行政结构的分部化含义及必要性的分析

二、行政结构的分部化

(一)行政结构分部化的含义及必要性

现代行政管理的特征是既高度分工又高度综合。任何一个国家行政组织为完成各种行政任务，在纵向分工构成层级化的基础上，必须进一步进行科学的横向分工，以适应分门别类地处理不同行政事务即不同职能的需要。这种横向分工构成了行政组织的横向结构，即行政组织的分部化，也叫部门化。

1.行政结构分部化的含义

行政结构的分部化就是行政组织的部门分工。横向分工有宏观分工与微观分工之分。宏观的横向分工是指一级政府内的部门分工；微观的横向分工是指一个部门内部的各个机构和职位的划分，它形成组织的机构系列和职位系列。在不同层级的行政组织中均有部门划分，如中央政府有部、委、办，省政府有厅、局、委、办，在每个厅、局、委内又有各个处、室，而在各个处、室内又有各个职位的划分。

2.行政结构分部化的必要性

首先，适应各项社会事务管理的需要。由于任何一个层级行政组织管辖的范围涉及本级所辖领域的所有社会事务，其管理事务之复杂是任何一个单一的行政组织所不能胜任的。为此，必须在划分层级的基础上，在各个层级按照社会事务性质的异同，设置平行的不同部门的行政组织。如省政府这一级，必须下设分管商业、农业、科技、教育等业务的职能厅、局，以便有效地管理好这些业务，否则，只有省政府这一层级，下属不设各职能部门，是无法把全省各行各业管理好的。

其次，适应行政管理专业化、技术化的需要。由于科学技术的进步、社会分工的发展，促使社会各项业务的专业性、技术性日益增强，政府要对其进行有效的管理，就必须使政府工作人员熟悉这些专业技术知识。为此，必须使政府职能分部化，使政府工作人员通过分部化的机构设置，熟悉此专业知识，以适应社会日益科技化、专业化的需要。

其三，适应行政管理综合协调、宏观管理的需要。随着生产社会化、生活社会化的发展，人们之间相互依存、相互竞争的关系日益密切，范围也日益扩大，客观上需要政府加强宏观管理，使这些既相互矛盾又互相统一的社会的各个方面能够形成有机的统一体，得到协调、和谐、健康的发展。因此，政府的各种综合协调职能在不断地扩张，这也要求政府组织设置综合协调部门，行使综合管理职能，如国家发展与改革委员会、经济贸易委员会等部门。

其四，适应行政管理程序的需要。为使行政组织决策、执行、监督、信息反馈等过程专业化、程序化，也必须按这些行政活动的程序设置部门，从而保证在部门分工的基础上使行政组织的成员精通、熟悉自己程序的业务活动，从而达到提高行政组织效率的目的。

概言之，行政组织的横向分工，是为了行政组织分门别类地管理好社会的各项事务，管理好自身的运行程序，提高行政组织的效率，更有效地促进社会的发展。

(二)行政结构横向分工的种类

一般来说，行政结构横向分工的类型常用的有下列四种，即按业务性质分工、按管理程序分工、按管理对象分工和按地区分工。

1.按业务性质分工

按业务性质分工是指按行政管理的业务性质异同来组成行政组织单位。例如财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。根据行政业务性质的异同划分行政部门，是行政组织平行分部化的基本方式。行政组织中绝大多数部门皆是按业务性质不同而设置的。

按业务性质进行分部化，优点在于:

(1)符合行政分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于行政管理人员熟悉本专业工作，以提高行政效率。

(2)有利于统一行政业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使行政组织易于统一同一性质的行政业务的方针、政策、法规，避免出现政出多门的混乱状态。

(3)体现事权一致的原则，便于协调。同一性质的行政业务由同一单位管理，做到事权归一，行政工作更易于协调，使本部门能对现有设备、器材、人力做更经济有效的统一调配。

按业务性质进行分部化，缺点在于:

