行政征收的方式与程序

本章讲述了行政征收的概念和特点、基本原则、内容和分类以及程序，介绍了外国行政征收的概念、特点，讲述了行政征用的概念、特点、分类，比较了行政征用与行政征收的异同。重点掌握行政征收和行政征用的概念和特点以及两者的异同，行政征收的基本原则，了解行政征收的分类、程序。

一、行政征收的概念

在行政法学界，一般将行政征收界定为：行政主体根据公共利益的需要，依据法律、法规的规定，以强制方式无偿取得行政相对人财产所有权的一种具体行政行为。它主要包括行政征税和行政收费这两种形式。行政征收最主要特点是无偿性，即国家无偿取得相对人财产所有权，从而使其明显地区别于行政征用行为。但是这一定义在2004年我国第四次《宪法》修正案中遇到了挑战。我国第四次《宪法》修正案将《宪法》第10条第3款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。在《宪法》第13条中增加规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。可见，宪法上“征收”的概念与行政法上“征收”的概念内涵并不一致，因此有必要对行政征收的内涵、范围与性质进行重新界定。继《宪法》修正案之后，2004年修订的《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年出台的《物权法》第42条对行政征收作了规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”2011年，国务院出台了《国有土地上的房屋征收与补偿条例》对国有土地上的房屋征收和补偿作了详细的规定。

我们认为，行政征收是指行政主体依法向行政相对人强制性地收取税费或私有财产行政行为。[1]

二、行政征收特点

1．处分性。行政征收是国家行政主体对行政相对人财产所有权的一种处分，而不是仅限于对其财物使用权的限制。行政征收的直接法律效果，是导致行政相对人有关财产权的被剥夺。无论是行政主体向相对人征收税费，还是征收私有财产，如房产等，都意味同一种结果，即相对人一定范围内的财产权被处分，财产权利发生转移，从相对人转向国家。[2]

2．强制性。行政征收机关实施行政征收行为，实质上是履行国家赋予的征收权，这种权力具有强制他人服从的效力。因此，实施行政征收行为，不需要征得相对人的同意，甚至可以在违背相对人意志的情况下进行，征收的对象、数额及具体征收的程序，完全由行政机关依法确定，无须与相对人协商一致。行政相对人必须服从命令，否则应承担一定的法律后果。

3．法定性。行政征收是国家强制取得私人财产权的一种行政行为，根据《立法法》第8条，“对非国有财产的征收”的立法属于法律保留事项的规定，因此行政征收必须要由法律明确设定。行政征收项目、行政征收金额、行政征收机关、行政征收相对人、行政征收程序都必须由法律规定。没有法律、法规的明确依据，任何行政机关或授权组织不能行使征收权。

三、外国行政征收的概念和特点

在法国，行政主体常用的强制取得财产的方法是公用征收和公用征调。行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序叫做公用征收。它具有以下特点。第一，公用征收是行政主体行使公共权力的—种特权，是私人所没有的权力。第二，公用征收的对象限于不动产。第三，为了保护私人财产起见，公用征收只能为了公共利益目的，按法定的程序和事先补偿的原则进行。同时，对于行政主体为了公共利益，依照法定强制取得财产权或劳务的行政行为，称之为“公用征调”。它不仅适用于不动产，而且适用于动产和劳务。对于不动产，公用征调只能取得使用权，不能转移所有权。对于动产，它可以取得所有权和使用权。它还可以用于取得必要的服务。[3]

