第四章 新保守主义派的崛起
随着乔治·W.布什的当选，新保守主义派感觉到了一次机会的到来。海湾战争过早地结束之后，他们灰心了10年，过着流放一般的生活。在这10年间他们精炼了议程，期望再次掌权。但是他们知道得谨慎行事。至少他们中有一位——威廉·克里斯托——就因为曾经支持过布什最大的对手约翰·麦凯恩参议员而被从白宫晚餐的名单上除名，还有个原因就是他曾经告诉共和党的同僚说“跟布什站在一起是一个错误”。1而且小布什并非是因为准备采取一种倾向于新保守主义议程的外交政策而上台的。大选期间，曾经服务于往届共和党政府、不喜欢搞意识形态斗争的老手们在前国家安全顾问助理康多莉扎·赖斯的带领下负责指导他的外交政策。2在他们的影响下，布什1999年9月在题为“一种美国特有的国际主义”的演讲中提出了一种参与国际事务的平衡方法。这种方法强调综合考虑政治、经济、军事和文化等各种因素。实际上就是一句话——“军事实力并不是国家实力的最终衡量物”，而这与新保守主义派的一个中心信条尤为抵触。布什的顾问们努力的目标是一方面要使他的方法有别于克林顿的“外行艺术”，另一方面要使之与本土主义共和党人的孤立主义和保护主义划清界限，而这些都与新保守主义派的作风大相径庭。像理查德·珀尔这样的一些新保守主义派不得不为接近小布什而斗争，他们不断地打电话到奥斯汀来确保他们的观点被采纳了。“这简直像是他们不相信小布什”，奥斯汀竞选小组的一位成员这样评论道。即使是在小布什政府开始了在阿富汗和伊拉克的战争之后，珀尔对小布什的不信任也没消除，因为他担心，随着2004年的开始，“胜利的愿望”正在华盛顿减弱。3
尽管如此，布什对于重建军事力量的强调，他在国家利益方面以美国为中心的想法，还有他在外交政策方面缺乏强大的预先形成的想法的事实，都给了新保守主义派以希望。不久之后，大约12个新保守主义派从智库、大学校园和律师事务所那里找到了进入华盛顿权力圈的路子，他们在五角大楼、副总统办公室和国家安全委员会占据了重要位置。有了这些互相联系的优势，他们就能够互相增援以维护前10年所苦心经营起来的议程。当“9·11”之后机会自己来到他们面前时，他们的准备比美国政府其他任何人的准备都充分。一位支持新保守主义的评论员曾说道，他们“准备把国家召集在自己的世界观的旗下”，4虽然这种世界观最多只能与紧迫的挑战保持密切关系，而在最坏的情况下却能把整个国家都置于一条传教士帝国主义和国际对抗的轻率轨道上去。本章将先看一下新保守主义派是怎样在布什当选之后掌权的。这不是一条平坦的路。
提名批准战
2000年9月的最后几天，已经可以很明显地看出乔治·布什会成为当选总统，尽管戈尔还没有认输。这个时候布什为了提高自己的有利地位公开命令迪克·切尼去请求过渡办公室的钥匙，然后他又与他所任命的内阁成员们商讨问题——也是公开地。前国务卿、小布什一家的朋友詹姆斯·A.贝克在那段法律和公众的观点交叉的时间里是个大师，他特别留心这场正在进行的、史无前例的、多种维度的竞赛。所有的声明和倡议都要经过最严密的仔细审查，其目的在于使得小布什向切尼发出的公开命令既能在一定程度上召集支持者，也能在一定程度上向全体法官展示小布什对自己有利地位的信心，还能在一定程度上利用公众对似乎永无止境的选票计算过程的厌烦情绪，并部分地开始认真创建一个政府的进程。
甚至在最高法院做出对于佛罗里达州初选结果的决定之前，过渡团队就已经很好地进入角色了。“候选人”会不时地在媒体面前露面对支持他们竞选的人说声“谢谢”，虽然他们没有机会被任命到提议的位置上去。更多的时候，候选人出现在媒体面前的目的是评价保守主义专栏作家和共和党立法者的反应。将要走马上任的被任命者与当选总统和当选副总统的会面时间都公开地预定好了。最后许多公认的新保守主义派被提名到重要的国家安全部门的最高岗位上。
然而新保守主义派并不是毫无争议地上台的。他们中的一些人忍受了特别认真的批准听证会。现在负责军控和国际安全事务的副国务卿约翰·博尔顿便是其中一员。博尔顿智力过人，曾任《耶鲁法律评论》（Yale Law Review）的编辑，在美国企业研究所负责公共政策研究的高级副总裁职位上被里根和老布什政府提名到各种岗位上，其中包括国务院、司法部和美国国际开发署（USAID）。
在博尔顿任美国企业研究所常驻学者期间见诸其文章及演讲中的观点曾在他被提名期间因为多种原因而引起争议。因为他切入外交神经的习惯让人心寒，博尔顿已成为美国大使们眼中“肆无忌惮的人”。外交官和美国国际主义者都被他对联合国那证据确凿的批评所迷住了，他批评联合国机构臃肿，效率低下，管理不当。不仅如此，他积极推动在外交上承认台湾成了美国国务院的“老中国通们”和工商界许多人头痛的根源，因为这些人都害怕颠倒华盛顿自1978年以来所坚持的“一个中国政策”所带来的后果。在克林顿执政的几年里，博尔顿通过帮助贝克处理在西撒哈拉就西撒哈拉独立阵线事件进行的和平谈判而与他保持着部分联系。而正是贝克举荐博尔顿进入小布什的核心圈子，并让他在佛罗里达州重新计票期间指挥位于该州棕榈滩县的小布什的法律团队。5同样地，他把克林顿的朝鲜政策描绘成一种“绥靖政策”，这预示了一种变化，那就是当没有或者几乎没有共识的时候会发生的变化，而这种共识可以帮助制定可选政策以便于有效地控制威胁。
