发展中国家的政府预算管理

第五节　　发展中国家的政府预算管理

在发达国家，预算过程有着严谨而繁琐的程序，一般要经过预算编制、批准、执行、决算和审计四个阶段。从理论上看，发展中国家的预算过程也经过这四个阶段，只是没有发达国家那样严密、清楚⁽²¹⁾。

发展中国家主要集中于亚洲、非洲、东欧以及拉丁美洲。在发展中国家中，有联邦制政体(如俄罗斯、印度、巴西等国)、君主立宪制政体(如泰国)或单一制政体(如越南、老挝等国)。实行联邦制或君主立宪制政体的国家，其政府预算审批程序与美国、德国、英国等国家基本相同，即需要经过议会或国会讨论并审核通过，但其立法机构对政府预算的约束力明显弱于欧美发达国家。受限于经济发展水平、政治民主建设及社会管理水平等诸多因素，发展中国家在预算管理上相比于发达国家，无论是在预算立法、预算管理制度建设还是管理方法、技术方面均处于落后地位。但在发展中国家中，特别是巴西、泰国等国，在预算管理改革方面取得了一些新的进展。

一、发展中国家预算管理的主要特征

(一)立法机构对政府预算监督力度不强

立法机构对政府预算监督不得力的主要表现为:

1.预算审批形式化

与英、美等国家政府元首与立法机构年年“吵”预算不同，发展中国家的立法机构在预算审批环节真正起到的审核、控制和监督作用不大。在预算制定方面政府行政部门占据主导地位，立法机构的预算审批流于形式。立法机构对预算监督不得力的结果是使得预算执行不够严格、规范，超额收支及科目流用等行为时常发生，甚至滋生各种腐败现象。

2.预算审计独立性不强

预算审计对预算执行规范化及预算绩效能起到一定的促进和强化作用。英国、德国均设有独立于政府行政部门和立法机构的审计院以便对预算执行进行审计和监督，法国则设有财政监察专员对预算进行审计，对于审计发现的舞弊行为给予严厉处罚甚至判定违法。而发展中国家审计部门一般隶属于行政机构，独立性不强，即使在审计中发现问题，大多数情况下也只是对预算执行部门发出行政警告或勒令其改正，而结果常常是不了了之，审计结果对预算的监督作用较弱。

(二)政府预算法制建设落后

多数发展中国家预算管理的法律法规还不健全，其中的条款往往是原则性，操作性不强且实施环境较差。

(三)政府预算管理方法、技术相对落后

在预算编制环节，发展中国家预算编制时间相对较短，预算编制不够细化。此外，受限于测算水平，经济增长及预算收支等预测不够准确，导致决算与预算的差距较大。在预算执行与监督环节，有些国家尚未建立国库集中支付制、政府采购制度及绩效评价制度等预算管理制度，或者有些国家部门建立起了这些管理制度，但执行不够规范、高效。

二、发展中国家的预算管理改革

(一)巴西的预算改革

1.预算编制改革

巴西是总统制的联邦共和国，行政上分为联邦、州、市三级，议会实行参、众两院制，其财政年度为公历年制。巴西法律规定，政府编制年度预算和中长期预算(五年)。当年编制的次年预算一般要从年初开始，9月底以前提交议会讨论通过。在预算编制过程中，采用比较先进的编制技术，如绩效预算、零基预算、计划项目预算、目标预算等。对部门及项目支出的需求以及政府收入的预计比较具体、充分、准确，联邦和州都有专门的预算编制工作班子与专业技术人员，预算编制整体来说比较科学。

近些年来，由于政府职能的转变，以及私营化进程加快等多种原因的影响，巴西预算编制有所改革。改革的关键是提高政府工作效率，支出安排更具针对性。巴西支出预算分为一般预算和项目预算。一般预算包括公务员工资支出、政府运行、机动开支、修缮等行政支出以及国债利息支出等;项目预算包括固定资产投资以及其他用于特定支出项目的支出。项目预算的编制有一套规范性的要求，审查也非常严格，每一个项目都要明确:该项目要解决什么问题，解决问题达到的目标是什么，实现这个目标需要完成哪些具体的子项目。例如，取消童工项目就包括:反对童工宣传教育、监督童工注册雇用、对适龄儿童提供书报等子项目，每个子项目都有专人负责。同时，在预算中还注意区域性规划，即为达到一个共同的目标，将该目标所涵盖的地区作为一个整体纳入预算，而不是单纯按行政区来进行预算安排。此外，在预算草案的制订过程中，各职能部门必须首先确定本部门支出的优先目标。通过这些改革，既增加了预算的透明度，又提高了工作效率和财政资金使用效益，既强化了预算的责任，又强化了部门的责任⁽²²⁾。

