公共政策终结的策略有哪些？

作为一项困难的政策行为，政策终结要求政策决策者运用高度的智慧和技巧，采取灵活的策略，加以妥善处理。所谓政策终结的策略是指在政策终止过程中智慧和艺术的运用，^[8]实质上它也是一种政治过程。美国学者本恩在其一篇《马萨诸塞公共培训学校的终结》文章中提出的12条关于政策终结的建议大部分是关于终结策略，结合我国的政策实践，政策终结可以采取如下策略：

（一）重视说理工作，积极争取支持力量

为确保政策终结的顺利进行，政策决策者首先应该重视做好说理工作，消除人们的抵触情绪，提高人们的思想认识。应该通过有效的说理工作，让人们明白：政策终结并不是某些机构或个人前途的丧失，而是改变劣势、寻求发展、迈向成功的新机会。

政策终结支持者的态度和人数的多寡，是决定政策终结成败的关键。政策终结的倡导者必须努力争取各种支持力量，求得政府机构内外的人们的理解，以推动政策终结的实现。特别是一些涉及面较广的政策；扩大宣传，通过说理，消除人们的抵触情绪的策略。一项旧政策的终止，总会影响到一部分人的既得利益。为了减少阻碍，可以通过媒介广为宣传，说明理由，消除人们的疑虑，提高其思想认识，使他们明白该项政策的终结并不是某些团体或个人前途的丧失，而是改变劣境，寻求发展的新机会。

吸引社会公众参加对政策的评估，适时地公开政策评估结果，是积极争取潜在支持者的最好方法。这样可以使人们充分认识到旧政策的弊端，从而转向支持政策的终结。但由于政策评估本身存在的困难和影响评估公正结论的诸多因素的存在，使得人们往往会对评估结论产生怀疑。因此，政策终结者在采用这种方法促进政策终结时，必须使评估结论经得起实际的检验。

可以采取争取第三方力量推动的策略。例如，争取上级政府、兄弟单位或中间力量的支持，以尽量减少反对力量。还可以利用个人威信，在一定的团体、机构中会有若干有较高威信的人，这些人具有较强的影响力。如果争取到这些人的支持，可以获取民众较高的信任，较为顺利的推行政策的终结。

可以利用群体的规则、规范、压力、归属感和目标等来争取支持力量（这里的群体包括正式的工作团体和非正式的人群组织）。群体对其成员具有强烈的制约作用，运用好群体的一致性，可以有效制约部分成员的抵制。

注意利益补偿。对因政策终结利益上受到损失的群体给以一定的补偿和扶助，以减小组织、人员对政策终结的抵制。

做出必要的妥协。在遇到强大阻力时，例如反对力量结成了坚固的联盟，适当作些妥协、折中，以更好实行政策终结，换取目标的实现。这也是现代社会多元化、民主化的一种体现。但在妥协中要把握的是：做到有原则、有条件的退让，要把握底线。

（二）旧政策终结与新政策出台并举

人们一般都不愿意看到政策终结，然而人们一般很少会立刻反对一个新的、较佳政策的出台。因此，为了缓和政策终结的压力，可以采用新政策出台与旧政策终结并举的方法，及时地采用新政策替代旧政策，使人们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新的希望。这种做法往往可以大大减少关于政策终结的争议和阻力，削弱反对者的力量。

国外学者在研究了大量政策和组织终结案例之后发现，终结更像是一个旅程而不是说就是目的所在，^[9]许多被终结的政策只是被继承或者替换了。也就是说，在旧政策终结后，及时出台新政策来替代，以免出现脱节，引起形势失控。一些具有重大影响或者关系到广大人民切身利益的政策常常就是运用这种方式。例如，1997年我国废止了原来实行几十年的单位福利分房政策，为了尽量减少震荡，国务院又相继出台了商品房贷款政策和住房公积金贷款政策。

（三）选择有利的终结时机和焦点

考夫曼在《时间、机遇和组织》一书中认为，机遇对成功的政策终结至关重要。的确，选择恰当的时机是政策终结成功的一个重要因素。有时，政策终结成功与否完全依赖于时间和机遇。这种时机有：国家的重大政治事件的发生，战争的爆发，外交上的重要决议或因旧政策的执行所引发出的重大事故等。在这样的时机，民众往往会高度一致，支持政府的决策。这种策略的另一种形式是“转移公众焦点”的策略，即政府将公众注意力的焦点引到另外的事件，以降低公众对政策终结的关注，进而减少终结阻力。这也是一些外国政治家们常用的伎俩。