对博尔顿的提名在最大层面上蒸发掉了两党在国家安全事务上的尖锐差异，也检验了他主要的支持者、参议院外交关系委员会的共和党主席杰西·赫尔姆斯的实力。但是我们下面回到赫尔姆斯参议员，他作为新保守主义派在国会中少有的支持者起了异常重要的作用。
尽管有这么多鸡毛蒜皮的干扰，博尔顿还是成功地通过了听证会。每当国务卿鲍威尔制定出一项政策的时候，博尔顿就说，“我会拥护这项政策。”6博尔顿从不就能引起争论的问题主动表态，这样他就巧妙地躲过了一个关于1972年所签署的《反弹道导弹条约》的问题，这个问题是由委员会里的民主党高层人物约瑟夫·比登参议员提出的。7博尔顿那灵活的表现好得让来自马萨诸塞州的参议员约翰·克里刮目相看，此君不禁问道，博尔顿是不是一个“提名批准转变”的例子？8
在整个听证会期间，博尔顿都有一个有力的盟友——参议员杰西·赫尔姆斯。赫尔姆斯曾提拔博尔顿到美国国务院工作，并且在他的听证会上介绍他时把他说成是一位“卓越的作家和思想家”。赫尔姆斯认为政府部门，尤其是国务院，可以启用像博尔顿这样的人，说他是一个“有勇气坚持自己信念的人……一个表里如一的人”。9最后，赫尔姆斯的愿望实现了，但这一过程说明了提名新保守主义派人物到小布什政府里并不像在公园里散步那样容易。他们的最终优势绝不是预先注定的。
虽然占据五角大楼的顶级职位不像提名博尔顿到美国国务院任职那样有争议，但这其中也不乏阴谋。当轮到至关重要的国防部顶级职位时，共和党在谈论国防部长的三个候选人：来自佐治亚州的民主党参议员萨姆·纳恩、保罗·沃尔福威茨和理查德·珀尔。10对于纳恩参议员的积极考虑反映了在政治上灵巧地欢迎两党联立和大选后复原的心态，因为大选留下了许多不同的世界观和对于政府角色的不同理念，更不必说预算和政策优先事项了。纳恩是一个评价很高的前参议院军事委员会主席，对五角大楼了如指掌，意志坚强，在处理全球政治的方法上老练世故。
在被提名就任高层职位时也曾遭受争议的保罗·沃尔福威茨和理查德·珀尔虽然性情不同，但有着许多共同的地方。在法国普罗旺斯拥有一套度假住房的珀尔在20世纪80年代就已经是一个花花公子了。在珀尔身上充分反映了《名利场》（Vanity Fair）一书中称为“人品极差”的几个标准：他爱好“白鲸鱼子酱、从法国进口的面包和卡布基诺咖啡、蒙特克里斯托雪茄、高卢香烟……［而且］生活时髦，对于世界购物之都卖什么东西就像对于摆架子那么在行”。11而沃尔福威茨那超凡脱俗的学术风度更多地反映了维特根斯坦的哲学而不是克劳斯威茨的思想。两人在学习沃尔斯泰特的思想时就有了共同的基础，后来又都深受参议院军事委员会主席亨利·“勺子”·杰克逊的影响，我们已经看到了杰克逊很早就开始在政治上支持新保守主义派了，其形式是把攻击性的反苏联主义和对于社会问题的相对自由主义结合在一起。
随着做决定的时间的临近，珀尔的名字不再经常和可能的部长联系在一起，而是仅仅跟“一份高级工作”联系在一起。12最后，珀尔的名字完全从相关议题中消失了。虽然过渡团队里没有人能确认珀尔为什么好像已经被排除在考虑范围之外，但实际上他已经很明显地触怒了小布什的核心圈子，就因为他在没有收到任何指令的情况下擅做主张，就过于敏感的以巴关系和美国政策等问题为候选人说话。来自国防部的消息显示，小布什觉得有必要远离珀尔前一个夏天给以色列官员的建议。在戴维营和平谈判之前的日子里，珀尔邀请了以色列官员约西·阿尔珀和约拉姆·本泽夫到他家共进晚餐并建议他们“只接受全面的和平协定并抵制克林顿政府利用高峰会议来为总统大选服务的任何努力”。13小布什脱离了与珀尔的关系，因为后者一直在“为他自己说话”而不是为布什的大选说话。14在进入国防部高层的努力失败以后，珀尔接受了国防政策委员会主席一职，该委员会迄今为止都是一个有点儿沉静的机构，最初就是把它设计成一个在正常的官僚渠道之外为国防部长出谋划策的机构。2003年他辞去了主席一职并最终于2004年2月完全脱离该委员会。15
五角大楼里的阴谋