2.参与式预算改革⁽²³⁾

参与式预算项目是巴西现有民主扩展和深化的众多成果之一。参与式预算是一种创新的政策制定方式。在参与式预算中公民将直接进入政策制定过程，通过每年举办的各种政策讨论会，公民有机会参与分配资源、决定各种社会政策实施的优先次序，并对公共支出进行监督。

虽然在1985年民主政治就得以确立，但巴西政治一直都受传统上庇护主义、社会排外主义和腐败的困扰。1989年，在巴西南部诸州的首府阿雷格里港地区的南里约格朗德初次使用了参与式预算。阿雷格里港地区拥有超过100万的居民，按照巴西的标准属于富裕居民。1988年，工人党在市长大选中获胜。他们在竞选中主张民主参与“公共支出优先权倒置”，后者意味着扭转长久以来公共资源向中上阶层倾斜的倾向。参与式预算项目开始作为帮助低收入阶层获得更多公共支出的途径。1989年和1990年，在参与式预算实施的头两年，参与的公民不到1 000人;而1992年参与者猛增到了将近8 000人。1992年工人党再次赢得选举以后，参与式预算项目呈现出旺盛的生命力，每年的参与者增加到了20 000人。随着公民逐渐意识到参与式预算是重要的决策制定方式，参与人数还在继续增长。

参与式预算模式很快传遍巴西，目前巴西很多城市实施某种类型的参与式预算项目，一些州或市政府则因为财政上受约束而不能实施这项新成果。巴西参与式预算的主要程序为(以市一级政府公民参与特定的公共建设项目预算为例):

(1)政府对参与者及他们选举出来的代表(公民代表)进行持续的动员，举行定期的信息发布会、谈判协商会议以及年终报告会;

(2)市政府按区域划分以推动各种谈判会议的开展和资源的有效分配;

(3)政府编制生活质量指数。严重贫困地区、人口数量过多地区和基础设施薄弱地区将比发展水平较高的地区获得更多的资源;

(4)参与者和政府间在政策和资源问题上进行协商和谈判。选举出来的代表须调查所有将被表决的工程选址以作出最后的决定，这便于公民对被提议的工程进行社会需求的评估。

(5)代表就最后选定的工程进行表决。

巴西大多数参与式预算项目最初都以特定的公共建设为焦点，随着时间的推移，讨论渐渐扩展到了一般性的社会政策。

巴西参与式预算的重要意义不仅在于它使得巴西低收入者和传统上被排斥在政策制定之外的政治活动分子有机会参与到政策制定过程中来，使排他主义受到了挑战，同时通过预算过程的透明化、公开化和公众化解决了巴西传统政治痼疾，它也为世界范围各国特别是发展中国家的预算改革确立了一个方向。

(二)泰国的预算改革

泰国预算改革的根本点是从控制“投入”转变为管理“产出”，其改革框架主要包括三个方面⁽²⁴⁾:

1.机构及人事改革

为了实现这方面的改革，泰国议会通过了两项法律。一项是针对公共部门机构改革的法律，包括机构设置、职能调整以及相关制度和规定的修改;另一项是针对人力资源管理方面的法律，它要求各级公务员在为公众服务时要更有活力、更有创造性，更讲求效果。

2.预算方法和程序的改革

泰国制定新的《预算程序法案》，对预算程序和方法作了以下几方面的改革:一是成立政府预算委员会，对有关预算政策进行决策。政策目标由政府制定，部门制定提供服务的目标，预算单位执行政策，生产产出;二是要求预算具有前瞻性，对预算绩效进行中期预测;三是明确预算权责，部门有权管理预算，并负责实现其所应提供服务的目标，预算单位则对产出负责;四是实行综合预算，即所有财政活动和财政风险都要包括在预算政策编制范围之内，不能有任何例外;五是建立良好的预算治理结构，实现预算完全透明和高度责任制，同时要求预算和绩效报告必须完整、准确、及时地对内阁、议会和公众公开。

