对实现税务稽查现代化的再认识

邢汝霖　魏冠媛　李建刚

建立、健全和完善现代化税务稽查体制，对于强化税收征管，规范纳税秩序，推进依法治税，保证税收收入，有着极其重要的意义。本文对实施新税制以来，实现税务稽查现代化进程进行了简要回顾及再认识，提出了进一步深化改革、强化税务稽查现代化的实践途径。

在1994年全国税务局长会议上提交的《税收征管改革实施意见》中明确提出，要建立严格的税务稽查制度。1995年8月，国家税务总局召开了第一次全国税务稽查工作会议，进一步强调了税务稽查工作的重要地位、作用和意义，将稽查工作定位为：维护税收秩序的重要保证，确保财政收入稳定增长的重要手段，税收征管模式的重要支柱，保证勤政廉政和公正执法的重要措施，促进社会主义市场经济公平竞争的重要保障。

随着税收征管改革的深入推进，各地逐步加快构建稽查现代化管理体系。在城市确立了市、区税务局双层稽查体制，各地税务机关将业已建立的税务稽查队组建成各级税务局稽查局，在农村建立由县（市）局稽查分局和基层税务分局（税务所）共同负责的管理体制，税务机关的其他检查工作也已开始走上税务稽查的发展道路。税务人员已开始向税务稽查分流，机构也在向税务稽查调整，税务稽查部门逐步发展成为坚强精干的税务执法队伍。与此同时，随着依法治国写进宪法，依法行政的理念逐步渗透到税务稽查的各个方面。税务稽查各项规章制度逐步建立，《税务稽查工作规程》《大案要案报告制度（试行）》《税务稽查案件公告办法》等工作制度日趋完善，这些为进一步规范稽查执法，强化稽查执法功能提供了法律依据。通过进一步探索构建以专业化管理和各环节分工制约的新型一级稽查现代化管理体系，稽查工作的职能和地位作用更加突出，税务稽查在新的税收征管格局中，作为最后一道防线，扮演着越来越重要的角色，处于税收工作中的“重中之重”地位。税务稽查不仅直接为国家挽回了大量损失，而且有效地打击了各种涉税违法犯罪，保证了国家税法的贯彻实施，对国民经济持续、快速、健康发展发挥了重要作用。

随着税收征管模式的转变，税务稽查现代化改革纵深推进，以构建一个统一、制衡、高效的税收稽查体制为总体目标，实现了由“三分离”或“两分离”为基础的“稽查管理”逐步向“重点稽查”方向转变，并进一步向“一级稽查”“分类分级稽查”模式过渡。在模式的转变过程中，规范了税收执法权力，也规范了稽查执法权力，大大推进了依法稽查，依法治税，也体现了税务稽查专业化、信息化、法治化的发展方向。

实现税务稽查现代化不是一蹴而就的事，需要一个循序渐进的过程。这个过程必须适合当代中国国情，必须与税收征收管理现代化相匹配。

1．研究和应用稽查现代化管理理论。税务稽查现代化既是对税务稽查管理规律科学性的总结，又是进行有效稽查管理的指南。要实现税务稽查现代化，就必须深入进行现代化管理相关理论的研究。要认真回顾和分析税务稽查管理的现状和历史，加强三个级地研究：一是研究税务稽查管理的性质、任务、职能作用和在税收工作中的地位。二是研究税务稽查管理所包涵的内容、稽查机构的科学设置问题。三是研究税务稽查管理与税收管理间互相依存、相互促进的关系。在研究理论的基础上科学地确定设置税务稽查管理机构的原则和方案，建立科学的管理体系。

2．构建高效能的税务稽查管理机构。建立高效能的税务稽查管理机构是卓有成效地开展税务稽查现代化工作的组织保证。高效能的税务稽查管理机构必须体现精简、统一、高效的要求。精简就是，要合理设置内部职能机构，合理配置管理人员，做到人与事的最佳配合。统一就是，要求各级税务稽查机关与上级保持高度一致，坚决执行上级机关的部署和决策，要统一思想，统一行动，统一步调，令行禁止。高效就是，要根据工作人员的能力、性格，合理确定工作岗位，调动工作人员的工作积极性，做到办事不拖拉推诿，养成雷厉风行的工作作风。

