突发事件与应急管理问题探讨

1.1.3　突发事件与应急管理

关于“突发事件”的概念，2003年以前在我国大多数民众脑海中可以说还是一个非常陌生的概念。近年来，“突发事件”不但是各类传媒报道频率最高的概念之一，而且是各级领导干部讲话中使用频率最高的词汇之一，也是民众口中出现频率持续增加的口语之一，这个词汇在目前几乎是家喻户晓，甚至成了一些公民的日常用语，如有的人说:“我家发生突发事件了，我的钥匙忘记拿了，把自己反锁在门外了。”2008年北京奥运会期间，有的人从电视中看到参赛运动员刘翔因为脚伤退赛也说:“刘翔退赛了，今天的这个突发事件太令人惋惜了!”民众中诸如此类的话语近年来逐渐增多。民众对之耳熟能详的状况得益于2003年以来我国各级政府对突发事件应对的不断重视和宣教培训。

在2007年8月30日《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)颁布以前，曾经使用过“突发公共事件”、“公共突发事件”、“突发性事件”、“突发事件”、“危机事件”、“紧急事件”、“意外事件”甚至“紧急状态”等多种提法，没有一个为大家共同认可的统一标准。《突发事件应对法》的颁布使之统一化和规范化，该法第3条明确规定:“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”该法并且对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件这三类突发事件还定有分级标准，即从高到低分别为特别重大、重大、较大和一般这四种标准。但是，在我国现行的法律体系中，“突发事件”的含义仍然不一致，如在我国的《刑法》和《红十字会法》中“突发事件”与“自然灾害”相并列，在《药品管理法》中的突发事件是指重大灾情、疫情，在《人民警察法》中基本上是指突然发生的严重危害社会治安秩序的事件，在与军队有关的法律中一般将突发事件处置与作战、戒严、抢险救灾等任务相并列。^[28]

从《突发事件应对法》关于“突发事件”的界定可以看出，突发事件具有四个显著特征:一是突发性。突发事件的发生具有偶然性，一般是在使人难以预测的情况下发生，常常出乎意料或者使人措手不及，有的很难发现其前兆。二是具有严重的社会危害性。突发事件危害的是公民的生命和财产安全，威胁的是公共安全，具有严重的社会危害性，甚至对一个社会系统的基本价值、根本利益和行为准则产生严重威胁，其影响范围和连发性都很明显，其放大效应显著，往往会对社会秩序造成严重的破坏或者强烈冲击。从公共危机管理的角度看，“突发事件”有其特定的含义，刘翔奥运会退赛、一位公民把钥匙忘在家内使自己被反锁在门外的情况属于社会和日常生活情况，其解决也不是突发事件应对的范围。三是事件影响很大需要立即采取应急处置措施予以应对，否则会造成更加严重的后果。突发事件发生后，往往会造成严重的人身伤亡和财产损失，同时还会引发次生灾害等一系列问题，这就需要立即采取应急措施，把事件影响与损失降低到最小限度内，如果不及时采取措施，甚至会使事件不断升级和恶化导致更加严重的损失，而且应对起来更加困难。四是公共应对性。突发事件的应对必须借助公权力的介入和动用社会人力、物力才能解决。公权力在突发事件应对中发挥着领导、组织、指挥、协调等功能，公权力介入突发事件应对既是政府的权力也是政府的职责。

突发事件应对的核心是保障人民生命、财产安全不受损害，在法律上不包括涉及国家主权和民族危亡的紧急状态、戒严状态、战争状态等内容。如《突发事件应对法》第69条的规定:“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。”一般说来，我国《戒严法》上所规定的戒严状态原则上也不在突发事件应对的范围之内。

在《突发事件应对法》颁布实施以前，我国学者的学术研究中对“突发事件”的英文翻译也是多种多样，曾经出现过“emergency events”，“public emergency”，“contingency”，“accident”，“catastrophe”，“crisis incidents”等词汇，比较混乱，这种状况与2007年以前学者对其含义的界定不统一相对应，现在基本上统一翻译为“emergency”。虽然“emergency”在汉语中不同场合其汉译词汇有所变化，如“emergency”在医院治疗中译为“急诊”，在宾馆楼道中译为“紧急出口”(emergency exit)，目前它在更多的场合被翻译为“应急”一词，如应急避难场所(emergency shelter)、应急基金(emergency fund)、应急车道(emergency way)、应急管理(emergency management)、应急预案(emergency plan)等，但是就它们的核心内容与本质含义来看，使用英文“emergency”一词最切合汉语“突发事件”的原意。

就目前我国的实际情况来说，突发事件应对过程就是应急管理过程，其本质就是公共危机管理。“应急”一词字面含义，从生物学的意义上说，指人的身体突然受到外界强烈刺激或巨大伤害时，会自动调动起身体各部分所具有的能力，使各器官协调一致，保持最佳状态，以对抗来自外界的打击，这是人体自我保护的本能;从心理学角度讲，是指当某些事件或者环境刺激作用于人，使人感到紧张、压力增大的心理反应和由此带来的一系列身体反应的过程。^[29]目前从突发事件应对的角度看，应急一般是指针对突发性、具有破坏性的事件所采取预防、响应和恢复的活动与计划。应急管理主要是指突发事件的事前风险管理、事中紧急处置和事后恢复重建全过程应对以及涵盖各个方面的综合性管理，在目前我国政府及其职能部门基本上采用“应急管理”这一提法取代“公共危机管理”，如各级政府中的“应急委”、“应急办”、“应急指挥中心”等。采用“应急管理”的提法很可能还由于传统政治文化的惯性使然和突发事件的含义比公共危机更为明晰和确定的缘故。因为突发事件面对公共危机，所以，突发事件的应对与公共危机管理基本上是同一个含义的不同说法，在本书中二者等同使用。