公共政策决策应遵循哪些原则

5．1　公共政策决策的原则

基于对公共政策的不同理解，对于公共决策也就会有颇为不同的解释。理论家杰弗里·维克斯提出了4种政策制定或政策决策的分析认识^[1]，即作为心智技巧的政策制定、作为机构过程的政策制定、决策情景中的政策制定以及人类生态系统中的政策制定。根据《布莱克维尔政治学百科全书》的观点，公共决策就是“通过分析信息、确定目标、提出各种方案、对这些方案作出评价、然后得出一个结论来对一个确定的问题或一些列问题作出反应”^[2]，它是一个提供可贯彻实行方案的过程。可见，公共政策的制定是政策系统运行过程中的核心活动，在决策过程中：其一，决策是理性的行动者对某种外部挑战作出的果断反应；其二，团体的惯常行为对决策产生重要影响；其三，决策受决策机构内部动力作用和内部政治斗争的影响。

从本质上讲，公共决策具有对利益表达和利益综合的成果进行选择性固化、为政策执行提供前提和基础、向国内和国际环境进行权威性政策输出、确立社会主导力量的意志和利益、为经济社会发展提供规则以及调节和平衡各种利益关系等重要作用，是公共管理活动的起点，也是公共管理履行各项功能的基础，贯穿公共管理过程的始终。

不论把政策科学看作是“谁得到什么、何时和如何得到”的学问，还是当作“对全社会的价值做权威性的分配”的知识^[3]，公共决策在政治过程或政府过程和政策过程中的特殊重要性都受到人们的高度重视。归纳近些年西方政策制定的理论与实践可知，当代政策决策具有三个新颖的特征^[4]：一是效率，即效率作为政策目标的再发现；二是政策可靠性，对政策可靠性的战略重要性的一种新的感知；三是授权，更愿意授予享有相当政治独立性的专家实体以重要的政策制定权力，这部分受前两个因素的影响。那么，公共决策活动应该遵循哪些原则呢？

5．1．1　政治性与公共性原则

公共决策与私人决策的最大不同，就是它是具有鲜明的政治色彩，公共政策的制订是政党和政府（政治组织）的政治行为，公共政策集中体现了统治阶级的利益需要，是源于政治动机的组织产物，因而它带有鲜明的政治倾向性。因此，决策活动可以看作是以特定复合的价值选择为指导进行的政治判断和公共安排，它或彰显或潜隐地围绕权力和利益的享有而存在。但同时必须高度注意的是，随着社会的民主化发展，政府、执政党等政治组织的活动更加需要强化和实现国家的社会管理和公共服务，需要通过公共政策来履行管理社会公共事务、维持社会秩序、调节冲突、增进社会整体福利水平，这是因为“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。^[5]因此，公共决策需要致力于对公共利益的追求，需要逐渐提升其公共性，进而增进公共政策的公共性，以整合、平衡和协调主导意识和利益前提下的公共空间，从而达到对社会的统治与管理。可见，赤裸裸的政治统治与利益独占的决策观念、体制和方式，都不是“公共”决策，因而也难以进行有效的公共治理。

5．1．2　导向性与预见性原则

公共决策是国家政府履行公共服务职能、治理社会的一种核心活动，其基本作用之一便是选择性地固化利益表达和利益综合的成果，在发现或提出公共政策问题的基础上，明确问题并将其纳入政策议程，进而进行政策制定规划，经过问题结构化处理，确定政策目标和评价指标，提出政策方案设计并进行方案分析、优化，最后进行政策方案决策。尽管公共政策是多方博弈、妥协和折中的结果，但是决策活动中实际决策权力及其影响力的分布是不均衡的，社会主导力量的执政党、阶级阶层或力量联盟对政策制定起着主导作用。社会问题纷繁复杂，为了解决这些问题，通过一系列的公共政策来确立权威、巩固地位是尤为重要的。决策活动是如何实现社会主导力量对全社会的意志主张和利益享有的呢？首先，通过确立决策元规则的意识形态来立宪，形成所有公共决策的思想源泉和根本依据。其次，依据宪法进行一系列的制度安排，为决策活动准备组织资源和权力框架。再次，通过选举和代议制等制度选择阶段性的现政府，以领导国家和政府层面的宏观决策。最后，确立各层级公共决策程序和活动规则并限度性地引导公民参与法律、法规、规章、规范、条例、命令和暂行办法等法律、法规的制定，参与经济社会问题的商谈和决策。