在德国，典型征收经历了前后相继的三个发展阶段。第一阶段为“第一次世界大战”结束前的传统征收阶段。所谓传统征收，是指根据依法作成的行政行为将不动产财产转让给服务于公共福祉的企业，但予以全面补偿。传统征收的实质要素包括：第一，作为征收客体的地产；第二，作为法律过程，将财产交付新的法律主体；第三，作为法律形式的行政行为；第四，作为征收目的，服务于公共福祉企业的现实需要。第二阶段为两次世界大战之间的时期，一般称为“扩大的征收概念”。扩大的征收概念是指为公共利益目的，经由行政行为或立法对具有财产价值的私人权利予以限制或剥夺，并给予全面补偿。它具有以下特征。第一，征收客体：根据传统征收概念，只有地产和动产；而根据扩大的征收概念，所有的具有财产价值的个人权利都可以征收，如债权、结社权、著作权。第二，征收的法律形式：根据传统征收，只能依法通过行政行为（行政征收）；而根据扩大的征收，还可通过法律（立法征收）。第三，征收的法律过程：根据传统征收，是向国家或其他法律主体交付财产；而根据扩大的征收，尚包括单纯的财产限制，主要是使用限制，例如禁止在文物保护区内对登记的建筑物进行改建。第四，征收目的：根据传统征收，只能出于特定的、具体的事业；而根据扩大的征收，也包括一般的公共利益。第三阶段为“第二次世界大战”后《德国基本法》第14条第3款规定的征收。根据该规定，征收须具备以下要件：第一，必须是为了公共福祉而征收；第二，必须有充分的法律基础；第三，比例原则必须被尊重；第四，必须予以公正补偿。与扩大的征收相比，基本法规定增加了一个“唇齿”条款，即“无补偿即无征收”条款。依此条款，财产征收，唯有依据法律，而该法律并“同时”规定征收补偿的“额度”及“种类”时，方可准许之。[4]

在美国法上，行政征收即正式征收，是指由联邦政府、州政府或地方政府依法启动正式征收程序而启动的征收。它的特点有：第一，正式征收的启动主体是政府。第二，正式征收是国家征收权正式、公开启动，须严格遵循相关的征收程序。第三，若启动正式征收程序，政府必须给予补偿。它包括不动产征收、动产征收、智慧财产权征收及其他财产权益征收类型。[5]

在日本，国家强制取得财产的行为为公用收用。它是指为供特定公共事业之用，而强制地取得私人的特定财产权的活动或制度。私人财产被用于公共利益的事业，对于相对人私人因此而蒙受的特别损失，从平衡的理念以及公平负担的原则出发，必须予以正当的补偿。其特点为：第一，进行公用收用，必须基于法令根据，如《土地收用法》；第二，公用收用的主体，必须是在法律上有权收用、使用必要土地的特定的公共利益的事业主体，除了国家、地方公共团体以外，公共组合、公社、公团、事业团等特殊法人、特殊会社、特许企业等，都可以成为公用收用的主体；第三，公用收用的相对人，是指收用目的物如土地及其他财产权的主体；第四，公用收用的对象，是指法律上特别规定的、具有公共利益性的事业；第五，公用收用的目的物，是指土地所有权及其他关于土地的权利、矿业权、温泉利用权，关于林木、建筑物等土地附着物的所有权以外的权利，渔业权，进入他人渔场捕鱼权，海水和流水利用权，土地的附着物，从属于土地的土石、沙子等。[6]

一、行政征收的基本原则

（一）法定原则

由于行政征收涉及对相对人财产权的剥夺，为了保护相对人的财产权以及对行政主体征收权的限制，《宪法》、《土地管理法》和《物权法》都规定了行政主体必须依照法律规定实行征收。这里的“法律”是指全国人大及其常委会颁布的规范性文件。即行政征收的设定权只能由法律所垄断，法律以下的法规和规章不得直接设定，但它们可以具体化法律设定的行政征收。

行政征收法定原则具体表现在以下几个方面。第一，行政征收的主体是法定的。并不是所有的行政机关都可以实施征收，只有得到了法律赋予其享有行政征收权的行政主体，才可以实施行政征收行为。也就是要具有法定的征收权限。如关税由海关征收，其余的税均由税务机关组织征收。第二，行政主体实施征收行为必须要有法定的依据，即要依据《税收征收管理法》、《海关法》等具体的法律规定。第三，要依照法定的程序和法定的范围进行征收。《个人所得税法》明文规定了个人所得要纳税的范围，这个法定的范围税务机关必须遵守。税务机关依照《税收征收管理法》规定的程序进行征税。

