“吏权膨胀”与“专家治国”

“吏权膨胀”与“专家治国”

——公务员专业化的政治风险

“Power Expansion”and“Technocratic”:The Political Risk of Professionlization of Civil Servants

谷　宇

一、专家治国治理模式与公务员群体专业化

专业化指的是一种需要长时间训练和学习作基础、可以终生从事的职业，或工作领域。它需要从业者对这个领域有系统的知识和精熟的技能。⁽¹⁾现代文献中对专业化的定义还包括由专业化协会提供考试和职业资格认证的标准，公认的行业道德准则。传统上，医生、律师、法官、工程师、教师、牧师等都是终生从事的职业。20世纪以来，公司经理、市政经理、大学校长、银行家、设计师、药剂师、护士、会计、图书馆员、社会工作者、电脑软件师，包括职业政治家等，也开始成为引人注目的职业范畴。⁽²⁾随着社会的发展，政府对社会公共事务的管理也日趋复杂化、精细化，为了提高管理的效率，政府一方面大量地雇用相关领域的专家进行决策咨询，另一方面不得不将大量的专业人才直接吸纳到政府中直接参与公共事务的管理。而这些专业人才的选拔，一般是按照有关专家提供的专业标准进行的，这样，整个政府机构也不断地向专业人员的机构转化。同时，为了提高行政效率，大量日常行政事务的处理也需要一批具有较高行政能力的专业人员参与。这又进一步加速了政府公务人员专业化的程度。

专家治国论，是现代社会政府治理社会的基本指导理念之一。它兴起于20世纪20年代的美国。通常，理论界把凡勃伦的《关于现实技术工作者协会的备忘录》视为这一理论的开山之作。其后，三四十年代的伯纳姆、贝尔勒和迈因斯进一步发展了这一理论。直至战后，专家治国理论形成一种以美国为中心以不同形式流传于西方社会的思潮。其中具有代表性的理论主要有:罗斯托的成长阶段理论；加尔布雷斯的工业社会理论；以及贝尔的后工业社会理论等。到了60年代，随着大批专业技术人员进入政府，政府对社会的治理事务逐渐掌握在这些专业人员手中，进而形成一种新的治理模式。有些学者甚至认为:政府已经变成为专业人员所控制的政府，形成了所谓的“专业人员国家”。⁽³⁾

由此，我们不难看出，专业化理论应用于政府机构则直接催生了所谓的专家治国理论及治理模式。而这种模式的最为显著的特点是专业人员控制政府治理。

二、专家治国治理模式形成的必然性及政治风险性

“专家治国”治理模式的兴起需要一个基本的前提条件，即专家、知识分子社会地位和社会作用的日益增强。在西方发达国家，专家治国治理模式已经成为一种公认的社会治理模式。知识分子对于国家政治的参与和操控一般通过两种形式得以实现:一是作为政府的智囊团为那些通过党派竞争上台的政务官们献计献策，进而形成普遍的社会公共政策以及各种行业标准。二是作为政务官本身直接参与政府管理社会。实际上，通过竞选产生的政务官们也主要来源于知识分子阶层。尤其是20世纪80年代以来，作为各级政府各个主要部门的负责人，他们都具有一定的专业背景，受过良好的教育，一般都是大学生出身。因此，在社会高度专业化，政府对社会管理日益扩大加深以及西方精英政治传统的多重影响之下，专家治国的治理模式应运而生是社会发展的必然要求。

在西方社会，专家治国治理模式自出笼伊始就受到来自社会各个方面的不同程度的评价。知识分子对这一理论也抱有不同的看法。

实际上，西方学者对于专家治国现象的主要担忧集中在两个问题上。莫舍将这两个问题概括为:一是如何监督政府中专业人员的活动从而保证他们真正能够全心全意为广大选民服务而杜绝他们以权谋私？即，如何控制专家们合理合法地使用手中的权力。也就是专业人员权力膨胀的约束问题。二是如何调节政务官和事务官之间的矛盾？⁽⁴⁾虽然莫舍提出的这两个问题也是学者们集中讨论的问题，但是，归根结底他们所担心的问题是专业人员对于政府公共决策的参与是否会影响西方的民主制度和文官制度的运行。

由于大多数专家并不直接进入选举过程，而是通过专业人员集团内部的考核标准而进入政府部门，因此他们不需要向广大的选民负责。由此也引起了作为专业人员的事务官集团与民选的政务官集团的矛盾。这种矛盾主要表现在两个方面:一是在政治决策过程中作为专业人员的事务官集团不负政治责任；二是由于在处理日常政务的过程中，政务官集团的专业化水平往往低于事务官集团的水平，事务官集团对于政务官集团存在一种鄙视的情绪。因此如何营造两者之间和谐的关系也是学者关注的问题。这两个主要问题对于西方民主制度和文官制度都带来一定的危险性。而日益封闭的专业人员集团的选拔体系进一步加深了这种危险性。更大的风险与威胁的确来源于文官阶层的产生与运作无法有效地受到社会的监督，从而无法保证在西方民主制度下，权力制衡精神的实现。

三、“吏权膨胀”对政党执政的挑战——我国公务员专业化带来的政治风险分析

近年来随着我国社会经济与政治的不断发展，我国公务员制度逐渐地成熟与完善。然而，我们也必须看到大量通过专业标准选拔进入政府的公务员群体也会给我国的政治发展带来一定的政治风险。

