日本社会保障财政运行概况

二、日本社会保障财政运行概况

经过前面的介绍，我们可以看到日本社会保障制度的理念十分强调对国民权利的保障。不过，无论是“生存权”还是“自由权”，权利的保障都是通过社会保障费支出来实现的。因此，在了解和研究一个国家社会保障制度时，必须对其财政运行状况有所知晓。下面我们在论述一般的社会保障财政问题之后，对日本社会保障财政运行概况进行简单的介绍。

（一）社会保障财政的理论问题

社会保障财政理论问题主要包括两个方面：一是社会保障的筹资方式，即财源问题；二是社会保障的支出方式，即财政运行方式问题。

1.社会保障的筹资方式

社会保障筹资主要有以下几种方式可以选择：

（1）税收。税收可以分为一般税和目的税。与一般税相比，以目的税作为社会保障的筹资方式可以使负担受益关系较为明确，而且负担的性质与受益的性质也比较一致。

（2）社会保险费。顾名思义，就是社会保险的保险费。社会保险费由被保险者缴纳和被保险者单位缴纳两个部分组成。因为社会保险费也具有强制性，所以它是与目的税十分接近的筹资方式。这两种筹资方式各有所长。目的税具有法律效力，因此，拖欠、漏缴的情况容易杜绝。但是，社会保险费的成本受益的关系比较明确，所以，在必要之时，对费率的调整容易进行。

（3）受益者负担。这是按受益者负担的原则，对社会保障制度的受益者进行收费或部分收费。医疗保险中患者负担部分就是属于这种筹资方式。

除了上述几种方式以外，社会保障的资金还可以通过社会保障基金的营运收益、国有资产的增值等途径来取得。

2.社会保障的财政运行方式

从理论上说，社会保障财政运行有完全基金方式和现收现付方式两种不同性质的方式。

完全基金方式，也叫积累制。它是定期向正在工作的所有的人收取保险费，同时将收取的保险费作为基金进行积累和营运，当投保人达到一定的条件后，从积累基金的本息以及营运收益中，接受定期或一次性支付的财政运行方式。

现收现付方式是按财政收支年度平衡的原则，将所有正在工作的人的社会保险费作为资金，全部支付给同一时期里另一部分接受社会保障给付的人的财政运行方式。

针对上述两种财政运行方式，不同观点的研究者对其褒贬不尽相同，⁽¹²⁾下面我们从理论层面对两者的利弊进行分析。

首先从严格的完全基金方式来看，它不发生收入转移，至少不发生代际之间的收入转移。因此，对人们的预期可支配收入不发生影响，从而不会扭曲个人消费行为的选择。从这个意义上说，这种方式在资源配置上具有中立性。如果对积累的基金加以有效地运用，通过规模效应，还能给社会带来更大的收益。从经济学角度来说，完全基金方式是一种较为理想的财政运行方式。但是，如何管理和营运社会保障基金的问题，成为现实中能否采用这一方式的关键。如果现实经济像古典经济学理论设想的那样，名义工资总是一定的，劳动生产率的提高会使物价水平下降。那么，经济的发展不仅不会使得积累基金贬值，而且，基金积累所带来的利息还会使基金本身增值。但是，现实经济中实际工资和物价通常是同时上涨的。这两个因素都会使积累基金贬值，而且在实际运作中基金的投资风险也是很难规避的。因此，只有积累基金的运营收益高于基金的贬值，完全基金积累方式才能真正起到社会保障的作用。

其次，从现收现付方式来看，与完全基金方式相比，它不会产生基金贬值问题。因为它是依据当年收支平衡的原则，将当年的缴费收入全部用于当年的社会保障支出，不保留资金储备，也就不存在基金贬值问题。现收现付的交费基准是现今在职人员的名义工资，因此，它的互济性很强，只要保持稳定的替代率，就不会造成代际之间由于经济发展水平不同而造成的生活水平上的很大差异。从这个意义上来说，它是实现社会保障最合适的财政运行方式。如果社会保障水平和人口结构不发生变化，现收现付的筹资方式就不会发生代际间的收入转移。但是随着社会保障水平的提高，特别是人口的老龄化，这种方式会造成在职劳动者的负担越来越重，甚至出现支付危机。从经济学角度看，现收现付方式使得个人的支出与收益更加分离，因而造成社会资源浪费的可能性更大。

完全基金方式和现收现付方式各有长短，在实际运用当中，各个国家应该根据自己国家的情况以及社会保障内容的不同特点，选择符合本国国情的财政运行方式。从各国的情况来看，对于一些收费与给付之间间隔较短，对个人来说风险预测较为困难的，如医疗保险、失业保险等大多采取现收现付的运行方式，而养老保险制度中智利、新加坡等国积累制的特色较为明显。