很难从根上确定政府在国防部长身上究竟要寻求什么东西，是因为乔治·布什对国防政策、管理和预算的了解有限，而且他很少懂得对行使美国的国际使命所要求的外交和军事倡议的微妙调配。结果呢，竞争五角大楼最高职位的最终候选人名单不停地变来变去。等到2000 年12月底的时候，最终的两位竞争者是前参议员丹尼尔·R.科茨和保罗·D.沃尔福威茨，后者曾是老布什执政时五角大楼里的高官，那时他还是约翰斯·霍普金斯大学高级国际研究学院的院长。一些共和党人担心科茨的社会保守主义观点，尤其是他关于允许同性恋者公开在军中服役的论调会使他很容易成为批评的对象。尽管如此，核心圈子还是认为他不但知识渊博而且便于管理，小布什就倾向于敲定由他来担任这一职位。然而在2000年12月18日与科茨和切尼进行了长达45分钟的会谈之后，小布什似乎改变了主意。小布什的几个顾问都说会谈进行得不好。16军中同性恋一事是这次重估的一个考虑，但过渡时期的“知情者”说这不是唯一原因。据说小布什也担心科茨可能无法勇敢地面对五角大楼和内阁里那些个性很强的人物。17
就这样小布什团队把目标转向了沃尔福威茨，但同时他们的眼睛也盯着地平线，希望能找到一个正好是德才兼备的候选人。切尼身边的那帮人极力主张提名沃尔福威茨——沃尔福威茨在海湾战争期间曾经是切尼在五角大楼的政策主管，而且在此期间他还证明了自己在军事事务方面的一流智商。但是对于此事也有一些犹豫。与过渡过程关系密切的前官员们对他的管理能力向媒体提出了“背景”怀疑，而其他人则害怕他会被一个既有巨大的老同学关系网又有拜占庭式的（多阴谋诡计的——译者注）神秘仪式的军事官僚机构给淹没。没人希望再来一个莱斯·阿斯平（克林顿时期的美国国防部长——译者注）。18到月底，当公众开始感觉到此事易变甚至是混乱不堪时，政府被迫做出决定。小布什把五角大楼的最高职务给了唐纳德·H.拉姆斯菲尔德，此君是尼克松和福特政府里面的老人，自从20世纪70年代末任福特政府的国防部长以来他就是个出了名的官场争斗高手。
那些还记得拉姆斯菲尔德的首次五角大楼之旅的老人们对于这一任命感到有些惊讶，不是因为他以前的表现不好，而是因为拉姆斯菲尔德和布什家族曾经有过一段漫长而艰难的历史。乔治·H.W.布什曾为国会议员，美国驻中华人民共和国的首位特使，并在水门事件之后的混乱中就任共和党全国委员会主席，而唐纳德·拉姆斯菲尔德也曾为国会议员，是尼克松和福特政府的坚定分子，还是那时的白宫主管。两人在争夺对共和党温和派的领导权时是最有力的对手。当然了，两人都有想当总统的野心。拉姆斯菲尔德如果不能有效地驾驭政治就不叫拉姆斯菲尔德了。当他把自己的副手迪克·切尼提拔为白宫主管、把他自己调到国防部并把有当副总统可能性的乔治·H.W.布什派到中央情报局任职时，这实际上预示着杰出的老布什的总统梦的破灭。教会委员会（在该组织1973年激烈的听证会上曾就中央情报局的职责范围和伦理等提出了广泛的问题）就注意到了这一点。即使是不懂得根据茶叶渣占卜命运的人也能看出拉姆斯菲尔德是在借提升对手之机将其埋没。因此，布什家族的一些成员远没有把拉姆斯菲尔德当做朋友，而是把他看做一个奸诈的、只知道自己往上爬的人。这一切使得乔治·W.布什对他的任命有着更加非同寻常的意义。它暗示了这位新总统从一开始就想走自己的路，即使这与他们家族的偏爱深深地抵触。
与此同时，沃尔福威茨仍然是中央情报局局长（他宣称不想担任这一职务）和美国常驻联合国大使19（当被任命为国务卿的科林·鲍威尔打电话给他请他担任这一职务时，他谢绝了）的人选。《纽约时报杂志》（New York Times Magazine）的一篇文章深刻地分析了这一情况：“考虑到本届政府和联合国之间关系的冷淡和沃尔福威茨本人对多边主义所持的谨慎态度，那［个职务］可能会被当做一个圈套而不是一份荣耀。”鲍威尔当然否认这是事实。他坚持说把这个职务给沃尔福威茨是为了赞赏他能够“拥有雄心壮志而且彻底地争论问题”。20因此，如果当初命运不是这样安排的话，这位新保守主义派的关键人物就会发现自己已远离美国国家安全政策，长期居住在联合国及其无数机构的透明世界里，对布什政府难以理解，而且从时空上与华盛顿的行动分离。
在内阁职位填满之后，注意力转移到了国家安全和外交政策领域的关键副职身上。早在选定拉姆斯菲尔德之前就有人希望理查德·阿米蒂奇在国防部就任副部长一职。阿米蒂奇曾经在里根和老布什执政期间担任五角大楼和国务院的公职，智力过人，爱好健美运动而且技艺高超，与科林·鲍威尔及其妻子阿尔玛私交甚密。通过与鲍威尔和老布什的国家安全顾问布伦特·斯考克罗夫特将军的关系，他获得了进入小布什总统竞选活动的核心圈子的机会，而且成了1999年9月布什概述他对冷战后世界军事的看法的“要塞”演讲的主要撰稿人。他不赞同沃尔福威茨所倡导的更具侵略性的对伊政策，在这一点上他和支持他就任国防部第二号要职的鲍威尔的观点更为接近。21但拉姆斯菲尔德与白宫达成的协议是他可以自己选择国防部的高级职员，后来在结束了1 月4日对阿米蒂奇长达一小时的会谈之后，双方都说了谢尔曼式的话（美国内战期间谢尔曼将军曾这样谢绝别人让他当总统的劝告：“任命了我也不干，选了我也不当。”——译者注），拉姆斯菲尔德说不会请阿米蒂奇上任，而阿米蒂奇也表示即使被任命也不会接受。具有讽刺意味的是，根据后来事情的发展也可以感觉到，是阿米蒂奇在控制拉姆斯菲尔德从而确立了国务院对国家安全政策的影响。22