5．1．3　合法性与权威性原则

合法性是考量政治体系获得人们认可、服从和支持能力的核心概念。^[6]一般而言，可以从政治（制度）合法性与政策合法性两个层面进行合法性的探讨。公共政策的合法性主要是指公众对其的认可和接受程度，它以政治系统即制度的合法性为基础，没有制度的合法性，公共政策的合法性也就无从谈起。著名政策科学家查尔斯·琼斯认为，政策合法性的来源有四个方面：一是法定的权力主体，通过法定的程序制定和执行政策；二是政策代表有关群体的利益要求和愿望；三是公民的守法习惯；四是政府为贯彻政策所采取的强制性措施。^[7]可见，决策过程中的权力行使、意见汇集与政策方案的选择都有一个公众可接受的问题，否则无论参与表决的人数多少，它都是“公共”决策，也就不具有公共约束力，因而不具备对公众的普遍约束力。总之，具备合法性的公共决策也就是具有权威性的公共活动。

5．1．4　目标性与层次性原则

任何决策都包含着目标的确定。目标体现的是决策者想要获得的结果。目标明确以后，方案的拟订、比较、选择、实施及实施效果的检查就有了标准与依据。公共决策的目标细化了社会公共价值和普遍认同，因而决策活动需要既满足宏观社会政策目标的认定，更需要对特定的社会问题进行由公众问题向政策问题的转化，解决区域性、阶段性的经济社会问题，进而在明确的目标指导下进行决策活动。依据政策目标的确定，有层次的决策活动便能够比较有序地制订出有针对性的公共政策。

5．1．5　参与性与程序性原则

公共决策强调公共参与。民主条件的公共决策，不断重塑着政府与社会的基本关系，使政府决策本质上趋向于满足公民的利益要求和愿望。要使立法、司法和行政机关、执政党接纳利益团体、公民和大众传媒对决策改善的期盼，在政策中均衡地体现各阶层的政策利益，就必须塑造通畅的渠道，以保证社会主体在决策过程中有效地施加影响。也只有这样的决策和政策，才能得到公众的支持和拥护，政策活动的有效性才能得到实质性的提高。但是，决策活动需要程序性的参与，非程序化的决策参与是导致政策低效，甚至是政策失败的重要因素之一。更为重要的是，官方政策活动者的政策活动也必须纳入法制的轨道，依据通行的规则和政治习惯进行工作，确保从议案提出直至法案公布、实施的每一个环节具有程序理性，这是公共决策与前现代政治中的“私决”的根本不同。

5．1．6　过程性与动态性原则

公共决策具有过程性的特点，这些特点充分地体现在由政策创议到政策制定的每一个环节之中，也深刻地体现在政策制定的具体细节之中（参见表5-1）。公共政策是人们和政府之间以动态和相互依赖的方式行动和交流的结果，是“由那些掌握或影响官方政府职能的人们所作的基本决策、承担义务与其行为的结合”。^[8]决策的动态性与过程性有关：决策不仅是一个过程，而且是一个不断循环的过程；作为过程，决策是动态的，没有真正的起点，也没有真正的终点。提出这样的特征分析，关键在于提醒人们政策决策活动绝非一瞬间完成的事情，它不具有“点”的特征，而是一系列决策“点”的连续和连贯，是系列的和累积的活动，它需要系统地分析和探讨由点到面的工作，而不是单一的“点”或“直线”的问题，因而那些认为决策就是进行线性判断、就是进行单方案认定和利益独占合法化的观点是必须摒弃的。