（二）公益原则

所谓公益原则就是行政主体实施行政征收行为必须是出于公共利益的需要。不是为了公共利益，行政主体不得征收相对人的财产。这是行政征收行为的前提，也是其必须要遵循的基本原则。

坚持公益原则，首先要对公共利益进行界定。公共利益具体指体现国家建设与安全需要，或为社会公众服务的利益。其特点体现为以下两个方面。一是公众性，非个体性。公共利益肯定是公众的利益而非个人的利益，它肯定是为大多数人服务而不是为少数人、个别人服务。二是抽象性，非特定性。公共利益必须是让不特定的公众受益或为社会公众服务，而不是只让特定的人群受益。公共利益还应当是国家利益与社会利益的综合。[7]公共利益一般可分为绝对公共利益和相对公共利益。绝对公共利益指任何国家都存在的、并经社会广泛承认的、独立于社会和国家现时政策之外的社会利益，如国防设施、国民健康等，具有相对稳定性特点；相对公共利益是根据社会不同的发展阶段，经由政府和公众选择的，符合社会、国家急需原则的阶段性重要利益，如经济危机时，发展经济就是公共利益。[8]其次要明确公共利益的范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，并列举了属于公共利益的情形：一是国防和外交的需要；二是由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；三是由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；四是由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；五是由政府依照《城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；六是法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。最后要通过正当法律程序来保障征收过程中公共利益的实现。正当法律程序的设计与运作，有助于在国家与个人发生利益冲突时确定基本的公平权衡机制，使个人权益得到尊重，使公共权力被限制在合理程度内。[9]《国有土地上房屋征收与补偿条例》对以公共利益为目的的征收，确立了先征收、补偿，再搬迁的原则，还规定了征收前的论证程序、公告程序、听证程序，对征收存在重大争议时的处理程序，危旧房改造征收房屋的程序和补偿程序等。这些程序的规定使得我国的政府征收行为从征收目的上得到了法律的程序性保障，使得公民的合法权益得到了救济。

（三）公开原则

行政征收要遵循公开原则，接受权力机关以及广大民众的监督。包括行政主体事前要公开征收法律依据，事中要公开征收过程，事后要公开征收结果。

（四）补偿原则

国家通过行政征收行为剥夺了相对人的财产权，基于公平原则，国家应当给予其财产补偿。这是宪法所确认的一项补偿原则。《土地管理法》和《物权法》也规定了此项原则。补偿原则包含以下内容：（1）除行政征税和收费，实施其他的行政征收与征用，必须依法对相对人予以补偿；（2）必须对相对人给予充分的补偿，这是说，必须按法定标准对相对人予以足额的补偿，不得人为地打折扣；（3）征收的补偿要公平公正，平等对待被征收人，保障被征收人的合法权益。

（五）合理原则

合理原则是行政法上的合理性原则在行政征收行为中的体现，它要求行政主体在实施行政征收中体现比例原则、平等原则和正当原则。坚持比例原则，指行政主体在实施行政征收中，要以相对人所受财产最小损失来实现行政征收所期望达到的目标。坚持平等原则，指行政主体在实施行政征收时，对相对人权利损失的补偿要坚持同等情况同等标准。坚持正当原则，指行政主体在实施行政征收中，是否实施征收、如何实施征收，都应当有正当的理由，不允许随意性存在。[10]