当尘埃落定的时候，没有人对沃尔福威茨就任国防部的二号职位和阿米蒂奇就任国务院的二号职位感到奇怪。任命沃尔福威茨到国防部任职一事不但突出了切尼在精心构建政府的国家安全体系中的作用，而且更值得注意的是，此事预示了新保守主义网络的出现。而此时的鲍威尔既支持阿米蒂奇就任国防部副部长，又支持宾夕法尼亚州州长汤姆·里奇就任国防部长——很明显没有成功。
随着过渡时期的结束，大量的新保守主义派人士被选到国防部与沃尔福威茨会合。珀尔谢绝了国防部的第三号职位——负责政策的国防部副部长一职，转而接受了国防政策委员会主席一职，这样该职位就落到了道格拉斯·J.费思的头上，此人律师出身，是个曾在里根时期的国防部里为珀尔工作过的新保守主义坚定分子。23多弗·扎赫姆也加入了沃尔福威茨和费思的队伍，他以前曾经在五角大楼和国会预算办公室任过职，而且他还是“火神帮”（Vulans）的一员，该组织是一个由总统竞选中在国际事务方面为小布什提供建议的外交政策专家组成的志愿者团体。扎赫姆成了国防部的审计官和副部长。新保守主义派在五角大楼高层名单上的最后一个支持者是当时在尼克松中心任国家安全战略主任的彼得·罗德曼，他接受了负责国际安全事务的助理国防部长一职。
除了在国务院和国防部，新保守主义派也在其他部门担任要职。前面曾提到的I.刘易斯·“摩托车”·利比是沃尔福威茨的门生，他从国会山干到国务院，而且最近又到了国防部，最后成了副总统的办公厅主任。从这届政府成立之初起，副总统办公室就是一个令人生畏的地方，完全不亚于一个小型的国家安全委员会。为了给切尼本人在外交和国家安全政策方面广博的经验锦上添花，利比组建了一个造诣非凡、经验丰富的顾问团队，24其中有各种各样、数目众多的军事专家，外交和国家安全事务专家，经验丰富的五角大楼老兵，来自国会的政治盟友和志同道合的法律助手，以及院外活动集团的老手和演讲撰稿人。有了这一切，副总统办公室就能在形成执行议程的过程中扮演重要角色了。威廉·克里斯托（他本人就曾当过丹·奎尔副总统的办公厅主任）就曾评论说，很明显“切尼会产生真正的影响”。正如他所指出的，“他们都是些办事认真、经验丰富的人。”25新奥尔良大学研究总统的历史学家道格拉斯·布林克利对此表示赞同：“切尼在美国历史上是独一无二的……他是白宫里面制定外交政策的中心人物。一切都要经过他。”26尽管以前的副总统办公室经常有一位主要国家安全事务助理和从其他联邦机构借过来的政策专家，但是切尼还是给自己的队伍引进了中东和军事事务这类领域的在编专家和全职行家。27这样，切尼就有著名的政府律师戴维·阿丁顿来担任他的律师顾问，前众议院办公厅主任克里斯托弗·考克斯和考克斯小组的助理迪安·麦格拉斯来担任利比的副手，有新保守主义派盟友、前驻外事务处官员、研究俄罗斯的专家、美国驻芬兰大使埃里克·艾德尔曼，还有中东问题专家约翰·汉纳，热衷于沃尔斯泰特的威廉·卢提，以及其他像遗产基金会的分析家尼娜·绍克拉伊这样的一些人，切尼就有了一支足以在华盛顿的政策辩论中形成自己观点的强大的幕僚队伍。28这支队伍拥有独立于政府其他部门（比如说国家安全委员会）而运作所必需的一切。当利比和他的幕僚一起参加白宫的外交政策会议时，可以这样说，副总统少数幕僚的影响力甚至超过了国家安全委员会本身多数幕僚的影响力。29
那些会议中的许多都是在国家安全委员会召开的，这里是埃利奥特·艾布拉姆斯（一个由老布什总统赦免、以反伊朗而著名的人物）首次担任近东和北非事务高级主管（负责制定巴以政策）的地方。虽然现在他的职位名称已经变了，但他还是在关注这一地区，负责巴以关系和控制美国卷入中东和平进程的程度。30
早期的单边主义
设置合理的新保守主义网络在本届政府早期就取得了一些重要的官僚政治方面的胜利。在6个月里，政府宣布了拒绝6项国际协议的计划，因此受到了国际社会“单边主义”的指控。华盛顿此举反映了新保守主义思想的一个重要信条，它早就流露了对一些新的国际协议和国际机构的厌恶之情。这一问题早就成了各大报纸的头版，当时克林顿总统利用自己任期的最后一分钟签署条约来迫使小布什政府就职时宣布和国际刑事法庭合作的立场。2000年12月31日（这一天是各国可以未经国内批准而签署条约的最后日期），美国签署了创立第一个设计用来审判侵犯人权罪的案子的永久国际法庭的条约。因为没有得到参议院的批准而不具备法律效力的美国签字，用克林顿的话来说，就是为了“重申我们对国际责任的强烈支持”并使美国“加入把国际刑事法庭发展成为一种有效地维护公正和正义的手段的努力”。31当时的国防部长威廉·S.科恩代表五角大楼的民用机构和军事机构立刻流露了自己的不满。