3．构建高素质的税务稽查管理人才库。人才是税务稽查管理要素中的核心要素，能动要素。没有人才就没有税务稽查管理的现代化。从天津市地税部门情况看，现有税务稽查人员的整体素质，基本能保证税务稽查工作的任务完成，但是用实现现代化管理的水平看尚有一定差距。培养高素质的税务稽查管理人才，关键是造就一个使优秀人才脱颖而出的工作环境。既使干部在稽查各个岗位上得到锻炼，又使有才华者有施展才能的机会。加强对现有稽查岗位的工作人员培训，切实适应现代化管理的需要。

4．构建高效的电子信息化平台。电子计算机是现代化的信息处理机，它能给税务稽查现代化管理工作带来新的管理手段，扩大税务稽查管理人员的思维能力，使税务稽查能够把系统分析技术、经济数学方法与电子计算机有机地结合起来，使税务稽查管理科学化。但是，税务稽查管理只有达到了一定的水准，才能使电子计算机较好地开发和运用。因此，税务系统必须同步逐步实现管理组织科学化、管理业务标准化和管理工作程序化。

5．构建科学的税务稽查目标管理。税务稽查目标管理是对税务稽查工作现代化全过程实行全面、系统管理的现代化管理形式，它是落实某时期税务稽查计划管理的具体方法。它将税务稽查各项管理工作协调起来，使内设机构各部门的稽查工作全部围绕着总体目标的实现而统一协调运行，以实现税务稽查管理工作的全面管理，体现了税务稽查现代化工作正朝着科学化、系统化、规范化的方向发展的要求。

6．构建税务稽查执法责任体系。税务稽查工作的目的主要是检查纳税人履行纳税义务的情况，确定有无偷税、抗税和错纳税款等问题，同时又是正确执行税收政策、支持依法治税、加强内部制约、保证财政收入的重要手段。而税务稽查人员的执法责任则涉及与税收有关方面的经济关系和法律关系，涉及稽查工作质量的提高和稽查规范的建立，直接影响税务机关的廉政建设。因此，强化税务稽查执法责任是提高税务稽查执法水平，推行税务稽查现代化的重要内容。

随着税务稽查现代化任务目标的确立和建设进程的不断拓展和深入，逐渐暴露出一系列亟待解决的问题。这些问题阻碍着税务稽查现代化建设进程，只有系统上下共同面对、深入分析，科学寻求破解之策，才能切实推进税务稽查现代化建设步入规范化轨道。

1．稽查选案的准确率不高。目前，税务稽查案件的来源除了举报及受托协查案件外，一是靠以往的稽查经验来确定稽查对象；二是在进行专项稽查时，出于对某个行业或某项政策的税收清理的需要，在该行业或涉及该政策的纳税人中普遍确定稽查对象；三是税务稽查工作围绕收入任务，只注重纳税大户，而忽视缴税小户。而具有科学性的计算机选案方式由于缺乏必要的信息基础，基本没有做到。选案环节的准确性低、针对性差、效率不高等现象的存在严重影响了稽查职能的实现。

2．有的放矢地开展培训，掌握丰富业务知识，一专多能的税务稽查专业人才明显不足。一是教育培训难以有效保证。有的碍于工作时间和经费等方面考虑，热衷于鼓励稽查人员自学成才，集训辅导较少。有的稽查教育培训重形式轻内容，缺乏针对性、系统性和集中性。稽查人才素质技能提升较慢，难以满足现代稽查发展需求。二是稽查人员实战能力有短板。有的稽查人员还停留在传统稽查时代，对财务软件、办公软件只知其然、不知其所以然；有的稽查人员业务知识陈旧，对新的财务会计制度和税收政策看不懂、读不明、查不清、算不准；有的地方缺乏打得出、查得准的稽查专业人才，更缺乏精通税收、财务、行业经济和信息化等多学科、多领域的复合型人才。

3．稽查手段难以适应财务管理信息化发展趋势。现阶段，我国税务稽查部门因存在着经费来源渠道较窄、供给不足和分配不合理等问题，导致稽查部门装备较落后，缺乏先进的交通、通讯和办案工具，以应对打击涉税违法犯罪行为。更为重要的是，我国税务稽查部门的计算机应用水平还很低，重复劳动多，工作效率低。因此，加快税务稽查管理手段现代化建设显得更为必要和紧迫。