(1)如业务事权过于集中，容易形成条块分割。同一性质的业务工作归同一部门管理，如忽视部门之间的沟通，就不利于不同业务性质工作之间的合作、协调，不利于行政组织总体目标的实现。

(2)如分工过细，易造成部门林立。如对业务性质的分工划分过细，设置部门过多，必然造成部门林立，不利于经济节约的原则，更不利于部门之间的合作、协调。

(3)如业务性质不清，易产生组织冲突。有些业务性质混淆不清，不易做出明确的划分，故难以完全科学地根据业务性质的异同设置行政组织。这就使部门之间的职责难以划清，而职责不清是产生行政组织冲突的最好土壤。

2.按管理程序分工

按管理程序分工是指按照行政管理过程不同来分别设置行政组织部门。行政管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分行政咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等。每个部门在管理过程中各自发挥其功能作用，使行政管理的功能齐全、管理过程井然有序。如各级政府的首脑机构就是决策部门，各级政府的政策研究室就是各级政府的咨询部门，一般的业务部门就是执行部门，统计室就是信息部门，监察部就是负责监督所有行政管理的监督部门。

按管理程序进行分部化，优点在于:

(1)按程序分工，注重本项工作的技术方法，有利于提高行政管理人员的专业技术知识。

(2)由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，因而有利于节省人力、物力、财力。

(3)使行政管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高行政管理的整体效能。

按管理程序进行分部化，缺点在于:

(1)在该行政组织中的工作人员，久而久之，易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向。

(2)在使用上有一定的局限性，只能在那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。如每项相同的业务都有它自己的程序，我们不可能依据这些程序都设立独立的部门。

3.按管理对象分工

按管理对象分工是指按行政组织服务的人群、财务为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置，如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。

按管理对象分部化，优点在于:

(1)根据政府管理服务对象分工，可以使行政工作专业化，使政府在这一方面工作中能够做到政令统一，能统筹考虑，从各个角度来满足其管理对象的需要，有利于提高行政效率。

(2)使政民关系简化。群众对政府这些部门的工作职责一目了然，易于沟通政民关系。

按管理对象分部化，缺点在于:

(1)随着政府管理的对象日益增多，势必导致行政组织部门林立，不利于精简节约。

(2)以管理对象为基础设置部门，容易忽视甚至割裂了管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。尤其是政府经济管理工作以产品划分部门，会割裂不同产品之间的生产社会化联系，阻碍生产力的发展。例如，在我国过去的很长一个时期，维尼龙生产设备既归化工部管理，又归纺织工业部管理，造成职责不清、互相推诿、相互扯皮等混乱现象。因此，随着生产社会化的发展，社会产品种类的日益增多，产品之间的联系日益密切、广泛，此种以产品为对象的分部化会越来越不适应社会需要。

(3)容易造成行业的本位主义。管理对象多以原行业性质为基础设置部门，考虑问题易从本行业利益出发，有碍于整体的利益，不利于国民经济按比例协调发展。

(4)按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系。按这种方式划分部门要特别慎重，不是特别重要的对象，不可独立设立部门。

(5)不利于市场经济的发展。按产品设置部门，使政府易于对企业进行微观管理，不利于政企分开，也不利于企业自主经营。

4.按地区分工

按地区分部化，从不同层级看，是纵向分工；从同一层级看，各地方行政组织之间的关系属平行的地区横向分工，这是宏观的地区分部化。微观地区分部化是指中央政府各个部门在各个地方设置派出机关，如铁道部在各个地方设置的各地铁路局。这里只分析宏观的地区分工。

在同一层级，按地区设置行政组织的基础是行政区划。行政区域的划分是否科学合理，直接关系到行政组织地区分部化是否科学合理。

行政区划是否科学合理，主要取决于以下三个方面:

(1)是否有利于各地区人民和各民族的安定团结。居民中以共同的地理环境、经济和社会联系等因素而自然形成共同的风俗习惯、地方语言、地方心理，由此而形成一个个不同的、内在联系的地方区域。在一个地方的居民之所以能形成这些共同点，是由于共同的地理环境和长期的历史发展所致，并使之自然地联结成一个有机的整体，这是行政区划的客观基础。如果我们在行政区划中，人为地将这个有机整体一分为二，或将不同的两个有机体的地方合二为一，都可能破坏当地居民的安定团结，破坏当地的经济、文化乃至整个社会的健康发展。在这里，要特别注意照顾各个不同民族的聚居情况。一个国家常常不止是一个民族，每个民族都有各自的传统习惯，并且居住比较集中。行政区划应该尽可能以它们的聚居点为基础。在这个基础上建立的地方政府，有利于充分发挥民族的自主性、积极性、创造性，有利于各民族之间的平等和团结。

(2)是否有利于国家政权的统一和巩固。行政组织地区分部化的目的在于，使地方政府能分担中央政府的负担，而又不至于使中央政府失去对地方政府的控制。为此，要特别注意高级地方政府所辖的区域不能过大，否则，容易导致高级地方政府的权力过大，削弱中央政府对全国的宏观调控能力，不利于国家政权的统一和巩固。

(3)是否有利于调动地方政府的积极性，充分发挥地方政府的作用。为此，各级地方政府所管辖的区域要与各级地方政府的职、责、权相一致，使其有充分的空间条件行使职能，并能使各地有条件相对独立地发展地方经济、文化、教育事业。区域太小，人力、物力、财力乃至自然资源必然少，无力做任何大事，这又势必使地方上大的建设事业都落到中央政府头上，不利于中央用主要精力控制宏观。同时，也使地方政府的积极性不能得到充分的发挥。

按地区进行分部化，优点在于:

(1)便于各地方政府因地制宜决定政策，以适应各地不同的需要，避免事事请示汇报，旷日费时，影响工作。

(2)便于一个地区各项工作的协调、互相配合，为发展地方经济、文化而共同努力。

(3)能够分担上级政府的工作，使上级政府能更好地集中精力抓大政方针，有利于国家的统一和民族的团结。

按地区进行分部化，缺点在于:

(1)形成区划的客观因素比较原则和抽象，不易具体掌握，因此在划分行政区域时，不可能准确地照顾到每个居民点的具体要求，容易造成各地区之间经济、文化与心理的矛盾。

(2)各地区行政组织容易产生地方主义观念，妨碍国家民族的整体团结和事业的整体发展。

行政组织横向结构基本上属行政组织的职能制(按地区分工除外)，在行政运行过程中，总体而言有如下的优缺点。

其优点是:(1)职能不同，分工管理，使行政组织成员能在专的基础上精通业务；(2)从上到下形成条条，因此在对同一业务工作进行统一的管理中，易于形成统一的方针政策，有利于社会各项事务有秩序地健康发展；(3)各个部门分工负责，使各个层级的行政首长集中精力考虑全局的大问题。

其缺点是:(1)容易形成各个部门条条分割，各个不同的业务部门之间难以相互沟通与协调；(2)自上而下的各部门形成的条条伸向各个基层，不利于地方层级的行政组织因地制宜地贯彻上级的政策，抑制了地方行政组织的积极性。

如上所述，行政组织结构有纵向结构和横向结构，纵向结构形成行政组织大的层级制，横向结构形成行政组织的分部化或职能制。它们之间各有优缺点，互相制约，相互补充，缺一不可。所以，各个国家的行政组织都将层级制和职能制结合起来，既设有层级的行政组织，又将各个层级的行政组织分设为平行的若干部门，力图使它们互相取长补短，发挥它们的优点，避免它们的缺点。于是，在各国行政组织中客观上存在着纵向结构——管理层次与横向结构——管理幅度的关系。