二、行政征收的内容和分类

根据行政征收是否给予补偿为标准，我们将行政征收分为无偿征收和有偿征收。

（一）无偿征收

无偿征收，是指行政主体无须向行政相对人给予补偿的征收。目前在我国的行政征收体制中，无偿征收主要包括行政征税和行政收费两大类。

1．行政征税。行政征税是指行政主体为了公共利益的需要，依法强制地向纳税义务人征收一定税收的行政行为。税收是国家财政收入的主要来源，是国家得以维系的重要保障。税收只能由国家特定的行政机关——税务机关及海关负责征收。按照征税对象的不同，税可分为流转税、资源税、收益（所得）税、财产税和行为税五种。按照税收支配权的不同，税可分为中央税、地方税和中央地方共享税。国家通过对各种税的征管，达到调节资源分配和收入分配、各行各业协调发展的目的。通过对中央税、地方税和中央地方共享税的合理分配，兼顾中央和地方的利益，有利于市场经济条件下宏观调控的实施。

2．行政征费。费，即各种社会费用，是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位，为行政相对人提供一定的公益服务，或者授予国家资源和资金的使用权而收取的代价。目前，我国的各种社会费用主要有公路运输管理费、车辆购置附加费、公路养路费、车辆通行费、港口建设费、排污费、河道工程修建维护管理费和教育附加费等。无论征收何种社会费用，都必须严格依法进行，不得自立名目，擅自订立征收标准。各种社会公益费用，由从事该方面服务的行政机关负责征收，遵循专款专用、列收列支、收支平衡的原则，以收取部门提供一定的专门公益服务为前提而用于其自身开支，或者将此项收费专门用于特定的社会公益事业，以直接为被征收人提供更好的公益服务。行政征费需要有法规的依据或经省级以上人民政府的审批，收费的标准须经物价部门审核并发《收费许可证》，否则，行政征费是违法的。目前对行政征费还没有统一的法规依据，迫切需要制定统一的《行政征费法》。

（二）有偿征收

有偿征收，是指行政主体应向行政相对人给予补偿的征收。在2004年的宪法修正案以及有关法律法规（如《土地管理法》和《物权法》）中都明确将补偿作为征收的一个要件。因此，除了行政征税和行政收费活动以外，其他的行政征收都应遵循有偿原则。

1．土地征收。根据《宪法》第10条的规定，我国的土地所有制只有两种，即国家所有和集体所有。城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家为了公共利益的需要，将集体土地收归国有并给予补偿的制度就是土地征收制度。国家征收集体土地受到严格的法律限制。第一必须经有权机关审批；第二必须补偿。

2．对国有土地上房屋的征收。主要是源于国务院的行政法规《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。该条例在规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益方面作出了很多合理的规定。它明确规定了国有土地上房屋征收的两个前提条件：一是为了公共利益的需要，针对公共利益是个不确定的法律概念，该条例列举了属于公共利益的六种情形。二是应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿，并且规定了很多制度来保障，如规定了补偿应当包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁及临时安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿三方面的内容，其中对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；规定了被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；而且还有一些程序方面的规定来保障，比如前期的规划、征收补偿方案都应当公布，征求公众的意见等。国有土地上房屋征收行政主体是市、县级人民政府，具体组织实施工作是市、县级人民政府确定的房屋征收部门，它们在实施征收行为时，应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。

3．对企业征收。根据《中华人民共和国外资企业法》和《中华人民共和国中外合资经营企业法》的规定，国家保护外资企业和中外合资经营企业，对其不实行国有化和征收，但在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对外资企业和合营企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。

4．征收其他财产。除了上述三种征收制度外，根据《宪法》和《物权法》等法律规定，国家为了公共利益的需要，还可依法征收其他公民与法人的其他财产，包括除土地等之外的其他不动产（如土地以外的自然资源）和动产。

程序是防止行政机关恣意的重要途径，也是保护相对人合法权益的重要环节。因此，设定合理、科学、公正的程序，对行政征收制度的完善具有重大意义。目前我国尚未制定统一的行政征收程序法，有关程序性规定散见于一些法律、法规、规章之中。