4．稽查与相关部门信息沟通有待于加强。税务稽查信息来源少，反馈渠道不畅，税务稽查与其他部门间缺乏有效的信息反馈制度，难以及时掌握涉税案件的第一手资料。信息交换、共享即使做到了，反馈手段也仅限于召开联席会议等方式，缺乏常规性、高效性的信息化技术手段，从而影响到工作效率的提高，不能适应信息化社会新形势下的要求。

5．稽查执法程序仍需规范。国家税务总局为了规范税务稽查的执法程序，统一税务稽查执法行为，制定了《税务稽查工作规程》，将整个稽查工作分为选案、检查、审理、执行四个环节，但是这四个权力并没有彻底得到分解，这样的“权力链”也极易使涉税问题被内部“消化”，不能达到对行政执法权运作过程实施有效的监督与制约。在实践中，各地也会由于对“权力制衡”的理解把握，或受现实条件制约，出现“选案盲目、检查随意、审理松懈、执行走过场”等不正常状况。

1．要充分认识稽查现代化、信息化管理的重要性、迫切性。传统的手工稽查方式已经无法适应现代企业管理模式，特别是电子商务的出现，迫使税务稽查部门必须对现有的稽查方式进行变革。要提高稽查的管理水平，就必须借助先进的信息和通讯技术。

2．要认清稽查现代化管理的目的。稽查现代化管理是通过建立科学、规范、简洁、高效的税务稽查现代化管理方式，加快税务稽查专业化和现代化建设的步伐。

3．要认清计算机网络在稽查现代化管理中所处的位置。因为，稽查信息化管理是依赖于计算机信息系统的，其有效作用范围必然是受到计算机技术自身的特点限制。倘若无法保证将差错率限制在预定的水平上，即使再好的信息管理系统也不能产生应有效能。

1．要树立现代化稽查理念。稽查人员是税务案件查处的实施者，应及时转变观念，树立现代化、信息化税务稽查的理念，改变与信息化管理企业在观念和技术上不对等的现状。

2．要加强稽查人员的业务技能培训。应建立和完善日常职业培训、骨干力量培训、专项课题培训等稽查培训机制。采用深造培养的办法，提高其政治素质、业务水平和管理技能。税务系统的大学可以研究设立税务稽查专业和现代化管理专业，专门培养管理人才，注意提高分析问题、解决问题的能力。

3．要建立稽查人员的技能等级制度。应与稽查人才库建设相结合，采用考评结合的办法，确立稽查人员的稽查技能等级，体现稽查人员的业务水平和工作能力，使其作为在大要案查处、主协查人员配置上的重要考量。

4．要加强稽查队伍的专业化建设。当前的困境是稽查部门留不住人，由于稽查工作要求高，责任大，税务干部不想做、怕做税务稽查工作，稽查骨干培养一个走一个，因此加强稽查的专业化建设，保持稽查骨干力量相对稳定非常重要。稽查队伍的专业化建设应与技能等级制度的建立相结合。

5．要充分整合现有稽查资源。税务稽查工作面临地方政府部门错综复杂的关系压力。把稽查力量相对集中省（市）级局，可相对减少外界的干扰，提高案件的检查力度。宏观上可以扩充省、市一级稽查局的检查力量，微观上可通过抽调稽查人才库人员，以下查一级等方式，统筹省、市、县（区）三级的稽查骨干力量，充分发挥稽查人才库人员的作用。

1．应有准确的选案系统。选案是税务稽查的第一道环节，是税务稽查的起点和基础。选案准确率的高低，直接影响稽查效率的高低，决定稽查成果的大小。应建立完善的选案指标体系和选案分析方法，规范选案的操作程序，实现选案的精细化管理，使稽查工作选得准、查得深、审得清、了得结。

2．应有全面的查前分析报告系统。自动整合税务部门已采集的各类业务数据资源，搜集征管系统、发票系统、纳税评估系统中被查纳税人的相关数据信息，并自动生成查前分析报告，把检查人员从各类繁多的信息查询中有效解脱出来。该报告系统应使稽查人员能够直观、全面、方便地获得被查企业的一手信息，方便稽查人员制作检查预案，也方便稽查局领导对案件的把握。

3．应有稽查案前分析报告系统。在查前分析报告系统的基础上，利用在检查过程中电子查账软件获取的企业财务数据，及现场检查中从业务管理系统中导出获取的进、销、存数据，银行、电力等第三方数据，进行分析比对，是电子软件运用的延伸。