当然他不是唯一的一个。继任的共和党也谴责了这一条约。在被任命到国务院之前，约翰·博尔顿就出面在从《琼斯妈妈》（Mother Jones）到《华尔街日报》再到新加坡《海峡时报》（Straits Times）这些出版物上撰文对这一条约进行了毫无保留的批评。32在《华盛顿邮报》上一篇题为“拒签那个条约”的专栏文章中，他争论道，“国际刑事法庭的问题在于其内在的理念，而不是一些可以慢慢解决的小细节。”创建国际刑事法庭，他说，并不能阻止“历史上真正强硬的人犯战争罪和侵犯人权罪”。而且，博尔顿还写道，支持国际刑事法庭只是一种戴着薄面纱的“把国际机构凌驾于民族国家之上的欲望”，一个他不怀有的目的。33
虽然博尔顿是带头反对国际刑事法庭的人，但他并不是唯一的一个。当导致国际刑事法庭诞生的《罗马规约》在1998年开始起草的时候，美国政府没有支持它，因为当时的国防部长威廉·科恩反对把通用司法权原则适用于美国军事人员。34克林顿在任期即将结束的时候变卦并签署了这一条约，引起了两党的一致谴责。参议员杰西·赫尔姆斯说，“我会促成改变这一决定，保护美国的男兵和女兵，使他们不受这个国际‘袋鼠法庭’（私设法庭——译者注）的司法管辖。这是我在新一届国会里的首要任务之一。”35甚至在克林顿签署这一条约之前，拉姆斯菲尔德就和其他11位著名的退休的政策制定者一道联名写信给国会警告说，“美国在世界上的领导地位将会成为”该法庭的“第一个受害者”。36
为了使这个法庭能够运作起来，要求60个国家批准创立国际刑事法庭的条约。随着一个又一个国家的签约，国际刑事法庭开始初具雏形。截至2001年5月2日，已经有30个国家签约。考虑到签约进程的稳步进行，新一届政府的成员们着手取消美国对该条约的签署，还有些人给其他政府施压，让他们不要批准它。美国众议院通过了一项法案，要求美国切断对那些批准该条约生效的国家的军事援助，除非他们保证永远不向这一法庭交出一个美国人。37在2002年5月的一次讲话中，拉姆斯菲尔德总结了美国对于国际刑事法庭的种种不满：“国际刑事法庭的检察官和法官的权力缺乏足够的制衡；联合国安理会的权威被扩大到国际刑事诉讼的过程中；缺乏能够使美国在职人员和官员避免政治化诉讼的有效机制。”38
到次年4月，国际刑事法庭已经收到了超过所需的60个国家的批准，而且法庭不顾美国的反对而开始运作了。作为反应，小布什政府重述了对该条约的反对，并补充说不会把该条约送到参议院去批准通过。39博尔顿写了一张上面只有一段文字的便条给联合国秘书长科菲·安南，说美国“不想成为该条约的缔约方”。40克林顿早先签署的这份条约已经在实际上被废除了。美国就与俄罗斯和中国一道成为不批准该条约的国家。
关于这件事的实质——正如下面我们会看到的关于《京都议定书》的事情的实质——美国的立场可能给它的朋友们留下了固执的印象，但是这并非没有好处。国际刑事法庭的倡导者们很明显是把它看做束缚美国行动自由的手段，而这是无论用什么别的办法都无法实施的。他们轻视美国对于通过法律途径保护美国军队的在乎，把这些都描绘成是“过分的”。41但这不仅是美国所持立场在美国全世界的朋友和盟友中间造成不满情绪的实质，而且是处理这一问题的方法。这是缺乏眼光的——美国国务院新的公共外交办公室在其众多灾难中的第一遭就错过了解释美国所持立场的过程，而且尤其无力减弱来自欧洲的辛辣批评。很快国际刑事法庭就开始了自己的生命，成为对于美国新政府的单边主义的一系列抱怨的一部分。不但华盛顿成为坚定的国际人权和法律组织所恶言谩骂的一个目标，而且拒绝国际刑事法庭一事也加速了英国、加拿大、法国和德国等国国内反美主义的上升，而对于美国在联合国的计划和形成一个反萨达姆联盟，这些国家中的每一个都将很快变成关键的一员。42
乔治·布什从他前任那里继承来的麻烦并不是到国际刑事法庭这里就结束了。他还面对着《京都议定书》的问题，这是为了解决全球变暖问题而设计出来的，因此它更具政治敏感性，而且明显具有疏远全世界舆论的很多潜力。这个议定书是在1997年达成的，有100多个国家在上面签了字，但还没有被任何一个工业化国家所批准。它计划让美国和其他37个工业化国家承诺大量削减温室气体的排放——尤其是它将要求工业化国家削减温室气体的排放量，到2012年的时候比其1990年的排放水平低5%—7%。其支持者称美国只有世界5%的人口，其排放量却占世界总量的四分之一；议定书的倡导者希望美国能带头让它生效。
当他还是总统候选人的时候，小布什就反对《京都议定书》，并指控它“对美国不公平，因为美国将会成为受到冲击最显著的国家”。43他断言接受这一协议会使美国经济增长率下降0.2个百分点，而此时正值美国经济10年以来的低谷，而且美国经济的增长对于全球经济的复苏有着至关重要的作用。不仅如此，这位总统还认为该协议不公平的地方就是它没有要求大的发展中国家，例如中国和印度——两个很明显的未来竞争者——降低它们的排放量。在大选期间，媒体利用对待这个协议的态度来描述投两种选票的选民的不同：投戈尔和利伯曼的票的选民是国际主义者，而且对环境问题很敏感，投布什和切尼的票的选民关注国家安全和商业问题。康多莉扎·赖斯很坦率地断言——这个协议不利于美国的国家利益。
