从美国地方政府的预算管理和执行看行政的透明度

从美国地方政府的预算管理和执行看行政的透明度

作为发达市场经济国家，美国在历史上继承了英国的地方民主传统，并在自己的国土上建立了较为完整的地方民主管理的模式。作为一个只有200多年历史的国家，美国社会信奉这样几条基本的观念:一是市场经济是分散决策的经济，决策权在企业而不是在政府，政府只能做具有外部性或市场经济不愿做的事情。二是州权大于联邦权力，实行地方自治，所有议员和官员一律由选民直接选举产生。凡是在州和地方政府范围内可以解决的问题，其权力决不会交给联邦政府。地方政府的管理方式由各地自主选择。三是纳税人普遍希望知道他们缴纳的钱都花到哪里去了，是怎么花出去的，他们希望能近距离地和政府官员对话，监督政府的运作，反映纳税人的意见。笔者近年来在美访问和学习期间，有意识地对马萨诸塞州剑桥市政府的运作情况进行了考察，对其政府运作的透明度深有感触。

剑桥市(Cambridge City)位于马萨诸塞州的东部，以查尔斯河为界，与波士顿市为邻，与其他40多个小城市一起属于大波士顿地区。它面积16.3平方公里，人口为9万多人。剑桥市是世界著名的大学城，创建于1636年的美国最早的哈佛大学和著名的麻省理工学院就在该市。这里1/4的居民是大学生，1/7的工作岗位在学校。人口的密度在美国排在前6名。全市有13个居民区，居住人口从600人到1.3万人不等。大多数居民区有自己的政治和社团组织，居民经常自愿参加有关城市问题的讨论。剑桥市现有注册选民4.6万人。

剑桥市是通过市政理事会(City Council)来管理城市的。美国的中等城市一般均采用这种管理方法。虽然各地可以自主地选择适合自己的城市管理方式，但一种科学的管理方法也总能得到大多数城市人民的认可。所以，经过200多年的发展，美国的城市管理方式逐渐趋于一致。据统计，在全美国8.3万个地方政府中，至少有3万个中等以上的城市采用了市政委员会的方式来管理城市。

剑桥市的市政理事会由9人组成，这些人是市政议员，在9个选区由选民直接选举产生，任期3年，每年改选1/3。市长则由市政议员推举产生，任期也是3年。由市政理事会面向全国公开招聘市政经理(City Manager)，由他领导市政机构来运作剑桥市的财政。在市政经理下面，由市政经理提名，市政委员会批准，设1名市政副经理和3名市政经理助理。3名市政经理助理分别负责财政事务部、社团开发部、人员服务部。市政经理对市长、市政理事会和选民负责。立法、审计和教育部门则直接隶属于市长和市政理事会。这种对于市政资产的运作模式，沿用了股份制企业的管理模式。市政理事会相当于董事会，市长则是董事长，而全体选民则构成了股东大会;市政经理就是总经理，市政副经理和3名市政经理助理就是副总经理和部门经理。

在美国，每年的7月1日至第二年的6月30日为一个财政年度。按照马萨诸塞州的法律规定，下一个财政年度的预算案，要在每年的1月1日开始的160天内，由市政经理向市政理事会提出，供市政理事会审议，并在下一个财政年度开始之前，由市政理事会讨论、修改、通过，以便执行。剑桥市下一个年度的财政预算案一般在4月中旬开始提交市政理事会讨论、修改，并在当年的6月30日之前通过。这种讨论是公开的，普通市民可以自由参加，提出自己的问题，要求市政经理给予解答。当地电视台也对讨论进行现场实况直播或录播。我们在1997年4月下旬旁听了一次剑桥市市政理事会审议1997～1998年度财政预算案的讨论会，会上不仅市政议员对市政经理提出的财政预算案的某些项目提出质询，而且也有几个普通市民在会上提出了自己的问题，对此，市政经理都作了详细的回答。

美国是一个在城市管理上高度法制化和规范化的国家。因此，经营城市资产上的任何一个举动，都必须在财政预算案中详尽地列出来，讲明投资的收入来自哪里，又投到哪里去。财政预算案一旦在市政理事会上获得通过，就是法律，任何违反财政预算案的举动，都是违法的，必须追究法律的责任。在财政年度里，市政经理领导市政机构按照预算案经营城市的资产，市政理事会和市长也是按照预算案来考核市政经理的业绩。