（二）日本社会保障的财源状况

前面我们从理论上梳理了社会保障的几种筹资方式，这实际上也是形成社会保障制度收入的财源方式。在社会保障总的收入中，税收、社会保险费、受益者负担以及资产运作收入等各项财源所占的比重多少反映了一个国家社会保障制度的类型特点。一般来说，像瑞典、英国等北欧型福利国家的社会保障财源中税收所占比重比较大，而且这些国家的社会保障制度是以向全体国民提供社会福利服务为特色，因此，也被称作为社会福利型社会保障制度国家；而像德国、法国等大陆型福利国家的社会保障财源中社会保险费占大部分比重，德国约70％、法国约75％，这些国家的社会保障是以在职人员为对象的社会保险型的制度。从日本社会保障制度财源的结构来看，它既非北欧形、也非大陆型，而是处于偏大陆型的混合型制度。

1.日本社会保障财源结构

日本社会保障的财源主要来自四个部分：保险费、税收、资产以及其他收入，其中保险费收入所占比重虽然各年不尽相同，但总的下降趋势较为明显（见图1.5）。

资料来源：日本国立社会保障·人口问题研究所官方网站，http://www.ipss.go.jp/ss-cost/j/kyuhuhi-h20/3/3.html。

图1.5　日本社会保障财源中主要项目所占比重的变化趋势

根据日本国立社会保障·人口问题研究所最新公布的数据，2008年社会保障总收入101.5378万亿日元中，保险费收入为57.4476万亿日元，占56.6％；公费（税收）为32.7015万亿日元，占32.2％；资产收入为7601亿日元，占0.7％；其他收入10.6285万亿日元，占10.5％（见表1.3、图1.6）。

表1.3　日本社会保障财源结构（2008年度）

单位：万亿日元；％

资料来源：同图1.5。表中数据为四舍五入后数据。

资料来源：同图1.5。http://www.ipss.go.jp/ss-cost/j/kyuhuhi-h20/3/3.html。

图1.6　日本社会保障主要财源结构概况（2008年的现状）

2.日本社会保障各项财源的变化趋势

从近5年的绝对数来看，税收投入社会保障的金额每年以1.1万亿日元左右的速度在不断增加，而保险费收入金额却出现各个年份增减不一的情况，这表明日本社会保障制度开始呈现转型的兆头（见表1.4）。另外，从各项财源金额的变化幅度来看，来自保险费和税收的收入较为稳定，而资产及其他收入变化幅度较大，成为影响总收入变化幅度的主要因素（见图1.7）。

表1.4　日本社会保障各项财源的变化趋势

单位：万亿日元；％

资料来源：同图1.5。表中数据为四舍五入后数据。

资料来源：根据日本总务省统计局官方网站数据整理做成，http://www.stat.go.jp/data/nenkan/pdf/yhyou20.pdf。

图1.7　日本社会保障各财源变化幅度示意图

在日本社会保障各项财源的变化趋势中还有一个值得注意的现象，即在税收财源中，2003—2007年来自中央政府（国库）的增幅不大，而来自地方政府的税收则明显呈上升态势（见图1.8）。这也从一个侧面反映了这期间日本地方分权、各项公共事务重心下移的行政体制改革的大背景。2008年之前在各类社会保障项目的具体制度中，中央政府和地方政府所承担的责任又不尽相同，如在老人保健医疗制度的公费负担中，中央政府负担2/3、省级政府负担1/6、县级政府负担1/6；但在2008年社会保障制度改革后，中央政府的负担比例有很明显变化。这些内容我们会在以后的各具体制度介绍时详细说明。

资料来源：数据来自日本国立社会保障·人口问题研究所官方网站，http://www.ipss.go.jp/ss-cost/j/kyuhuhi-h20/kyuuhu-h20.asp和日本总务省统计局官方网站，http://www.stat.go.jp/data/nenkan/pdf/yhyou20.pdf。

图1.8　日本来自各级政府的社会保障财源变化

（三）日本社会保障费支出概况

1.日本社会保障费支出总额

据日本国立社会保障·人口问题研究所2010年11月公布的数据显示，2008年日本社会保障费支出总额已达94.0848万亿日元，比上一年增加2.6544万亿日元，增长率为2.9％；平均每人社会保障费支出为736800日元，也比前一年增长了3.0％。与20世纪80年代初相比，2008年日本社会保障费支出总额已经提高了2倍多，约为1980年的3.8倍（见表1.5）。

表1.5　日本社会保障费支出总额变化　单位：亿日元；％

资料来源：同图1.5。

2.日本社会保障费支出结构

从社会保障各领域支出金额来看，2008年医疗保险支出29.6117万亿日元，占总支出的31.50％；养老保险支出49.5443万亿日元，占总支出的52.7％；社会福利及其他支出14.9289万亿日元，占总支出的15.9％（见表1.6、图1.9）。图1.9直观地显示出日本社会保障费支出中，养老保险（年金）支出占总支出费用的一半以上，而实际上在医疗、社会福利及其他支出中还包含有涉及老人的支出内容，因此日本社会保障支出中用于老龄保障支出的比重更大。图1.10则进一步显示在各项社会保障支出费中，年金费用增长速度最快，其次是医疗。由此可见，日本社会老龄化给社会保障制度带来的压力越来越大。