大选确立了环境政策的方向，但是新一届政府的立场并没有随着它于2001年1月20日的成立而确定下来。关于《京都议定书》的谈判本来是定于当年5月在海牙重新开始的，但是华盛顿似乎想持观望态度，因此就没有为形成一个最终的协议而参加谈判，而且它还要求把下一轮的谈判推迟到当年7月。当年3月，当他重申其控制二氧化碳的排放的竞选承诺并支持实现这一目标的立法时，寻求采纳他的新环保局局长、前新泽西州州长、此时正是美国共和党内新升起的一颗新星的克里斯廷·托德·惠特曼的建议的小布什总统似乎即刻就要处理排放的问题。44有些人甚至认为这预示着《京都议定书》的美好未来。然而仅仅一周之内布什就反悔了，他说政府将不会试图控制发电厂二氧化碳的排放。45此举等于很明显地抛弃了《京都议定书》并且严重地损害了为完成它所做出的国际努力。
要反对这一条约，当然有一些潜在的有说服力的论据。即使是忠心的倡导者也承认它有一些实质性的缺点，例如，它的那些短期目标无论是对美国还是对欧盟来说都是不现实的，而且它应该考虑到一个国家所拥有的二氧化碳“吸附物”——例如森林——的数量。但是美国政府甚至不愿费心去说出这些。取而代之的，正如约瑟夫·乔菲所说的，来自华盛顿的消息只不过是“寥寥数语而且充满轻蔑”。46
当月晚些时候事情就成定局了，此时美国政府确定将不把《京都议定书》提交给参议院批准，而再过一天，将于加拿大蒙特利尔举行的美洲环境部长会议就要开始了。47那时的白宫发言人阿里·弗莱舍说布什的反对“决不含糊”。曾帮助达成1997年协议的前克林顿政府官员戴维·桑达楼说，新一届政府的态度是“单边主义外交的教学案例，这很少行得通而且总会惹来愤怒”。48当然，他是在表达一种党派观点，但根据此事在欧洲引起愤怒的结果来看，他是对的。欧洲议会发表了对美国单边主义的严厉谴责，而且坚决地表示自己“很惊骇，因为全世界多数人口的长远利益正在被美国公司的短期贪婪所牺牲”。德国、法国、英国和其他一些欧洲国家的报纸都纷纷申斥了白宫废除这一条约的行为。同时在华盛顿，国会议员们也展开了对单边主义的危险的辩论。而当美国政府正忙着处理与中国的外交小摩擦时，一些专栏文章也质疑了这种破坏大西洋两岸关系的外交政策的价值。49自由民主党代表巴尼·弗兰克于（2001年）5月16日加入国会论坛并讨论了一篇题为“美国走向辉煌的孤立的进程”文章，这篇文章的作者是《国会山》（The Hill）杂志的执行编辑戴维·西尔弗伯格。文章认为“某种形式的孤立似乎正在一天天地成形”，而且“全世界并不是消极地在接受美国的单边主义”。50又一次缺乏眼光，国务院公共外交办公室在最需要它的时候远离了争论，《京都议定书》就和国际刑事法庭一样有了自己的生命，而且它还标志着美国的不妥协态度和对全球敏感问题的表面上的不屑。
解除了源于世界各委员会的痛苦并解决了可能会继续的花费问题之后，美国的决策者们又开始（就像是“在外交上遇到了挑战”）拒绝第三个国际协定——1972年跟苏联签署的《反弹道导弹条约》。虽然弗拉基米尔·普京的政府把这一条约看做是军备控制的关键，但美国政府却认为它是发展一种有效的导弹防御系统的障碍，而发展这一系统正好既是小布什又是拉姆斯菲尔德所最优先考虑的事情。美国政府于2001 年12月13日宣布自己退出《反弹道导弹条约》一事标志着美国第一次在核武器时代单方面地放弃一个主要的军控公约。“我已经断定这个《反弹道导弹条约》会阻碍我们政府寻求方法来保护我们的人民免受未来恐怖主义和流氓国家的导弹袭击的能力”，布什说。51
虽然他的话使人想起这一决定是对“9·11”的回应，但几乎可以肯定地说决定早在恐怖袭击发生前的数月之内就已经做出了，还可以肯定美国政府早就已经决定了要退出该条约。实际上，美俄双方都有合法权利在提前6个月通知对方之后退出这一条约。问题在于美国是否需要在俄罗斯和欧洲盟友的合作下完成此事。
刚一上任，美国官员们就希望说服俄罗斯放弃他们认为已经过时的条约而代之以一种新的战略协议。52当夏天快要结束时，这一方法失败了，此时美国政府清楚地表示将不会延迟开发或者测试一种新的反导弹导弹系统。（2001年）8月底接受俄罗斯电台采访时，当时正有些不安地忙着迁入国务院的约翰·博尔顿宣布，美国已经给了俄罗斯一个非正式的截止时间，即11月份，俄方要么在此之前同意修改《反弹道导弹条约》，要么到时面对美国单方面退出这一条约的事实。53那时候，博尔顿反映了在白宫和国务院的交流方面有明显的故障，所以他后来否认曾经发出一份最后通牒，他说仍然存在着与俄罗斯签署一个协议共同发展一种有限的反弹道导弹防御系统的“一个巨大的开放空间”。54
