政务信息的含义与特征介绍分析

1.1　政务信息的含义与特征

1.1.1　政务信息的含义

关于政务信息的含义，常见的界定有：

政务信息是政务活动的情况和消息。

政务活动中产生的信息就是政务信息。

政务信息就是反映行政管理活动的文稿，是领导所不了解的、有价值的、客观情况的反映。

政务信息是反映国家机关行政事务、政治事务活动和管理工作的信息。

政务信息是指作为代表国家的政府为实施阶级统治所需要了解的情况和信息，其内容应包括政治、经济、军事、文化等诸多方面。

该定义主要包括两层意义：其一政务信息是政府工作情况的反映；其二是政务信息为领导决策和指挥工作服务。随着政务信息管理工作的开展，该定义所涵盖的要点似乎不够全面。因此，1990年在西北五省政务信息管理工作会议上代表们提出了新的意见，即：政务信息是政府机关行政管理活动过程及其属性的反映，是对政府机关行政管理活动发展过程中各种变化特征及其与之相互作用、相互关联的物质运动过程的客观描述，是政府工作运转过程中所需要的信息。

综合各家观点，并从政府上网工程以来政府部门收集、利用信息的实践来看，政务信息产生范围应包括以下两个领域：

●反映政府主体工作运转情况；

●是政府系统其他活动发生联系情况的反映，政府系统以外的信息在与政务活动发生联系时可转化为政务信息。

因此，可将政务信息定义为：政务信息是反映政府工作运转情况以及政府领导决策和指挥工作所需要的信息，它包括两个组成部分：

●政府自身产生的信息。这部分信息称为内生信息，如政府颁布各种条例、规定、办法、章程、命令、指示、批复、议案、通告、通知、公函、会议纪要、合同、协议书等。

●政府从外部获取的与政府管理活动有关的信息。这部分信息称为外生信息，如新闻报道、消息资料、群众信访、提案议案、社会调研信息等。

1.1.2　政务信息与政府信息

区分政务信息与政府信息这两个概念之前，需要追溯1985年美国政府管理与预算局发的OMBA-130通告，即“联邦政府信息资源管理(Management of Federal Information Resources)”中对政府信息(Government Information)的定义：政府信息是指由或为联邦政府而生产(created)、收集(collected)、处理(processed)、传播(disseminated)或处置(disposed of)的信息(注：2000年该通告被修订，此定义依然保留)。由此定义，我们不难发现政府信息被分成两大部分：一是“由(by)”产生的政府信息，二是政府“为(for)”而发出的信息。

政务信息并非政府信息的中文译名，而是由我国行政工作者1986年提出，并在政府信息工作实践中逐步确立起来的概念。1988年的第三次政务信息网络年会给政务信息下的定义为：政务信息是一种专门特殊的信息，政务信息是对政府工作运转情况和政府系统活动相联系的其他情况的反映，它为政府领导决策和指挥工作服务。这里的政务信息也明显地体现出双层含义，即反映政府内在运转情况的信息和反映政府与外界联系的信息。通过上面的比较，不难发现政府信息和政务信息两个概念具有相当的一致性(实际上，当前学界对两者没有严格区分)，它们共同的思路是：存在于政府环境中的信息就是政府治理活动的反映，而政府的治理行为显然不是孤立的，它需要与政府系统之外的主体进行交互和联系，所以信息也就表现出“内生”和“外生”两种趋向。在履行政府职能时政府产生的规范性文件等属“内生信息”，而需要政府系统之外的其他个人、组织及社团等来提供，为行政决策之用的是“外生”信息。“内生”和“外生”政务信息的生产主体是不同的，它们的作用对象也不一样，“外生”信息的利用者是政府，“内生”信息的主要对象是大众。也就是说，政务信息具有二元性。由此一来，这也解决了公共信息是否属于政务信息范畴之内的问题。社会公共信息一直被认为是政府对社会提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息，也就是说既有政府为公众服务而制作的“内生”信息，也有与公众联系获得的“外生”信息。所以，本书的所谓“政务信息”有广义意味，它包含一切与政府行为有紧密联系且具有公共属性的信息。