一、税收征收程序

《税收征收管理法》及其实施细则对税收征收程序作出以下规定。

（一）税务登记

税务登记，是指纳税人依法向税务机关申请履行纳税义务，税务机关接受申请，经审核登记后发给税务登记证的行为。从事生产、经营的纳税人自领取营业执照之日起三十日内，持有关证件，向税务机关申报办理税务登记。税务机关应当自收到申报之日起三十日内审核并发给税务登记证件。从事生产、经营的纳税人，税务登记内容发生变化的，自工商行政管理机关办理变更登记之日起三十日内或者在向工商行政管理机关申请办理注销登记之前，持有关证件向税务机关申报办理变更或者注销税务登记。此外还包括停业、复业登记和外出经营报验登记。

（二）账簿、凭证管理

账簿，是指由具有一定格式而又相互联系的账页所组成的、连续地记录各种经济业务的簿籍。账簿包括总账、明细账、日记账以及其他辅助性账簿等。凭证即会计凭证，是指纳税人用以记录经济业务、明确经济责任，并据以登记账簿的书面证明。会计凭证可分为原始凭证和记账凭证两类。纳税人、扣缴义务人按照有关法律、行政法规和国务院财政、税务主管部门的规定设置账簿，根据合法、有效凭证记账，进行核算。从事生产、经营的纳税人的财务、会计制度或者财务、会计处理办法和会计核算软件，应当报送税务机关备案；账簿、记账凭证、完税凭证及其他有关资料，不得伪造、变造或擅自损毁，其保管期限除了另有规定外，应当保存十年。

（三）纳税申报

纳税申报，是指在纳税义务发生后，纳税人按照税法规定的期限和内容向税务机关提交有关纳税事项的书面报告的一种制度。纳税人、扣缴义务人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳税申报，报送纳税申报表、财务会计报表，或报送代扣代缴、代收代缴税款报告表以及税务机关根据实际需要要求他们报送的其他纳税资料。纳税人、扣缴义务人可以直接到税务机关办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表，也可以采取邮寄、数据电文或者其他方式办理申报、报送事项；不能按期办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的，经税务机关核准，可以延期申报。

（四）税款征收

税款征收，是指征税机关依法将纳税人应纳税款征收入库的一系列活动的总称。税务机关依照法律、行政法规的规定征收税款，不得违反法律、行政法规的规定开征、停征、多征、少征、提前征收、延缓征收或者摊派税款。税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员可以采取查账征收、查定征收、查验征收、定期定额征收以及其他方式征收税款。扣缴义务人依照法律、行政法规的规定履行代扣、代收税款的义务。纳税人、扣缴义务人按照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的期限，缴纳或者解缴税款。纳税人因有特殊困难，不能按期缴纳税款的，经省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局批准，可以延期缴纳税款，但是最长不得超过三个月。纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按每日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。纳税人可以依照法律、行政法规的规定书面申请减税、免税。税务机关征收税款时，必须给纳税人开具完税凭证。对未按照规定办理税务登记的从事生产、经营的纳税人以及临时从事经营的纳税人，由税务机关核定其应纳税额，责令缴纳；不缴纳的，税务机关可以扣押其价值相当于应纳税款的商品、货物。扣押后缴纳应纳税款的，税务机关必须立即解除扣押，并归还所扣押的商品、货物；扣押后仍不缴纳应纳税款的，经县以上税务局（分局）局长批准，依法拍卖或者变卖所扣押的商品、货物，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。税务机关还可以采取税收保全措施和强制执行措施使税收征收行为得以实现。

二、土地征收程序

《土地管理法》第44—49条规定了征收集体土地的法定程序，《土地管理法实施条例》作了具体的规定。

（一）征收审批

征收审批权由国务院和省级政府行使。基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷和其他土地超过70公顷的征收，由国务院审批。征收35公顷以下的非基本农田的耕地和70公顷以下的其他土地由省级政府审批。

征收农用地的，应当依法先行办理农用地转用审批。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。除国务院和市、县政府审批的建设项目用地外，其他建设项目用地审批权由省级政府行使。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依法另行办理征地审批。

