行政单位的预算管理和财务管理

一、行政单位的预算管理

（一）行政单位预算管理的内容

如前所述，行政单位要履行政府赋予的职能，首先需要有资金，其进行业务活动发生的经济业务形成了支出，而对单位收入、支出的预计和测算就形成了行政单位的预算。

行政单位预算是各行政单位根据自身的职责和工作编制的年度财务收支计划，由收入预算和支出预算组成。收入预算包括财政拨款收入、其他收入，支出预算包括经费支出和拨出经费。

（二）行政单位预算管理的办法和要求

行政单位预算是财政预算的重要组成部分，《行政单位财务规则》第九条规定：“财政部门对行政单位实行收支统一管理，定额、定向拨款，超支不补，结转和结余按规定使用的预算管理办法。”

行政单位的收支作为单位预算的构成整体，纳入财政预算，在编制、核定和实施等方面进行统一管理。行政单位应将全部收入和支出统一纳入预算，报请财政部门或上级预算单位核定。财政部门根据预算政策、制度等，核定行政单位年度预算，并报同级人民代表大会及其常务委员会审批，从而形成了具有法律效力的预算。行政单位按照批复的预算，进行收入和支出的核算和管理。

行政单位的预算拨款包括基本支出和项目支出拨款，前者是用于维持正常运行所需要的经费，包括人员经费、公用经费，实行的是定额拨款，即按照拨款标准核定拨款数额；后者是财政拨给行政单位的用于完成特定任务所需要的经费，实行的是定项拨款，即根据项目的具体情况拨款。

按照我国2014年修订的《预算法》的规定，在预算核定之后，除特殊因素外，超出预算的支出，财政部门不再追加调整。如果当年形成了结转或者结余资金，应当按照同级财政部门的有关规定执行，或结转下年继续使用，或统一安排调剂使用，或用于统筹编制以后年度预算。与原来的预算管理制度相比，发生了很大的变化，原来的规定是结余资金留归本单位使用，所以，随着管理的变化，行政单位更应该加强管理，合理使用预算资金，充分发挥财政资金的使用效益，切实履行好行政职能。

（三）行政单位预算管理级次

我国的各级预算由财政总预算和单位预算组成，前者是各级政府的预算，我国政府有五级，即中央、省、市、县和乡，财政总预算也就有五级；后者也称为部门预算，是组成政府的各行政部门的单位预算，隶属于不同级次的财政总预算，例如中央机关由中央财政拨付经费，其属于中央行政单位，而地方财政拨付经费的则属于地方行政单位。

行政单位的预算管理按照管理的权限，分为一级预算单位、二级预算单位和基层预算单位。一级预算单位是向同级财政部门上报预算的行政单位；二级预算单位是向上一级预算单位申报预算，同时还有下级预算单位的行政单位；基层预算单位是向上一级预算单位申报预算，且没有下级预算单位的行政单位。各级预算单位按照预算管理的级次申报预算，并定期向上一级预算单位或同级财政部门报告。

二、行政单位的财务管理

（一）行政单位财务管理的原则与任务

为了规范行政单位的财务行为，加强其财务管理和监督，提高资金使用效益，保证行政单位工作任务的完成，财政部2012年12月颁布了《行政单位财务规则》，自2013年1月1日起施行。

行政单位财务管理的基本原则：量入为出，保障重点，兼顾一般，厉行节约，制止奢侈浪费，降低行政成本，注重资金使用效益。行政单位作为国家执行行政管理和任务的部门，其收入和支出要统一规划，在财力允许的范围内，量入为出，尽管目前我国的政府财政收入有了大幅度的增长，但是需要花钱的地方还有很多，行政单位要厉行节约，反对铺张浪费，切实降低行政成本，切实发挥财政资金的使用效益。

行政单位财务管理的主要任务是：科学、合理编制预算，严格预算执行，完整、准确、及时编制决算，真实反映单位财务状况；建立健全财务管理制度，实施预算绩效管理，加强对行政单位财务活动的控制和监督；加强资产管理，合理配置、有效利用、规范处置资产，防止国有资产流失；定期编制财务报告，进行财务活动分析；对行政单位所属并归口行政财务管理的单位的财务活动实施指导、监督；加强对非独立核算的机关后勤服务部门的财务管理，实现内部核算办法。

（二）行政单位财务管理的内容

行政单位的财务管理是行政单位管理的重要内容，主要包括预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、资产管理、负债管理、财务报告和财务分析、财务监督等。行政单位会计的一项重要任务就是要满足财务管理的要求，这就对行政单位财务人员提出了更高的要求，他们不但要能够进行会计核算和监督，还要熟悉国家的财经法律法规和纪律，熟悉单位的财务管理要求，为加强其财务管理提供及时、可靠和有用的会计信息。