表1.6　日本社会保障费支出概况　单位：亿日元；％

注：［　］内为百分比。

资料来源：同图1.5。

资料来源：同图1.5。

图1.9　2008年日本社会保障费支出

资料来源：本图来自日本国立社会保障·人口问题研究所官方网站，http://www.ipss.go.jp/ss-cost/j/kyuhuhi-h20/2/2.html，（此最新数据为2008年末止）。

图1.10　日本社会保障各领域支出变化趋势

（四）日本社会保障支出水平及财政运行方式

1.衡量一个国家社会保障支出水平的指标

由于各个国家的社会经济发展水平、人口状况不同，因而衡量社会保障支出水平的指标只能采用相对指标。

社会保障支出占国内生产总值比重首先就是衡量社会保障支出水平的一个重要指标。由于这一指标集中反映了一个国家或地区的经济资源用于居民社会保障待遇的程度，且它涉及的数据比较容易取得，有利于国际间、地区间的横向比较，因此，成为国际上比较通用的衡量和表达一个地区整体社会保障水平的指标，也往往被用来比较各国间社会保障支出总水平的差距。

其次，社会保障支出占财政总支出的比重是表明社会保障支出水平的另一个重要指标，同时也是衡量和表达政府对社会保障投入状况的一个指标。

最后，社会保障支出占国民收入的比重也是一个衡量社会保障支出水平的指标，同时它也是反映一个国家国民的社会保障负担轻重的指标。

2.日本社会保障支出水平概况

与其他许多发达国家相比，日本的社会保障费支出水平并不算很高。图1.11是根据OECD数据库中的资料做成的35个国家2007年社会保障支出占GDP的比重的示意图。

资料来源：http://www.ipss.go.jp/ss-cost/j/kyuhuhi-h20/kyuuhu-h20.asp以及http://www2.ttcn.ne.jp/honkawa/2798.html。

图1.11　OECD各国社会保障支出占GDP比重

从政府对社会保障的财政投入来看，20世纪80年代日本一般财政预算支出中的比重基本低于30％，90年代保持在35％以下，而进入21世纪后这一比重急速提升，2007年已经达到了45％。此外，有数据显示，日本各年度的社会保障支出占其国民收入的比重也从1956年的5.05％增至2006年的23.87％，30年间提高了近4倍（见图1.13）。究其原因，除了这30年间日本的社会保障制度内容不断充实、范围不断扩大之外，人口老龄化的加快更是致使社会保障支出水平急速提高的重要原因。而且，随着老龄化程度的进一步加深，社会保障支出占国民收入的比重还将有所提高。

资料来源：日本总务省统计局官方网站，http://www.stat.go.jp/data/guide/5.htm。

图1.12　日本社会保障相关支出占一般预算的比重

资料来源：同图1.2。http://www.ipss.go.jp/ss-cost/j/kyuhuhi-h20/kyuuhu-h20.asp。

图1.13　日本各年度的社会保障支出占其国民收入的比重

3.日本社会保障的财政运行方式

虽然从理论上说社会保障的财政运行方式有现收现付和基金积累两种类型，但在现实中很难做到完全的基金积累方式。一般来说，除了养老保险制度之外，其他社会保障制度都是实行现收现付方式。即使是养老保险制度，由于制度设立的最初阶段，基金不可能有很多积累，因此，制度初期的退休人员的养老保险自然是采取现收现付方式。早在20世纪70年代以前，日本的养老保险制度的财政运行方式还具有很强的“基金积累”性质，但随着“国民皆年金”制度的实施，其养老保险分为两个层次，第一层次的“基础年金”部分实行现收现付制；而第二部分“比例年金”部分实行“修正的基金积累制”方式，即征收高于实际需要支付的养老金总额的保险费，高出部分作为基金资产进行运营以补充养老保险的财源，从前面表1.4中也可以看到，这部分财源也占有不可忽视的比重。但是，基金积累的存在并不一定意味着其财政运行都是基金积累的方式。从日本第二层次养老保险的支付方式来看，它实行的是支付确定性（DB：defined benefit）方式，也就说养老金给付金额不变，但是为了维持原定的给付金额必须及时调整保险费。因此，实际上也是现收现付方式。

随着日本社会少子化、老龄化程度的加深以及日本经济发展低增长趋势的形成，现收现付方式的养老保险制度给年轻人带来的负担越来越重，老年人与年轻人之间的代际分配极端不平衡，造成了许多社会问题。因此，20世纪90年代后期起，不少学者积极倡导养老保险制度应该逐步过渡到“基金积累制方式”以解决代际公平问题和增强社会活力问题，⁽¹³⁾但是，随后也有不少学者认为，向基金积累制的过渡并非是一个好的选择，关键是需要解决好“支付”与“缴费之间”的平衡问题。于是，瑞典的“名义基金积累制”（NDC：notional defined contribution，也称作名义确定缴费制）的制度设计又成为日本近年来的热门话题，⁽¹⁴⁾尤其是一些企业已经开始采取了这种方式的企业年金。不过，新采纳的制度也已经出现了许多新问题。这些内容我们将在第四章再详细介绍。