表5-1　　　　公共政策的形成

资料来源：李习彬、李亚：《政府管理创新与系统思维》，北京大学出版社2002年版，第54页。

5．1．7　选择性与满意性原则

决策的关键是进行政策方案选择，没有多方案的选择就没有公共决策。为了实现同样的政策目标，可能需要不同的资源配备和制度环境，公众对政策的认可与支持等心理趋势等资源，决策就是从围绕政策目标和政策方案的比较、确认以及对可能结果及风险程度的差异中找出相对较为理想的行动规则和资源耗费的蓝本。因此，公共决策绝不是领导意志的简单复制，也绝不是单方案的过程表决；决策是有选择、可选择条件下的科学化、专业化的智慧活动，因而公共决策的原则是“满意”选择，而不是所谓的“最优”或无选择的选择。可见，选择性与满意性原则意味着公共决策必须致力于公共问题的有效解决与公共利益的均衡促进。

5．1．8　调节性与平衡性原则

政策是社会利益关系的“调节器”^[9]，决策就是依据一定的约定规则和程序来选择特定情景下适用的社会“调节器”，因而决策的核心问题就是要解决社会利益分配的问题，即对社会利益进行综合把握与协调平衡。公共政策过程的本质是一个政治过程^[10]，是各种社会主体运用其所掌握的政治资源，表达其利益要求和愿望，影响政府决策，以在最后的政策结果中使自己的利益偏好得到优先照顾，实现自我利益最大化的过程；使政府决策者运用其所掌握的政治权力，对各种社会利益需求进行折中和平衡，进行社会价值权威性分配的过程。可见，决策活动中充满着冲突，各种主体之间，包括决策者之间的谈判、交易和妥协的过程，实际上就是达成各种社会利益关系协调的过程。

5．1．9　功能性与可行性原则

公共决策是政治体系的功能性活动，它能够对利益表达和利益综合的成果进行选择性固化，能够为政策执行提供前提和基础，能够向国内和国际环境进行权威性政策输出。此外，公共决策能够确立社会主导力量的意志和利益、为经济社会发展提供规则以及调节和平衡各种利益关系。但是，决策必须务实，必须考虑到两方面的可行性：一是决策活动得以顺利展开的可行性。这就必须考虑到决策的因素影响：参与决策的行动者数量；他们的威望、责任感、价值观念和专长；公众舆论、压力集团和宣传媒介的冲击；个人和团体对问题的心理认知及其压力；以及业已存在的有竞争性问题的影响，等等。^[11]二是决策后政策能够顺利实施的可行性，即通常所说的可操作性。政策方案的实施需要利用一定的资源。缺乏必要的人力、物力、财力，理论上十分完善的方案也只能是空中楼阁。因此，在决策过程中，决策者不仅要考虑采取某种行动的必要性，而且要注意实施条件的限制。

5．1．10　稳定性与创新性原则

决策活动具有稳定性与创新性的特点。公共决策需要程序化、制度化，需要有稳定的决策昭示，在人员、组织结构和信息处置、参与渠道等方面保持相对稳定；决策活动的相对稳定对于确保公共政策的质量、提高决策活动效率、保持政策的严肃性与权威性、增进公众对政策的信任等方面具有重要意义。同时，决策活动也需要创新。德洛尔强调，政策制定是政策科学或政策研究的核心任务，要着力理解政策如何演变以及在总体上特别是在具体政策上改进政策制定过程。^[12]因此，在理论推进的基础上，在实践中培育能够回应时代价值理念的变迁与进行制度革新的能力，需要在制度安排、机构设置、权力分配、资源配置等方面有所创新、有所创造，进而才可能有公共政策的创新。