及时处理和纠正出现的问题；其次，积极推行审理前置制度，对实施检查环节进行业务指导，就证据资料的取得、违法事实的认定同检查人员进行有效沟通，就相关疑问听取被查单位的陈述、申辩，做到积极稳妥、准确地打击涉税违法行为；第三，积极开展查结案件的交叉检查，将检查人员同管辖权相分离，抽调检查组按照地域交叉检查。解决由于长时间在同一地区进行税收执法而出现的对普遍性问题不敏感、存在人情因素、形成惯性思维等问题，从而督促税务稽查人员遵循《税务稽查工作规程》，提高税务稽查质量，降低税务稽查风险。