行政结构的内涵有哪些？行政结构的含义

一、行政结构的内涵

(一)结构的相关概念

“结构”一词是生物学上的名词，是指一个生物体的各种要素的特定安排。现在我们把结构一词借鉴到社会科学当中来，结构一般用来指组织的结构。系统理论认为，结构是组织的基本属性之一。组织的性质不但决定于它的组成要素，而且取决于它的结构方式。结构方式不同，即使要素相同，组织的性质也可能存在较大的差异。正因为不同的组织有不同的要素和不同的构成方式，所以，不同的组织有不同的质。因此，要弄清楚组织结构的含义，就必须要明白结构与功能、职位、模式和差异之间的关系。

1.结构与功能。结构是功能的结构，功能是结构的功能。结构具有功能才有意义，功能依据结构才能产生，因此，结构与功能相互依存、相互作用、相互关联、互为条件。结构产生组织的静态特性，功能产生组织的动态特性，两种特性相结合，形成关于组织的完整概念。

2.结构与职位。职位是结构的基本元素，是组织体制的连结点和支撑点。职位与职权、职责相联系，从一定意义上说，职权与职责只是职位的特有属性。职位的设置及其联结方式直接表现机关权力及其连带责任的分配形式，因为一定的职位代表一定的职权和职责。从这个意义上说，职位、职权、职责是一种一体化的过程，三者以职位为基础形成一定的比例关系。在组织中，强调职位、职权、职责的非人格化和统一，并以此来保证组织结构的稳定性和持久化。职位、职权、职责的组合方式实际上反映了组织结构的方式。因此，通过对职位的分析，就可以把握组织结构的特征。

3.结构与模式。在人类社会发展的历程中，有过许多组织结构形态。我们把典型的组织结构形态称之为结构模式。自工业革命以来，可以称之为模式的组织结构主要有:直线集权制、直线参谋制、直线职能制、直线综合制、直线分权制和多维结构等。

4.结构与差异。主要指不同的组织有不同的结构和同一组织结构的前后变化。模式反映了结构的共性，差异反映结构的个性。就国家行政组织而言，由于国别、地区和历史发展时期等因素，行政组织的结构是存在差异的。在议行合一的政治体制中，行政组织的内部结构差异小一些；在三权分立的政治体制中，差异则大一些，尤其在实行联邦制的国家中，国家行政组织的内部结构差异可能更大。差异为比较提供条件，从而为观察和分析组织结构提供条件。

(二)行政结构的含义

根据前述对“结构”一词的阐释，所谓行政结构，亦即行政组织的结构，它是指行政组织的各种要素的一种特定安排，即行政组织各要素的合理的排列组合方式。从系统理论角度看，行政结构就是指对一个行政机关的系统结构所作的规定或设计，是侧重于行政组织的微观研究，是机关组织各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相互关系的体制。行政结构的性质、状况、优劣，直接影响行政组织的功能、形态和效率。属于行政结构的问题包括:行政组织权力关系和等级关系；指导各机关及成员活动和关系的政策、程序及控制方法；规定职责和任务的方式；协调各种活动的方式、报酬的安排以及其他引导成员的设计。

关于何为行政组织要素的问题，一般存在着两种基本的观点:第一种观点是认为行政组织是由人、目标、特定的人际关系这三种要素组合而成。第二种观点是行政组织有物质要素和精神要素两大类。物质要素由人员、经费、物质条件等构成；精神要素则由目标、权责结构、人际关系等构成。后一种观点实际上是前一种观点的具体化和展开。在物质要素中，最基本的是人，是行政组织的成员，经费、物质条件皆是为人服务的。精神要素中最基本的是目标和特定的人际关系——权责关系。综合行政组织的物质要素和精神要素中最主要的东西，仍然是人、目标、特定的人际关系这三种要素。本章要研究的组织结构就是研究行政组织的成员如何按照目标的要求，结成一定的权责分工关系。也就是说，研究行政组织要素如何排列组合成一定的结构。

人、目标、权责这三者的最初结合，就是职位。所谓职位，就是根据工作目标的需要，具有一定的权力和相应的责任的工作岗位，它由行政组织的个体成员充任。职位是构成行政组织结构的基本要素，行政组织的整体框架皆由行政组织的各种职位排列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层级、整个国家行政系统这四个层次的行政组织结构。现将其排列组合的具体情况分为四个层次表述如下:

第一个层次是由行政组织的基本要素和细胞，即职位—工作人员的排列组合，形成一个行政工作单位。经过有机排列组合后的工作人员已不是单纯的个人，而是充当由其工作目标、责任和权力所决定的特定角色，他在该工作单位的分工关系中所处的地位也转化成职位了。职位就包含了这个工作人员的工作目标、责任、权力，及其在工作单位中所处的地位、作用和关系。因此，准确地说，行政结构的第一个层次的内容就是工作职位的有机排列组合的方式，并由此形成一个工作单位。工作职位排列的有机性主要要求职位的工作性质相同、程序相关，便于完成该工作单位的总体目标。

第二个层次是各个工作单位的有机排列组合，并由此形成一个工作部门。其排列组合的根据是各单位的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以这种组合形成一个部门。工作单位排列组合的有机性也要体现在每个工作单位的工作性质相同、程序相关，便于完成该部门的总体目标。

第三个层次是各个行政部门之间的有机排列组合，由此构成一级政府组织。其排列组合的根据是各个工作部门的目标、责任、权力及其分工中的地位关系，并以此而形成的一级政府。各个部门排列组合的有机性，主要体现在各个部门的目标是否与社会的各种需求一致，社会对政府的各种要求能否从各个部门中得到满足。

第四个层次由各级政府之间的有机排列组合，由此形成一个国家的政府系统。它是由各级政府的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系排列组合，并以此综合而成一个国家政府系统的目标和它在整个社会中的地位关系。各级政府有机排列组合成一个国家的政府系统，其有机性要根据各国政府纵向权力分工体制而定。集权制、分权制、均权制国家，对各级政府的目标、责任、权力的排列组合方式皆有所不同。

由上述四个层次的要素排列组合而成的就是一个国家的整个行政组织系统。行政结构就是行政组织的物质框架，它是行政组织实体的具体表现。这个框架由四个层次组合而成，构成这个框架的实质是分工，是根据目标、责任和权力进行个人的、单位的、部门的、层级的分工。行政结构中这四个层次的要素排列组合是紧密相连的。它们之间的排列组合，既是相互联系、相互依存的，又是有严密的逻辑顺序、不可颠倒的，其中以职位排列为基础，以形成一个国家的整体行政组织系统为目的。^[1]