在机构设置方面，市政经理有较大的自主权，但他必须在市政理事会批准的年预算额之内进行操作，不能有所突破。剑桥市每年的财政预算收入为2.5～3亿美元，其中税收收入占62%;转移支付收入占17%;服务收入占13%;混杂收入占3%;罚款收入占3%;发放许可证收入占3%。在剑桥市政府财政供养的人员中，有教师2 706人，消防队员283人，警察334人，公共工程人员214人，人力资源开发服务94人，供水部门65人，社区开发42人，公共图书馆55人，电力部门12人。真正的政府管理人员有163人，包括财政管理部门、法律部门、市长和市政理事会办公室以及一些其他部门的人员。

从支出来看，工资薪金支出占65%;常规维护支出占26%;超常规消费支出占8%;出差和培训费占1%。如果从城市功能的角度看，教育支出占36%;公共安全支出占23%;社区维护和发展占16%;政府内部开支占12%;一般政府开支占8%;人力资源开发占5%。在1997～1998财政年度里，剑桥市还安排了财政预算的6.05%的公共投资，主要用于社区维护和发展、公共安全、人力资源开发、教育和政府管理系统等方面。

在考察中，我们感到不论是剑桥市的市政理事会，还是由市政经理领导的市政机构，在接受选民、纳税人监督和行政的透明度方面，都是很高的。

首先，市政理事会的9名成员，都是由选民直接投票选举产生的。这些议员分别代表着各个不同选区选民的利益。在每年的市政府财政预算案的审议中，他们就特别关心在这个预算案中，有没有解决自己选区中选民所反映出的问题。如果没有，就必须让市政经理对这个问题作出合理的解释。由于市政经理是市政理事会聘用的专业人员，必须对市政理事会负责，所以，没有任何一个市政经理会对市政议员提出的问题掉以轻心。

其次，长达数月的市政财政预算案的审议过程，为选民和纳税人提供了广泛的参与机会。在预算审议过程中，市政理事会都会提前公布预算审议的日程安排，为选民的参与提供条件。审议时，选民可以在遵守会场秩序的前提下，自由参与市政理事会的审议，提出自己的意见和问题，要求市政经理给予回答。由于美国地方政府财政收入的2/3来自于从当地居民那里征收的土地税、房产税和财产税，所以当地的选民和纳税人自然也就十分关心他们缴纳的这些税收市政府都用到哪里去了。

第三，依法制定预算，依法监督预算执行。剑桥市虽然只有不到10万人口，一年的财政预算也就2.5～3亿美元，但他们的年度财政预算案却厚达400多页，图文并茂，每一项都规定得很具体。不仅有总体的收入账和支出账，而且每一项支出都有相应的收入来支撑，并且具体到市长的年收入是多少，市政经理的年收入是多少也一一列出，供选民监督。预算案一旦被通过，就是法律。违反预算案就是违法，要负法律责任，严重的还要进监狱。

第四，市政理事会对市政经理运作市政资产的考核，就是看他是不是严格按照市政理事会通过的财政预算案来执行，其结果是不是使广大选民和纳税人满意。对市政议员来说，只有选民和纳税人满意，他们才能够在下一次的市政议员选举中继续连任。对市政经理来说，只有选民和纳税人，尤其是市政议员们满意了，他才能在下一个年度里继续领导市政机构的工作。对于市长来说，只有选民和纳税人、市政议员们满意了，他也才能够继续当他的市长。

可以说，剑桥市这种沿用股份制企业的市政管理模式是长期探索的结果，其核心是强调股份制企业的法人治理结构的相互制约关系。在股份公司里，股东大会、董事会和总经理各有自己的职权范围，他们之间的相互制约关系构成了股份制企业内的法人治理结构。这种企业组织形式经过几百年的市场经济实践的考验，已被证明为是十分有效的管理方法。剑桥市的市政理事会的管理模式，之所以可以做到政府运作的很高透明度，保持选民和纳税人的广泛参与，能够对市议员、市长、市政经理进行有效的监督，也盖出于他们建立在对市议员和政府主要官员的直接选举的基础上，对市政理事会、市长和市政经理之间进行合理分工，并相互制约的结果，从而保证了剑桥市议员和官员的清正廉洁。这种对城市的管理方式，不仅在美国，而且在其他实行市场经济体制的国家也有很强的实用性。