我国政府预算透明度指标体系

为设计符合我国国情、具有一定指导性、渐进走向透明的指标体系，本文将按照长期目标和短期目标的思路进行设计。在短期内宏观环境不易变化的情况下，预算透明度的要求相对较低。随着我国政治更加民主、市场经济更加发达、公民意识逐渐觉醒和法制不断健全，预算透明度的长期要求将会更高。无论长期还是短期，评价和提升政府预算透明度总体上可以从确实性、具体性、完整性、及时性、可得性、参与性等方面来衡量，这些视为一级指标，为进一步细化这些要求，设计了更为具体的二级指标和三级指标。

(一)确实性

预算是专业的政府理财行为，随着政府职能的扩张以及政府会计的复杂化，公众将越来越不容易看懂预算。即使将预算原原本本地呈现在公众面前，恐怕公众也难辨真假，因此，保证预算信息的确实可信非常重要。实际上，与企业作假账一样，政府部门也有做假账的动机和倾向，这可能缘于赤字界限的法律规定、迎合上级良好预算状况的需求以及部门申请预算的要求等多种原因。政府预算的确实性可从以下方面考量。

1.审计

预算的专业性决定了审计是保证其真实可靠的最有利的手段，就像上市企业的财务需要经过审计才能向公众披露一样，政府预算也需要经过审计才能公开。所有预算文件和预算报表以及数据如草案、预算年中报告、决算报告等都应经过审计。在我国当前审计监督力度比较差的情况下，可以渐进地提高审计要求，确保预算信息的真实性，即从对政府预算进行审计开始，到公开审计信息，再到追踪政府对审计问题的处理，逐步提高审计质量和预算信息的确实性。从长期来讲，在政治、经济和文化等条件具备的情况下，可以考虑将目前的行政型审计转型为立法型审计，以增强审计独立性，使其更好地发挥审计监督作用。

2.财务风险

可信的预算须阐明财务风险，包括隐形负债、或有负债、经济假设等，这也是有些国际准则如《预算透明度最佳做法》和《财政透明度守则》均包含的内容。

近年来随着我国债务规模的增加，财务风险信息的披露对于保证预算信息可信确实的意义更加凸显，其中最突出的就是地方政府或有负债和地方政府隐性负债。由于对地方债务统计和调查比较困难，关于债务规模到底多大至今仍没有准确的数字。很多专家进行了估算，认为地方债务规模不菲。据央行统计，截至2009年5月末，全国地方政府负债超过5万亿元，约相当于GDp的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。规模庞大的地方债务引起了政府部门的关注，2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。宗源：《融资“正门”和“旁门”》，《人民日报》2010年6月1日。总之，地方政府负债已经是一个不容忽视的问题，如果预算信息中不包含这些内容，那么其可信度将会大打折扣。

从形式上看，政府预算是未来(一个或若干个)财政年度的收支计划。那么，这个计划是否可信，在多大程度上符合实际？这与其计划的前提即经济假设有关。经济假设包含未来GDp增长率、物价、利率、工资占GDp的比率等因素。美国国会预算办公室通常根据简化的“拇指规则”来考虑经济假设对预算的影响。我国可以考虑借鉴美国的做法，建立起经济假设对于预算收支影响的量化模型，并向公众说明某种变量对预算收支的影响程度是多少。

从长期看，我国可以编制预算前报告。预算前报告专门解释政府长期的经济和财政政策目标以及经济假设，编制预算前报告已经成为国际货币基金组织、经济合作与发展组织以及国际预算合作项目组织共同要求的内容，编制并公布预算前报告有助于使得预算信息更加科学和可信。

3.政府会计

公开的预算信息通常以政府财务报告的形式出现，而财务报告由微观的政府会计信息生成。因此，政府会计是否规范决定了预算信息是否可靠。根据国际会计委员会的定义，政府会计是指用于确认、计量、记录和报告政府和政府单位财务收支活动及其受托责任履行情况的会计体系。虽然我国从1998年起就对现行政府会计和报告系统进行较为全面的改革，但与国际会计委员会的要求仍有较大的差距，比如缺乏对支出周期各阶段集中性追踪和记录会计控制机制、现金制会计基础不能完整反映政府财务活动的全貌、会计核算范围过窄、会计报告信息不完整等。因此，规范政府会计是确保预算信息可靠的重要内容。

(二)具体性

具体性是指预算信息能够详细具体地说明每项预算收支的来龙去脉，具体性的欠缺是导致当前我国预算看不懂、看不清的重要原因。

1.功能分类

将预算支出按照功能进行分类是各国的通行做法，也是国际货币基金组织提倡的财政支出分类方法。我国目前公开的预算支出信息基本上都是按照功能进行分类，这有助于公众了解预算支出实现了哪些国家职能。我国自2007年开始采用新的收支科目分类，功能分类细化到“项”级，但是很多部门公开的预算信息仅停留于“类”级，这种大块的数字难以让公众掌握具体的预算信息，从而导致“看不清”。因此，公开按照功能分类的预算信息并且细化到“项”级是评价和提升预算透明度的重要指标。

2.经济分类

经济分类按照预算支出的经济性质和具体用途进行分类，大体上分为人员开支、办公开支和项目开支等，一般设有二级科目，我国目前分为“类”、“款”两级。如果能够公开经济分类的预算开支，并且公开到“款”级，那么公众就会了解多少钱用于工资、用于哪些人、职务分别是什么；多少用于采购，采购了工程、服务还是商品，分别花了多少钱，这种更为具体的信息会更有意义。