然而后来的结果证明了他根本没必要否认。第二天，布什就在得克萨斯州克劳福德市的一个教室前很清楚地表明了美国政府的意图：“我们将根据我们的时间表在一个美国方便的时候退出《反弹道导弹条约》。”55尽管这个学校的学生会对布什所说的话感到有些困惑，但是他表达的信息很清楚。这一通告应该不会让细心的政治观察家们感到惊讶，因为布什在竞选总统的时候就在坚持共和党的一项长期政策，那就是优先考虑建立一个雄心勃勃的导弹防御系统，而且反对由该条约带来的种种限制。该条约的命运被政府军控小组的组成进一步确定。军控小组任命博尔顿为组长，他曾经为揭示该条约的种种不足而对其口诛笔伐。小组还任命了另一位批评家费思做小组实际上的二号人物。56
在（2001年）11月3日于莫斯科举行的一次争论激烈的会议上，拉姆斯菲尔德（博尔顿就在他身边）和俄罗斯总统弗拉基米尔·普京没有就美国在该条约所规定的条件下进行导弹防御系统的测试一事达成一致。当普京说美国的解释是莫斯科所不能接受的时，拉姆斯菲尔德告诉他说，“那好吧，我们将会把单方面退出条约的事情通知你们。”57在布什8月份的通告发出之后，所有仅存的达成一项协议的希望都在11月13日普京访问白宫开始的几小时之内破灭了。双方领导都没有带着新的想法来见面，《反弹道导弹条约》几乎遭到了被封的命运。58
各国对于美国单方面退出条约的反应有些含糊不清，这或许是因为在当时恐怖主义才是国际议程的主要特色，而许多盟友刚刚才宣过誓说要加入一个由美国领导的联盟来打击恐怖主义。不但如此，全世界还观察到条约的另一方——俄罗斯——所做出的反应非常平静。布什的临时新朋友——普京——没有给出任何俄罗斯受到轻视之类的暗示，他还解释说他并没有觉得此举威胁到了俄罗斯。他只把美国的决定说成是“一个错误的决定”而已，他还宣称俄罗斯对于该条约的承诺过程是一个原则性很强的过程。59然而，国际社会却注意到了华盛顿此举的单边主义性质。中国对此尤为忧虑，因为它相信美国的导弹防御系统将被用于保护台湾。60法国、意大利和德国觉得美国这一举动非常令人不安，这倒不是因为它在军备控制方面的含义，而是因为它给他们树立了一个史无前例的典型——政府只要觉得自己所承担的国际义务给自己带来了不方便就可以像古代的骑士那样乐于把它抛弃的典型。61许多欧洲国家的领导人认为美国政府对于该条约的处理是“令人担忧的、朝着单边主义发展的举动的最好例子”，它标志着一种自发偏离半个世纪以来所艰苦建立起来的国际协议的意愿。62
根据一位高级外交政策顾问所说的话来看，虽然小布什并没有忘记前国务卿乔治·舒尔茨的建议——培养和维护盟友要像呵护自己花园里的花朵那样，但在他就任总统六个月之后，他的花园看起来就不仅仅是无人照看那么简单了。63美国政府外交关系的粗略轮廓已经成了全国各大报纸头条的主要来源，而那些经常被争论的、造成对这些条约有不同观点的更为微妙的深层原因却没有那么出名。在任何情况下，华盛顿的那些行家们都会利用这次机会来迅速进行能够浓缩美国政府外交政策的宣传标语：“我的路或者高速公路”。64
若把这些早期的单方面拒绝国际协议的事件放在一起考虑的话，我们就可以发现它们反映了人们所持有的一种深层的新保守主义信仰——许多国际协议和国际机构都限制而不是保护了美国的实力，因此应当慎重接近。不仅如此，新保守主义派人物——包括约翰·博尔顿、道格·费思、理查德·珀尔和保罗·沃尔福威茨——都是美国政府国务院和外交部的高层官员，他们在取消这些协议的过程中起着重要作用。博尔顿还曾经鼓励美国政府反对由当时的韩国总统金大中所赞同的、现在已经功能失常的“阳光政策”。因此，新保守主义派从新政府刚上台的几个月就对确立美国外交关系的方向和优先领域产生了显著的影响。
然而，如果下结论说新保守主义派是美国政府做这些问题的决定时藏在后面的决定力量的话，那将会是一个错误。小布什总统、迪克·切尼副总统、唐纳德·拉姆斯菲尔德国防部长、共和党参议员们和许多利益集团都在促成政府反对这些协议的过程中起着重要甚至是决定性的作用。所以说，虽然早期退出这些国际条约可以正确无误地记在新保守主义派“胜利”的功劳簿上，但这些胜利绝不是单单依靠新保守主义派的努力而取得的。
实际上，就像当年他们在里根的领导下所做的一样，他们很快就开始抱怨了。小布什的就职演说才刚刚结束，《标准周刊》就开始批评他那“令人遗憾的、断章取义的关于导弹防御系统的报告”。65一直到后来的“9·11”，杂志的作者们都在严厉批评总统，说他重建并改革军队的承诺“不如期望中和宣传的那样好”，还说他“已经背叛了增加国防开支的承诺”，使得增加国防开支变得“不如减税那样重要”。2001 年6月，通过暗示布什“有可能以一个使得美国军事实力衰退并使美国失去其在冷战后的卓越地位的人载入历史”，卡根和克里斯托进一步强调了他们对政府没能增加国防预算的失望。66同时，新美国世纪计划的共同签署者、前中央情报局分析家、美国企业研究所的中东问题学者马克·格雷希特在当年7月写道，“小布什政府已经延续而且事实上已经超过了其前任在中东问题上所显示出来的懦弱”。在一篇题为“一个正在畏缩的超级大国”的文章中，格雷希特引用了这样一些例子：五角大楼是怎样把美国海军陆战队从约旦的军事演习中撤出来的，又是怎样因为害怕遭到可能的恐怖袭击而下令把停泊在巴林的军舰开走的。67还是在这一年的夏天，格雷希特还发表了他的文章“解放伊拉克：小布什政府是真的想把萨达姆·侯赛因赶下台吗？”。在这篇文章中，他声称鲍威尔早些时候访问中东并呼吁重新进行联合国武器核查这件事“发出了这样一个信号，那就是小布什政府正在撤退”，而且这件事还“消除了乔治·布什二世比克林顿强硬的这种气氛”。68