3.建立新的预算工具

为了实施新的《预算程序法案》，泰国预算局设定了新的预算工具。主要工具包括:

(1)政策决策。分三个层次:政府制定战略目标;部委制定提供服务的目标;单位制定产出目标。

(2)公共服务协议。该协议是由政府与一个或多个部门签署的，它将各部门提供服务的目标与政府的战略目标联系在一起，协议中部长们要对预算成果作出承诺。

(3)提供公共服务协议。该协议是部门与所属的预算单位之间签署的，它的作用是在协商确定成本、数量、质量和时间基础的上支出单位对预算产出要作出承诺。

(4)中期支出框架。泰国近年来除了编制年度预算外，还编制三年期中期预算。中期支出框架要求编制预算时作两方面的预测:一是宏观财政预测，通过预测制定预算限额(budget ceiling)，并对国债和或有债务进行控制;二是微观预测，要求在支出单位这一层次上按现行政策制定支出预算基线(baseline)。

(5)强化监督和评价系统。这个系统与泰国原有的“评价管理信息系统”相联接，作用是对预算产出、预算成果进行监督和评价。

(6)支持系统。该系统包括预算信息系统、GFMIS、权责发生制会计和预算系统等。

(7)重要财政管理标准系统。该系统植入预算编制程序，设定了详细的预算标准，加强预算编制。

从巴西和泰国的预算改革来看，发展中国家实行预算改革的主要方式是以发达国家预算模式为效仿对象，结合本国的实际情况，注重预算立法，朝着规范、透明、高效、注重政府产出结果的方向发展。

基本概念

1.政府预算　2.国库单一账户

思考题

1.简述西方国家政府预算制度的主要特征。

2.简述发达国家政府预算管理的主要特点。

3.简述目前发达国家主要的政府预算管理制度。

3.简述发达国家政府预算管理改革的主要内容。

4.简述发展中国家预算管理的主要特点及其改革方向。

【注释】

(1)李燕.政府预算管理.北京:北京大学出版社，2008.

(2)马蔡琛.政府预算.大连:东北财经大学出版社，2007．

(3)彭健.英国政府预算制度的演进及特征.东北财经大学学报，2008(2)．

(4)李炳鉴，王元强.政府预算概论．天津:南开大学出版社，2005.

(5)肖鹏.美国联邦预算管理法律体系演变与启示．财贸研究，2009，(6):149－150.

(6)刘喆.美国联邦政府预算的编制方法及特点.财经科学，2006(2)．

(7)张青.外国财政制度与管理.北京:中国财政经济出版社，2007．

(8)上海财经大学公共政策研究中心．2010中国财政发展报告—国家预算的管理及法治化进程.上海:上海财经大学出版社，2010．

(9)上海财经大学公共政策研究中心.2010中国财政发展报告—国家预算的管理及法治化进程．上海:上海财经大学出版社，2010:480－482.

(10)上海财经大学公共政策研究中心.2010中国财政发展报告—国家预算的管理及法治化进程.上海:上海财经大学出版社，2010．

(11)上海财经大学公共政策研究中心.2010中国财政发展报告—国家预算的管理及法治化进程.上海:上海财经大学出版社，2010．

(12)刘明慧.外国财政制度.大连:东北财经大学出版社，2008.

(13)上海财经大学公共政策研究中心.2010中国财政发展报告—国家预算的管理及法治化进程.上海:上海财经大学出版社，2010.

(14)李燕.政府预算管理.北京:北京大学出版社，2008.

(15)刘明慧.外国财政制度.大连:东北财经大学出版社，2008.

(16)赵谦.美国政府采购的特点及经验借鉴.中国政府采购报，2011年5月13日.

(17)刘明慧.外国财政制度.大连:东北财经大学出版社，2008.

(18)刘明慧.外国财政制度.大连:东北财经大学出版社，2008.

(19)http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/guojijiejian/200810/

(20)刘明慧.外国财政制度.大连:东北财经大学出版社，2008.

(21)付伯颖.外国财政.北京:经济科学出版社，2003.

(22)http://www.mof.gov.cn/pub/yusuansi/zhengwuxinxi/guojijiejian/．

(23)http://www.ccpg.org.cn/Article/．

(24)http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/guojijiejian/．