3.部门预算

部门预算是指一个部门一本预算。在支出分类的三个标准(部门、功能和经济性质)中，部门预算是最基本的分类，因为它能够比较明确地表明某一个部门的收支情况。在国际上，基本不将部门预算作为预算透明标准，这是因为很多国家从预算制度确立之初就有部门预算，并不需要进行专门的部门预算改革。在我国，部门预算从2000年才开始改革，目前很多部门的预算仍旧不够详细，有些部门预算只有1页纸，与国外相比，部门预算并没有起到提供详细的部门信息的作用。比如，南非科技部的部门预算有32页纸，美国公布的部门预算报表有十多页。安德鲁·巴特森：《中国首次公开政府部门预算》，《华尔街日报》2010年4月26日。因此，进一步细化部门预算是未来改革的重要内容。即便编制了部门预算，有些并不公开其部门预算，这可能由于《保密法》或者上级部门统一要求等原因。如果一级财政的每个部门都能编制并公开详细的部门预算，那么，这一级财政的预算信息将非常具体、细化。

(三)完整性

完整性是指预算的过程和内容要全面完整。

1.预算过程公开

从一个预算周期来看，预算过程包括预算编制、预算审批、预算执行和决算，全过程公开意味着除法律规定保密的情况外，这些行为及其结果都应公开。比如预算编制阶段，可通过开放会议、转播、报告等多种途径让公众了解。预算过程公开对我国非常重要，因为目前我国仅在预算审批阶段比较公开，而其他阶段基本上不公开。正如国际预算合作组织评论我国当前的预算公开“距离透明负责的预算还有很长一段距离，最重要的原因就是公开的预算只是经过人大审批后的预算，至于预算是如何形成以及执行则没有公开”。安德鲁·巴特森：《中国首次公开政府部门预算》，《华尔街日报》2010年4月26日。

2.预算内容完整

预算内容全面是指政府的全部收支(法律规定保密的情况除外)都要公开，通常包括一般预算、基金预算和债务预算。在我国公开的预算信息中，通常都包含较为完整的一般预算和债务预算，虽然也包含基金预算，但却并不完整。这是因为长期以来，我国对于基金预算采用预算外管理的方式，随着收支两条线制度的推行，未来将会逐步将这些基金全部纳入预算管理并公开其信息。按照我国《预算法实施条例》和《政府采购法》规定，可以考虑按照一般预算、社保预算、国有资产经营预算、债务预算、政府采购预算等方面来考量预算信息是否完整。

从一般政府的定义来看，不但要公开财政活动，准财政活动也需要公开，主要包括税式支出和金融及非金融资产与负债。从时间维度上看，政府公开的预算信息不仅限于当年，还要包含以往年度数据。从预算管理的要求来看，不仅包含合规性要求，还要包含绩效性要求。只有全方位、多角度地公开预算信息，才能保证复杂的预算信息得以完整地公开。

从长期来讲，随着政府预算管理水平的提高，政府可能会提供专门的绩效预算、中期预算，这样从层次和时间来看，预算信息会更加完整。

(四)可得性

预算信息的可得是指公众能够比较方便地获得并理解预算信息，这一方面要求政府提供公众获得预算信息的途径，比如网络、光盘、书籍等；另一方面还要求政府的预算信息能够看得懂，比如对经济政策和专业术语进行解释。

从长期来看，我国可以考虑编制专门的公民预算。公民预算是指政府面向公众编制简单易懂、同时突出公众关心的预算信息，如医疗教育等内容的预算，它与提供给立法机关审批的预算或者供专业人员研究的预算版本不尽相同。信息是提供给不同对象使用的，而不同使用者对于信息的需求侧重点和难易程度不同，如果不把这些信息经过加工整理再加提供，那么信息获取的效率可能会非常低。目前有些国家政府或民间组织都在积极编制公民预算，其目的就是让公众能够看得懂越来越复杂的预算文件。

(五)及时性

所有信息都有时效性，对公众而言，及时获得预算信息是其知情权的应有之意。从国际经验来看，通常通过报告制度和信息手段来确保预算信息的及时性。

1.报告制度

几乎所有国家都有预算的报告制度，但是报告的程度不同。从完整的预算周期来看，需要在预算批准后报告、预算执行过程中报告、预算调整后报告以及决算后报告。

2.信息手段

在信息化时代的今天，保证预算信息及时透明的重要途径就是信息手段。网络是其中的重要手段之一，利用官方网站及时更新预算信息已经成为很多国家提高预算透明度的做法。

长期来看，随着信息手段的发展以及政府预算管理水平的提高，政府可能会实时地公开预算信息，保证公众在第一时间了解到预算情况。

(六)参与性

允许公众参与预算是较高层次的透明。当然，参与预算并非适合所有情况，只有在条件具备的情况下，比如基层预算、公众参与意识较强、政府愿意采纳和实施公众的意见建议等，参与预算才是应当鼓励的做法。

当前各国允许公众参与预算的主要途径就是听证。听证制度最初源于英美法律中的自然公正原则，已成为很多国家公开预算的措施之一。目前在我国行政管理中已经引入了听证制度，但专门对政府预算进行听证还非常少，未来可以考虑进一步加大政府预算听证制度的运用。从长期看，为提升公众参与预算的程度，可以考虑推广参与式预算。目前巴西、美国、德国、北欧国家和我国温岭、哈尔滨、焦作、无锡等地方政府都在积极推动参与式预算。实践证明，参与预算能够更好地表达公众的利益诉求，减少和降低各种预算请求之间的矛盾冲突，有利于促进预算资源分配的公开、公平和公正。