（二）公告与登记

公告指县级以上政府向集体土地所有权人告知其所有的土地，经有权机关批准已被国家征收。登记指被征收土地的所有权人、使用权人到法定机关就补偿事项进行申报登录。国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

（三）征地补偿与裁决

征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收耕地的土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。国土行政主管部门应把征地补偿安置方案报市、县人民政府批准。征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。为减轻对被征收土地的所有权人、使用权人的生产、生活的影响，有关征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付。

裁决指批准征收土地的人民政府对被征收土地的所有权人、使用权人提起的补偿标准争议所作出的决定。如果被征收土地的所有权人、使用权人对补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协商调解，如对补偿标准争议协商调解不成的，则由批准征用土地的政府裁决。[11]

三、国有土地上房屋征收程序

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了国有土地上房屋征收程序。

（一）行政征收决定

为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

（二）征收补偿

补偿的方式有两种：货币补偿和房屋产权调换。被征收人选择货币补偿，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：第一，被征收房屋价值的补偿；第二，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；第三，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。其中对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，并应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费。对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。房屋征收部门与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者动产被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

（三）搬迁

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房地点和面积等材料。

一、行政征用的概念和特点

行政征用是指行政主体根据法律规定，出于公共利益的需要，强制性地使用相对人的财产或劳务，并给予补偿的行政行为。

对行政征用，《宪法》、《物权法》等法律都作了规定。如《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款又规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第44条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”第121条又规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”

根据上述法律规定，并结合行政法理，行政征用行为具有以下特点。

1．非处分性和限制性。行政征用并不导致被征用物所有权的转移，而只是强制性地使用被征用物（如交通工具等）。被征用物只是因被征用而使其使用权受到限制。这是说，行政征用只是影响被征用物的使用权而不影响其所有权，所以它不具有处分性。

2．强制性。行政征用是一种国家的单方强制行为，不以被征用财物所有权人和使用权人是否同意为前提。

3．有偿性。行政征用具有有偿性，行政主体征用有关财物或者有关财物被征用后毁损、灭失的，应当给予被征用人补偿。

4．法定性。行政征用同样属于行政限权行为，其效果显然对行政相对人不利。因此，行政征用的主体、条件、对象、方式、范围等都必须有法律的明文依据。无法律依据，不得行政征用。

5．应急性。行政征用一般是出于因抢险、救灾等紧急需要情形下采用，所以具有应急性。[12]

二、行政征用与行政征收的异同

行政征用和行政征收同属于涉及相对人财产权的不利的行政行为，两者之间存在着共同地方，表现在以下两个方面。

1．都具有“强制性”与“法定性”的特点，它们都由行政主体依据法律单方作出，无须相对人的同意，均由法律直接设定征收或征用项目。

2．遵循一些共同的基本原则：法定原则、公益原则、公开原则、补偿原则、合理原则。

尽管如此，它们是两个独立的行政行为，存在着明显的区别，表现在以下四个方面。

1．对相对人权利的影响程度不同。行政征用和行政征收对相对人来说都属于“不利行为”，但不利的程度是不同的。相比之下，行政征用对相对人不利影响程度要比行政征收不利影响程度低。行政征用仅仅限制了相对人对被征用物的使用权，不涉及财产所有权。而行政征收是处分相对人的财产所有权，导致相对人被征收物所有权的转移。

2．有偿性与无偿性的不同。行政征用完全是有偿的，即以补偿为条件。而在行政征收中，除了征税与征费完全是无偿的，对其他财产权的征收是以补偿为条件的。即使同样是要给予补偿，但两者补偿的时间不同。行政征用的补偿包括事前补偿和事后补偿，而行政征收仅适用于事前的补偿，原因在于行政征用具有应急性。

