政治统治行为的过程与方式

三、政治统治行为的过程与方式

（一）政治统治行为的过程

所谓“统治行为的过程”是指统治秩序确立、维持、完善的社会活动轨迹。这个轨迹，是以政治合法化为主旋律串联起来的一系列政治建设。其中，最主要的是：

1．法律建构

法律是掌握国家政治权力的统治阶级的意志的体现，是统治阶级把现存的统治关系固定化的形式，也是统治阶级达到利益普遍化目的的最好手段。而统治行为中利益普遍化，就是统治阶级把自己的利益和意志变成全社会的利益和意志，使统治阶级的利益要求上升为社会公共利益的要求，并且获得普遍效力，从而直接制约和引导社会生活的所有领域。

利益以法律面貌出现，自然容易获得权威性认可。历史经验表明：法律越完备、越健全，统治阶级的地位就越牢固。因此，成熟的统治阶级十分注重以法律手段去保护政治制度，国家力量或暴力也往往以法律行为为中介而表现出来。

2．制度建设

统治阶级依赖的暴力后盾是为了确立有利于自己的政治格局。这种政治格局就是制度。制度首先与法律密切相关，因为制度是由法律来规定的，是法律内容的具体表现。另一方面，制度又依靠政策来维持。无论是政治制度、经济制度、社会制度还是文化制度，其运转既靠法律，又靠表现为政策的国家管理权力。在任何社会，国家权力的作用除依赖法律外，还依赖这些具体的制度。所以必须健全和完善各种制度或政治机构。政治制度越复杂，政治体系也就越稳定，因为不同的政府部门有解决不同问题的功能。立法、司法与行政系统的分工与专门化，正是政治现代化的制度表现。另一方面，政治制度或政府机构要适应社会与经济的发展。例如，中国国务院系统的机构自改革开放以来进行过若干次调整，目的是为了不束缚经济改革。但同时，机构调整也不宜太频繁。首先，政府机构属于上层建筑，需要有相对的稳定性。其次，具体的政府机构有具体的职能，即意味着有一整套运行程序、办事规划、权限划分、责任制度等，如果职能常变，则意味着其他的东西都要改变，这样就难以保证机构的正常运转和效率的维持。

3．法治建设

法治首先意味着正常的法律具有绝对的至高无上的或压倒一切的地位，排斥专制、特权和限定政府的自由裁量权。其次，它意味着所有政党、团体都必须平等地服从宪法与法律。显然，法治的核心就是主张有限政府。在西方很多政治学经典作家眼里，国家被看成是一种必要的恶，这决定了代表国家的政府既可能对增进人类的福祉、维护人的自由作出实质性贡献，同时也可能为专权和滥用权力提供许多可乘之机。对此，必须借助宪法和法律来加以限制。

显然，制度要依靠法律来维持。另一方面，制度的运转也少不了政策的作用。在正常的秩序下，制度、法律与政策相互依存。但是，在一个制度中，如果法律与政策的地位不一样，那么这个制度的治理模式也是不一样的。一个国家若以法律为主，政策为辅，可以称这个国家为法律治国；相反，若以政策为主，法律为辅，或法律几乎不起作用，可以称这个国家为政策治国。

政策治国的优势是政府高效、灵活、果断，不仅可以不受以往政策的约束，也可以轻易地突破任何现行法律的竭绊。其缺点是法制薄弱，裁量权过大，任意性强，制度化程度低。由于没有法律的约束，上级的政策在执行中易受到下级的抵制。政策一旦使用过度，弹性太大，变化过多过快，就容易使人们对政策丧失信心。这样不仅会丧失政策治国的优势，还会导致政策与法律作为治国手段的双重缺乏。政策治国的另一缺陷是缺少制度上的纠错机制，一旦政策不对路，实施的效率越高，不良的后果就越严重。从当代中国的实践上看，政策治国主要存在于以计划经济为基础的高度中央集权的时代，因此，它不适合社会主义市场经济的需要。市场经济实际上是法治的经济。

在法治之下，法律高于政策，政策不得逾越法律为其划定的界限。在法律的约束下，不太容易出错，尤其是不出大错，即使出了错也比较容易得到纠正。况且，在法治之下，权力受到约束，政策变化的幅度也不会太大。这就保障了政治制度的稳定。

（二）政治统治行为的方式

所谓“政治统治行为的方式”特指维持、完善统治秩序的具体形式，它是实现统治行为目标路径的总和。主要包括：

（1）维持暴力。即充分保持维护统治秩序所必需的坚强的“国家暴力”。国家暴力是以军队、警察、法庭、监狱等实体力量和严格的组织形式及规范程序构成的有机体系。它不是一般的社会暴力；

（2）实施控制。即运用统治权力对社会的不同群体如何获得社会利益，（主要指政治、经济、文化权利）作出权威性的制度安排；

（3）保留干预。即通过政府力量，对社会经济生活进行有效调节，以弥补“市场失灵”给社会带来的震荡；

（4）引导公众。即通过政治社会化的途径，培育和强化有利于统治秩序的政治价值、政治观念，奠定坚实的社会心理基础和强大的精神支柱，保证政治统治持续长久。

当然，由于政治统治的内容是复杂的，故此其方式也是多样的。在现实政治过程中，往往需要综合各种手段，甚至还要讲究实施手段的艺术，这在古今中外的历史上都有许多成功的经验和失败的教训。