（一）公务员行政权力不断膨胀，进而成为国家公共权力的实际掌控者

西方国家标榜民主与自由，国家的权力来源于民众的授予。民选的总统或总理名义上是人民权力的代理者，他们代表人民对社会进行治理，同时也受到人民的监督。于是名义上属于人民的国家实际上由民选政治家们掌握。而民选的政治家们由于人数有限，在国家治理的实际过程中不得不依靠专业化的公务员群体实现治理。黑格尔曾经有一句名言说:“使用者才是真正的拥有者。”因此，等人民与政治家们玩好选举秀的游戏后，真正的国家公权力被牢牢地把握在公务员群体的手中。毕竟，民选的政治家是有一定任期的，而公务员则可以在退休前合法地持续把持公共权力的运行。

随着社会不断地发展，现代国家的治理难度越来越大，对社会事务处理的专业性要求也越来越高，再加上行政权本身特有的膨胀性质，使得公务员群体掌握的行政权力日益膨胀。西方社会是如此，我国也是如此。随着我国社会经济的发展，无论是国家经济体制的完善、政治体制改革的启动还是社会文化体制的营建都离不开专业化公务员群体的参与。当前，我国公务员队伍按照“四化”的要求还在不断地提升专业化程度，绝大多数专业化的社会管理工作主要由公务员群体完成。因此社会公共权力的运作也已经实际掌握在广大公务员群体的手中。这必须引起执政党的重视。如何有效地监督公务员在运作国家行政权力过程中的行为，保证执政党领导的有效性，逐渐成为一个重大的政治问题。

（二）公务员工作的高度专业化使得政党、民众对公务员行使公权力难以有效监督

国家领导主体——执政党和社会权力主体——民众很难有效地对专业化的公务员群体行使权力过程进行长效监督。

首先，就执政党而言:党对政府的领导一是通过领导人大形成法律对政府实行领导；二是通过党管干部，选拔人才担任政府官员。这两种领导方式针对的公务员群体主要是领导职务公务员，对于人数更为庞大的非领导职务公务员而言作用不大。实际上，就《国家公务员法》来说，法律仅仅规范了公务员群体日常工作的基本规范，这些规范多是原则性的，在遇到错综复杂的现实问题时，公务员的行为还是主要依靠系统内部进行协调。如，某一科员在处理行政事务的过程中，虽然处理的原则要按照相关法规执行，但是他完全可以在办事过程中，在不违反相关纪律条例的情况下，通过适度的恶意挑错、故意拖延、任意执行、人为损坏等诸多方法使得政务的处理无法达到预期的效果。

通常，执政党对上述行为的有效监督是很难的。原因就在于监督者的专业化水平不及被监督者。因此，有效地监督仅存在于专家与专家之间，其他非专业人员由于专业性的阻碍很难介入监督过程。即使可以做到一对一的监督，则很可能会造成“管得太死”，容易影响公务员的工作效率，进而造成行政资源的更大浪费。

近年来，我国腐败发展的新特点，充分说明了公务员专业化对执政党的领导与监督带来的挑战。从前的腐败多表现为权钱交易、权色交易，而随着专业化程度的提高，腐败的形式也并非简单的交换，而是变现为公共权力与私人资本在某些专业领域内部的媾和。典型的例子是投标舞弊等。这种新的腐败之所以发现难、治理难，其根本原因是腐败多发生在专业领域，这些领域对于一般干部和群众而言是无法详细了解的。

其次，专业化的公务员群体，日益表现出脱离群众的倾向，广大人民群众也无法有效对其行为进行监督。

1.民众无法介入公务员选拔及授权的专业化程序

目前，公务员身份的获得主要经过两道考察程序。一是公务员职业能力考试；二是岗位报名后的面试。而这两次考试的通过主要靠的是公务员报考者个人的能力、水平以及社会关系，与广大的民众并无直接联系。而当其正式获得公务员身份后，其业务考核、职位晋升以及奖惩、相关待遇，均按照相关的法律法规执行，与群众也没有直接联系。他们除了在业务上可能与民众发生联系外，与群众一般没有直接的联系。这样，由于公务员的选拔以及权力的授予和权利的保障都与广大人民群众没有直接的联系，就使得一般公务员对于人民群众没有责任也没有情感，容易脱离群众，甚至鄙视群众，利用手中的权力欺辱群众。

2.没有民众可以直接监督公务员的制度规定与法律依据

另外，由于民众并非专家，在客观上对于公务员专业性较强的业务也无法进行参与和监督。民众对于公务员施加影响一般是在民众利益被侵害后才通过行政诉讼，向党委、人大反映，借助媒体力量等方式进行被动的监督。并且监督的内容仅限于具体的行政事件，而非长久地对公务员整个群体常规化地主动监督。这就使得某些公务员利用其专业知识和职务之便得以侵害民众的利益。这种侵害可以是主动的侵犯、刁难，甚至勒索、威胁，也可以是被动的不作为、不理睬。面对这种情况，广大人民群众在利益诉求渠道不畅的情况下，必然会采取群体上访的形式，甚至爆发突发性群体事件，造成严重的后果。

综上所述，在公务员队伍日益走向成熟的今天，公务员群体的专业化是一把双刃剑。一方面，专业化的公务员可以更好地处理复杂的社会公共事务与问题；另一方面也给政党的执政与人民群众权利的保障带来一定的政治风险。如何有效地引导公务员群体忠于党的领导同时加强与人民群众的联系，树立服务意识，建立政府公共服务机制是我国政治体制改革不可逾越的重大问题。

（作者为中共上海市委党校党史党建教研部副教授）

【注释】

(1)Kasher，Asa.Professional Ethics and Collective Professional Autonomy:A Conceptual Analysis.Ethical Perspectives，2005.pp.67—97.

(2)蓝志勇、胡威:《谈人力资源管理工作中公务员的专业化问题》，《中国行政管理》2008年第6期。

(3)［美］弗雷德里克·C.莫舍:《民主和公共事务》，牛津大学出版社1986年版。

(4)Mosher，Frederick，C.Democracy and the Public Service.New York，Oxford University Press，1968.