3．是否具有应急性的不同。行政征用一般发生在应急状态下，如在抢险、救灾等紧急情形中征用交通工具或通信工具等。

4．行为的对象不同。行政征收的对象仅限于财产，不包括劳务。行政征用的征用对象更为广泛，除了财产之外，还包括劳务。

三、行政征用的种类

从现行有关行政征用的法律规定来看，行政征用的种类有：

1．对土地的征用。《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第57条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。……土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。”

2．设备设施、交通工具和其他物资的征用。如《国防法》第48条规定：“国家根据动员需要，可以依法征用组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资。县级以上人民政府对被征用者因征用所造成的直接经济损失，按照国家有关规定给予适当补偿。”《国家安全法》第9条第2款规定：“国家安全机关为维护国家安全的需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物，用后应当及时归还，并支付适当费用；造成损失的，应当赔偿。”

3．对房屋、场地与设施的征用。如《戒严法》第17条规定：“根据执行戒严任务的需要，戒严地区的县级以上人民政府可以临时征用国家机关、企业事业组织、社会团体以及公民个人的房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等。在非常紧急的情况下，执行戒严任务的人民警察、人民武装警察、人民解放军的现场指挥员可以直接决定临时征用，地方人民政府应当给予协助。实施征用应当开具征用单据。前款规定的临时征用物，在使用完毕或者戒严解除后应当及时归还；因征用造成损坏的，由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。”

4．对劳务征用。有关行政主体在应急状态下，特别在抢险、救灾中，根据法律规定，强制性地征用劳务，并支付一定的报酬。

5．对其他财产的征用。上述之外的其他财产在有法律明文规定的前提下，如遇应急状态，也可被征用。

1．下列不属于行政征收特点的是（　　）。

A．处分性　　B．法定性　　C．强制性　　D．非处分性

2．下列属于行政征收和行政征用共同特点的是（　　）。

A．限制性　　B．应急性　　C．法定性　　D．处分性

3．行政征收要遵循的基本原则有（　　）。

A．法定原则　　B．公益原则　　C．公开原则　　D．合理原则

4．行政征收行为导致相对人被征收物（　　）的转移。

A．所有权　　B．使用权　　C．用益物权　　D．担保物权

5．根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，下列属于公共利益情形的有（　　）。

A．国防和外交的需要

B．由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要

C．由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要

D．由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要

6．材料分析。

李某购买中巴车从事个体客运，但未办理税务登记，且一直未缴纳税款。某县国税局要求李某限期缴纳税款1500元并决定罚款1000元。后因李某逾期未缴纳税款和罚款，该国税局将李某的中巴车扣押，李某不服。依据《税收征收管理法》第88条规定，请判断下列说法是否正确：（1）对缴纳税款和罚款决定，李某应当先申请复议，再提起诉讼；（2）对扣押行为不服，李某可以直接向法院提起诉讼；（3）该国税局扣押李某中巴车的措施，可以交由县交通局采取。

《税收征收管理法》第88条：纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。

当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。

当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第40条规定的强制执行措施，书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款；扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款，或者申请人民法院强制执行。

[1]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2010年版，第217页。

[2]同①。

[3]王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第287页。

[4]房绍坤、王洪平：《从美、德法上的征收类型看我国的征收立法选择——以“公益征收”概念的界定为核心》，《清华法学》2010年第1期。

[5]房绍坤、王洪平：《从美、德法上的征收类型看我国的征收立法选择——以“公益征收”概念的界定为核心》，《清华法学》2010年第1期。

[6]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第471—472页。

[7]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2010年版，第224页。

[8]陆亚婵、邱晗凌：《论社会公共利益》，《新疆警官高等专科学校学报》2007年第1期。

[9]陈瑞华：《程序正义的理论基础——评马修的“尊严价值理论”》，《中国法学》2000年第3期。

[10]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2010年版，第223页。

[11]章剑生：《行政征收程序论——以集体土地征收为例》，《东方法学》2009年第2期。

[12]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2010年版，第221—222页。