1.1.3　政务信息的特征

随着政务活动的开展，政务信息不断增加，认识和把握政务信息的特征将有助于政务信息科学有效的管理。

(1)静态特征

所谓政务信息的静态特征是指在相对静止状态下，政务信息的组成与品质表现，是反映政务信息的特质要素。

●丰富性

政务信息是政府部门为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息⁽²⁾，是人们全面考察、评价社会情况，从事政治、经济、科技、军事、文化等活动所必不可少的国家资源。在我国，80%的社会信息掌握在政府部门手中，政府是最主要的信息生产者、使用者和发布者。

●优异性

与其他网络信息资源相比，政府网站信息资源具有权威、真实、准确等优异品质。首先，政府网站信息来源于各级政府部门，具有很强的一致性和一贯性；其次，政府部门是各项方针、政策的制定者和各项法律、法规的颁布者，其有关信息无疑具有原始性和权威性；再次，政府网站中统计信息的来源渠道具有正规性和法定性，保证了相关信息的真实性和准确性。

●垄断性

政府网站信息资源内容分布虽然广泛，但都与政府管理服务的职能紧密相连。随着政府体制改革的深入，政府的职能更加明确和单一，政府只做政府该做和能做的事，由此而产生的政府网站信息具有唯一性和垄断性，也具有其他信息的不可替代性。

●有序性

在我国，政府的组织形式为梯字形层叠结构，等级严密。纵向表现为从上而下的对应领导关系，横向表现为同级的对应协调关系。这种政府组织结构决定了政府信息来源的有序性，同时由于政府部门设置的有序性和稳定性，由各政府部门产生和发布的网上信息的类型和内容也呈现出较强的相似性和统一性。另外，有序是对经过加工后的信息状态的描述，加工的深度对应有序的程度，即加工度越深，有序度越高。站在用户的角度来看待信息的有序性，就是指信息的针对性和有用性，而政府网站信息资源恰好反映了这一点。

(2)动态特征

政府网站信息资源的动态特性指的是其在形成、处理、控制和传递运动过程中的特征性质，具体表现为：

●资源形成的一体化

政府网站信息涉及的内容尽管广泛，但是大多数信息内容的源头都出自上一级政府的对口部门，尤其是政策法规类的政府信息。政策法规类的政府信息形成累积的过程实际上是政府信息流动在不同时空中扩散的结果。除此之外，政府信息是政府在履行其管理和服务职能的活动中形成的。不同行业和部门的政府，其职能活动具有自上而下的一贯性，由此产生的政府信息就具有一体化的特性。

●资源传递的正规化

政府信息的传递，通常都严格按照组织机构正规的权力职能结构、等级机构和信息网络来进行，是一种有系统、有组织的传递活动。这种正规的信息传递活动在空间上表现为垂直流和水平流两个方向。在垂直流中既有自上而下的由高层级向低层级的流动，体现上级领导贯彻政策、发布指示的通道，同时也有自下而上的由低层级向高层级的流动，是上级领导获得反馈信息的重要渠道。水平流则体现政府内具有相同或相近权力、地位、职能等级者之间的横向信息交流。这种横向信息流动有助于协调政府行为、解决实际问题。

●资源控制的规范化

政府网站信息资源传递过程中控制的手段可以是多种多样的，但主要存在两种层次上的控制：①从信息传递主客体的位置及相互关系的角度出发，对各种传播变量进行控制；②通过制定专门的有关政府网站信息传递的政策来进行控制。这些政策包括对信息传递者的控制、信息接受者的控制、有关技术的控制等。由于政策能决定政府信息工作的发展方向和运行机制，因此通过政策控制可以克服低层次上的信息控制的随意性和局限性，更加具有指导性和规范性。