4．应建立信息化稽查案例库系统。对经典成功案例应建立案例库，总结信息化检查的工作亮点，梳理违法企业涉税作案的方式、方法、手段和特点，反映税务征管和稽查工作中存在的问题，提出今后改进信息化管理企业税务稽查工作的建议，以方便稽查人员查询借鉴和学习共享。

5．应建立稽查综合事务系统。将稽查部门的各类综合事务如稽查报表的统计，大要案件的报送，稽查案件的督查、督办等纳入信息化管理，应能自动生成各类稽查报表的数据，理顺综合事务，提高处理综合事务的效率。提供税收法律法规查询库，方便检查人员、审理人员对法律条文的运用。提供税务稽查文书的模式样本，统一规范税务稽查文书的格式和运用。

1．加强与银行部门的合作。网银的使用，给税务稽查的取证带来极大的难度：一是个人网银业务没有在银行遗留下原始单证，难以取得直接证据。二是受权限所限制，当地银行部门只能查到流水，不能查清款项来源和去向，也只能提供流水的打印件，电子流水数据提供有难度。三是手续繁琐，翻证工作量大，银行的业务凭证极多，使稽查人员在税务案件查处中，能够不查银行记录，就不会也不想查银行信息。而银行部门作为最主要的第三方证据来源，各级税务稽查部门应加强与各级银行部门的协商、合作，建立有效的查询业务网络，或者银行在业务系统中开发相应的税务查询模块，或者设置保留相应的数据接口，能有效、方便地解决税银合作存在的问题，使查企业的资金流向成为构成税务稽查威慑力的重要手段。

2．与财政会计管理部门联合打击做假账。在诸多税案的实践中，会对会计人员形成制约的主要是税务部门，但税务部门只有税案处理、处罚权，对会计人员没有处理、处罚权，会计人员更多的是屈从老板的压力，对会计人员的惩处疏忽导致了假账泛滥。应与财政部门的会计管理机构联合，一方面加强对会计人员的宣传教育，一方面建立电子网络联系，加强对违规会计人员的惩罚。税务稽查部门在提取会计人员的身份证明材料时，也应提取会计人员从业证书的复印件，在稽查案件中发现财务人员的不良行为时，应及时通过网络联系向会计管理部门通报，会计管理部门对会计人员做假账的行为依情节予以相应的行政处罚，并在会计人员的管理系统中记录污点，使会计人员不敢做假账。

3．加强与当地政府和部门的联网沟通和协作。在充分联系沟通的基础上，争取当地政府的理解支持，并建立相应的网络联系，如利用政府网站宣传税务稽查工作，利用电邮向相关领导汇报工作，营造良好的税务稽查外部环境。与公安经侦部门的沟通协作，能弥补稽查手段的不足和共享案件线索。加强与检察院、法院的沟通协作，能更好地规范稽查行为，提高稽查案件质量，如检察院的案件监督部门对行政案件负有监督权，也有意向和税务部门建立网络联系，通过这些网络联系，我们既可以接受司法机关的监督，又可以交流办案经验，接受办案指导。

改革开放以来，国家采取加强税收立法、严肃税收法纪、集中税权、赋予税务机关必要的执法权等措施，使税收工作的地位有了很大的提高。在这种情况下，一方面要求各级税务机关、每个税务干部依法办事，制止和纠正偷税、抗税等违反税法的行为；另一方面也要求每个税务干部必须在法律规定的范围内行使权力、承担义务，包括承担相应的经济法律责任。

1．要加强思想教育，强化自我约束。稽查干部时刻不忘手中权力是党和人民给的，做到严守法纪、秉公尽责。要抓好廉政教育，增强干部抗腐防变的“免疫力”，铲除以权谋私，贪赃枉法，奢侈浪费的土壤。要抓好税务稽查机关的职业理想、职业道德、职业纪律、职业技能教育和优良传统教育。

2．要完善规章制度，强化制度约束。完善工作制度，建立完善的执法规程和正规化的考核制度，加强稽查人员行为约束。坚持稽查选案、检查、审理、执行等职能分离制约和工作岗位定期轮换等制约机制，减少稽查执法的随意性。

3．要健全监督体系，强化社会约束力。增加税务稽查工作的公开程度和透明程度，把税收法规、工作纪律、执法责任等向社会公开，加强与地方党政机关、经济主管部门的工作联系，主动征求意见。及时处理反馈信息，以实现人民群众和社会各界对税务稽查工作的监督。

（作者单位：天津市地方税务局稽查处）