三、行政单位的内部控制

（一）行政单位内部控制的规范

我国有34个省级行政区，300多个市级行政区，2800多个县，这样估计下来，我国应该有不少于30万个行政单位。据相关数据统计，2015年末全国公务员的数量超过700万人，除此之外，还有100多万参照公务员法管理的“参公”人员。这些单位和个人是进行公共管理的主体，是我国政治制度的载体，他们代表着党和政府行使公共权力，作为一个发展中的大国，这些行政单位及其工作人员也面临着各种各样的风险。如果学校出了问题，社会公众会将其归因于教育主管部门；医院出了问题，社会公众会将其归因于卫生主管部门；甚至是行政单位自身出了问题，如行政行为不当、贪污腐败、财政资金浪费严重、效率低下等，人民群众深恶痛绝，更是众人矛头所指……所以，从某种程度上来说，行政单位的管理显得尤为关键。为了提高行政单位内部的管理水平，规范内部控制，加强风险防控机制建设，财政部于2012年12月颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并于2014年1月1日起施行。

该规范结合现阶段我国行政单位的经济活动内在特点，针对行政单位内部管理中的薄弱环节，强化机制建设，并将制衡机制嵌入内部管理制度，促使提高内部管理制度的执行力，从而建立起中国特色的内部控制制度。

（二）行政单位内部控制的目标

行政单位的内部控制是行政单位为了实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。建立内部控制所要达到的目的不仅仅是要合法合规，还要能够实现单位的战略目标。行政单位的控制目标主要包括：

1.经济活动合法合规

行政单位的经济活动要在法律法规允许的范围内进行，这是行政单位内部控制最基本的目标，也是其他四个目标的前提和基础。行政单位必须采取措施保证单位经济活动合法合规的进行。如行政单位应当在法定的界限内开展经济活动；应当使用真实合法的票据，拒绝“假发票”，等等。只有经济活动合法合规，才能保证行政单位其他目标的实现。

2.资产使用安全有效

行政单位的资产安全问题一直是个大问题。从相关案件来看，行政单位的货币资金最容易被挪用、贪污、盗窃；实物资产的管理也较为混乱，账实不符，导致滥用、丢失现象时有发生。同时，经常出现资产配置不合理，资产浪费严重等现象，给国家财政造成了压力，也给行政单位的形象造成了不良影响，如某单位年末为加快财政预算执行，超标准购买摄像机、电脑等。这些风险是内部控制应当加以防范的重中之重。

3.财务信息真实完整

会计信息是对单位经济活动的客观反映，提供真实可靠的会计信息和报告是对行政单位的基本要求。但是，如果其经济活动违反法律法规在先，那么提供的会计信息就是虚假、无用的。这就在客观上要求行政单位采取措施，尤其是内部控制的措施，以促使和保障其提供真实完整的信息、预算执行报告和财务报告。

4.有效防范舞弊和预防腐败

行政单位履行国家赋予的公共职能，他们掌握了大量的社会公共资源，在进行资源分配的时候，应该做到公开、公平、公正，廉洁奉公，防止以权谋私、贪污腐败。但是，由于制度执行不力、监督不力等各种原因，舞弊腐败等时有发生，给政府造成了很大的负面影响，降低了人民群众对党和政府的信任。所以，行政单位应当进一步完善管理机制，建立事前防范、事中监督和事后惩治相结合的反腐机制，充分运用内部控制的制衡原理，有效预防舞弊和腐败行为。

5.提高公共服务的效率和效果

行政单位是整个国家机器的一个组成部分，其职责就是有效管理国家和提供公共服务。目前我国行政单位存在很多效率低下的问题，如一些地方执行国家政策较为缓慢，该转发的文件迟迟不发，该下拨的补助资金缓拨；遇到关系群众生命财产安全的重大紧急事故，隐瞒推脱；公款吃喝等致使财政资金浪费严重，极大地影响了党和政府的形象。所以，行政单位在日常管理中要努力提升发展能力，建立和实施内部控制，改善内部管理，提升单位的综合实力，从而最终有利于履行国家和人民赋予的职责。

（三）行政单位内部控制的原则和内容

行政单位在建立和实施内部控制的过程中，应当遵循一定的基本要求，这就是行政单位内部控制的原则。它主要包括有全面性原则，即行政单位的内部控制是一个全方位的整体，其渗透并贯穿于经济活动的始终；重要性原则，即行政单位应该兼顾全面的基础上，针对重要业务、事项和高风险领域、环节采取更为严格全面的控制措施，使风险降低到单位可以承受的水平；制衡性原则，即行政单位应该采取科学合理的内部牵制措施，从议事决策、岗位设置到上下级监督，都要做到相互制约，任何人都不得拥有凌驾于内部控制之上的特殊权力；适应性原则，即内部控制要与本单位的特点、业务范围及所处的具体环境等相适应。

行政单位的内部控制体系包括风险评估和控制、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督等。行政单位首先应该建立对经济活动风险定期评估机制，对其存在的风险进行全面、系统和客观的评估；应当有专门的部门负责对内部控制进行协调组织工作，经济活动的决策、执行和监督应当相互分离，建立健全财务体系、内部审计体系以及信息与沟通等方面的建设；建立包括预算业务、收支业务、政府采购业务、资产、建设项目和合同在内的控制制度；应当建立健全监督评价制度，对内部控制建立与实施情况进行监督检查和自我评价。