●资源处理手段的现代化

政府部门在日常运转过程中，时刻都要接收和发送大量的信息，信息处理工作十分繁重。政府上网后，网上政府信息资源的处理手段发生根本性的变革。办公自动化系统、电子文件柜、光盘、数据库和各种应用系统软件等现代信息技术成果，将彻底改变传统信息资源的处理方式，通过联机检索、网上浏览和下载信息可随时增添新的内容，同时借助因特网平台，政府的各项政策信息会变得更易储存管理，更易方便检索查询，更易迅速传播，从而实现双向多功能主动式的政府信息资源处理手段的变革。

(3)固有特性

政务信息既具有信息的一般特性，又具有自身所独有的特性。

●政治性

政务信息是政府机关行使国家政治管理和行政管理职能时产生和使用的信息，其内容和范围是以社会公共事务和政府自身事务为反映对象，带有强烈的政治倾向性，是为一定的行政领导服务的，有着明确的政治目的，关系到国家和社会的稳定和安全。

政务信息的政治性，并不表示政务信息就只是政治方面的信息。许多非政治方面的信息，比如经济活动信息、科技成果信息、社区文化信息等社会方面的信息和水旱灾害、地震、台风等自然方面的信息，在某些特定的条件下都可能转变为政务信息。

一般的社会信息、自然信息转化为政务信息是有条件的。通常，那些处于行政管理部门最关心的目标范围内，或者与此目标关系密切的信息，具有某种广泛性意义和参考价值的信息，各种突发性的、打乱正常管理秩序的社会经济事件信息和自然灾害信息，对于全局有一定影响的倾向性信息等，当它们能够进入并影响行政管理活动时，才有可能转化为政务信息。

●宏观性

国家各级政府是相应各级地方的最高行政管理机构，它的职能主要是进行宏观决策、宏观管理、宏观调控。所以，各级政府领导主要是抓大事，抓大政方针，抓关乎全局的大问题、关键问题。作为为政府领导服务的政务信息，首先就应该是宏观性的信息。因此，政务信息管理要求管理者必须有全局观念，要从宏观的角度出发，综合地处理问题。

当然，政务信息的这种宏观性也是相对的。由于政府部门是分层次的，对于县一级是宏观的政务信息，在省一级来看就有可能是微观信息；同样道理，局部地方出现一种倾向、苗头性的问题，看起来似乎比较微观，但可能具有很重要的宏观意义，具有星星之火可以燎原之势。因此，我们要透过现象，看其本质，具体分析，区别对待。

●广泛性

政务信息的来源十分广泛，可以来自政府系统内部，比如政府发布的人事制度改革的通知、关于实施电子政务的方案等；可以是来自社会各个不同的阶层、不同职业的人员等；还可以是来自历史上保存的文献资料。

政务信息的内容也十分广泛，各级政府部门的工作从来都是门类繁多的，政府机构本身就是一架庞大的机器，政务信息系统就是一个纵横交错的网络。

所以，政务信息管理者必须学会开拓业务领域，多方位、多层次、多渠道、多领域地为决策提供有价值的信息。

●权威性

政务信息一般都是经过政府系统逐级审查检验过的，具有较强的真实性、可靠性和指导性，加之行政管理工作本身也具有一定的强制性，在传递过程中对载体和传递方式都有特定的要求，因而也就构成了政务信息的权威性。社会各界对所谓“官方消息”比较信任，就是因为政务信息具有较高的权威性。作为政务信息工作者，要以高度负责、严肃认真的态度来对待政务信息工作，务求做到精心筛选，精细加工，反复核对，严格把关，迅速、准确地传递信息，坚决杜绝虚假、失真的信息，以免给领导决策和指挥铸成失误，以维护政务信息的权威性。

●机密性

政务信息中有相当一部分信息是涉及国家大政方针、重大政务活动、重要工作部署和重大社会动态的机密性材料。这部分信息机密性较强，不宜随便扩散。有些重要的信息只能控制在小范围的领导层之内，有的信息不到一定时机不能公开，如不注意，就会给政府工作造成困难和损失。