将注意力集中在政策的错误和危害上，为人们展示一个应该终结的政策后的美好前景。终结的执行者有必要为需要终结的政策列出一份罪状，例如在美国的田纳西州的医疗政策被终结时，负责这一工作的部门（DFA）列出了它的四大问题：膨胀和不受控制，僵化，没有惠及贫穷者，滋长了人们对福利的依赖性，成本的增加大量需要税收的支持以至于不得不削减其他种类的公共服务。^[10]然后，指出了三条出路：增加税收，削减服务计划，从根本上加以改变。既然有这么多危害，结果这项医疗政策的终结很快得到了人们的支持。

（四）“力场分析”、传播试探性信息与“闪电”策略

“力场分析”策略也叫作知己知彼策略。在政策终结前，必须斟酌政策终结的“政治情境”，即了解赞成或反对终结的团体的力量虚实，所持的立论基础，所获得的支持程度和可使用的资源等。这样就需要加强社会调研，及时获取反馈的信息以了解民众心态，估测所涉及的地方和利益团体的影响、损失程度，从而做到心中有数，沉着应对，削弱反对势力，扩大支持基础，顺利实现政策终结。

所谓传播试探性信息，就是政府在正式宣布终止某项政策之前，在一些非正式场合，流露出进行终结的信息，以测定公共舆论对这一行动所持的态度。这种试探性的政策终结方法，有助于引起公众的广泛讨论，从而认清政策终结的必要性，减轻舆论给终结带来的困难。

保密或“闪电”策略。一些事关重大的政策，从国家、民族整体利益的长远角度出发，贻误了就会造成严重后果或错失良机；而预期该政策的终结因各种因素影响，如放出试探信息采取渐进措施反而可能遭到强大阻力时，政府就事先对有关信息保密，忽然宣布某项政策终结，运用政府强制力予以推行。过后，政府往往向群众强调要服从大局并极力予以安抚。

（五）正确处理政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系

正确处理好政策终结与政策稳定、政策发展的关系，对于促进政策终结有重要意义。因为无论是政策决策者还是政策执行者，大都非常重视政策的稳定性，担心旧政策的终结与新政策的出台，会使人们产生政策多变的错觉，往往难以作出决断；即使是作出了决断，在实施政策终结的过程中也顾虑重重。处理好政策终结与政策稳定、政策发展的关系，具体的要求是：

一是要处理好政策稳定和政策发展的关系。政策具有稳定性的特点，朝令夕改会令公众反感。它与政治、经济、社会的稳定是息息相关的。同时，政策是一个动态过程，“它不仅仅是一项决议，而且包括目的、计划、规划以及实现它们的程序”^[11]。因为政策问题和政策环境是时时在改变的，政策应当适应形势的需要，所以政府的政策要因地、因时制宜。

二是应同时处理好被终结的旧政策与其他相关的政策调整。一项政策一般不是孤立的，而是与多项政策相关。而新政策的出台，也应做好各种辅助政策的制定。例如，中国政府实行国有企业改革，打破原来的职工铁饭碗制度；同时，为了保持社会稳定，各级政府出台了许多配套政策，对下岗工人实行各种优惠措施，鼓励再就业，最大限度地消除国企职工的抵触，保持了社会稳定。

三是注意保留原来政策中富有成效的、合理的部分，以尽可能地保持稳定实现发展。事实上，大多数政策是在原有政策及其后果的基础上产生。正是在这个意义上，查尔斯·林德布洛姆认为决策是渐进的，公共政策不过是政府活动的延伸。决策者通常是以现有的合法政策为主，在旧有的基础上把政策稍加修改。因为一种和以往政策越不同的方案，就越难预测其后果，就越难获得一般人对这项政策的支持，其政治可行性就越低。^[12]

总之，政策终结很少出于经济评估的考虑，终结行为是高度政治化而又难以实施的；成功的终结需要争取终结的反对者的合作；终结经常大多来源于理念的革新；终结和政策的再生如影相随；终结是否成功难以预料；终结处于一个“有多少人支持，就有多少人反对”的尴尬境地。^[13]