总的说来，为像《标准周刊》这样的刊物撰稿的新保守主义派人士对于像废除协定这样的一些特定问题只是起了一个补充作用，但对于总统的竞选承诺和本届政府上任后所采取的措施之间的差距问题，他们又起了一个批判的作用。鲍威尔和国务院的温和态度正在消极地影响着美国外交政策的进程，而此时的五角大楼在重新塑造和重新建设美国军队方面也是毫无起色。从这个意义上来说，很有可能看到新保守主义派是怎样再一次发现他们自己对另一任总统的潜在失望的——理查德·珀尔在2004年所不断表达出来的一种恐惧。
最能敏锐的表达出新保守主义派在这一阶段对布什政府不满的事情是美国跟中国的关系。4月1日这天，一架中国歼-8型喷气式战斗机拦截了一架在南中国海上空飞行的美国EP-3侦察机，迫使它在中国的海南岛着陆，而飞机上的24名男机组成员全被中国政府俘虏了。一开始美国政府措辞严厉地要求中国政府立刻归还机组人员，还要求归还价值8000万美元、制作精密的飞机，其中包括飞机上所有的情报设备。但是很快美国政府就采取了一种缓和得多的语气。在经过了中美两国之间激烈的系列谈判（其中包括美国驻中国大使约瑟夫·普鲁厄尔的一封信）之后，机组人员于4月12日获释。69
对于卡根和克里斯托来说，这一事件不啻为他们所称的“国家耻辱”。他们痛斥美国政府在外交过程中使用了“抱歉”一词，宣称鲍威尔的表述“代表了一种部分的投降，并将会有来自现实世界的后果”。这两位知识分子写道，“在中国持续施加的压力面前，小布什总统露出了即将崩溃的迹象。”这一事件显然代表了“美国是如何走向耻辱的”。70这篇文章只是这个时期出现、不赞同布什的中国政策的新保守主义派批评的一部分。几周之后发表在《标准周刊》上的一篇有关这一主题的文章说道，“很难不做出这样的结论，那就是有些很重要的东西——我们政府最高层恰当而明显的毅力、激情和决心已经很久不能在美国的反应中看到了。”71 6月的晚些时候，威廉·克里斯托写了一篇题为“中国的民主：用促进民主代替与独裁者为伍如何？”的文章。他在文章中写道，“美国有充分的理由可以以某种形式与北京为敌。当然美国外交政策的目标应该是帮助通过和平手段把北京的独裁政治改造成像台北那样的民主政治。”72
白宫和外交事务
允许新保守主义派在“9·11”之后立刻继续前进的一个方面是小布什不像尼克松和里根这样的前共和党总统在入主白宫的时候就胸有成竹。就像前面提到过的，在大选的时候，小布什还没有清楚地表达过一条能反映新保守主义关于美国的世界角色的观点的外交政策。他的国际阅历有限也不是什么秘密。除了多次短期的境外旅游以及曾经专注于与墨西哥之间的有点儿更为实质性的关系之外，他几乎没流露过对国际问题的兴趣。他在1999年11月那次著名的关于世界各国领导人的突击测试中遇到的种种困难让他丢尽了脸，并使得媒体有一阵子自负无比。73为了处理这个问题，他每天上午都专心于参加一些由精选的外交政策和国家安全顾问的骨干领导的每日会议，这些会议的内容简明扼要而且要求一丝不苟。他们给小布什提供了一种有条理的世界观和关于美国的“责任和能力”的一个清晰概念。即便如此，他的政敌们还是谴责他，说他有“差不多的、原则性很强的地方主义”。74
在大选过程中，小布什和他的顾问们宣称他的阅历已经足够丰富了。75“我们每个人都有着不同的阅历，”他说，“我在担任得克萨斯州州长期间的经历也是形成我的外交政策的一部分，因为那时我得跟墨西哥以及中美洲和南美洲的国家打交道。”76当然，小布什认识到了他几乎没有外交政策方面的经验——而且他也是被当做这么一个人的，所以他一上台就努力地弥补这种不足。对于美国边境之外的世界，小布什就像一个“有许多东西要学的热切的学生”，他在刚刚上任的两周之内就给世界上19个国家的领导人打了电话。77通过与墨西哥、阿根廷、智利、南非、日本、英国、俄罗斯、韩国、埃及、德国、以色列、沙特阿拉伯和其他一些国家的领导人的接触，布什做出了实质性的努力，从而使自己熟悉了一些重要的国际问题。小布什不像克林顿那样经常不理会每天来自中情局的简报，他非常重视自己得到的简报。这种努力是有回报的。当英国首相托尼·布莱尔出现在与小布什第一次会面的戴维营时，他对小布什那刚刚掌握的国际问题留下了深刻印象，而且他还发送个人信息给他的欧洲同事，跟他们强调自己感觉到的良好印象。当时的英国驻美大使克里斯托弗·迈耶评论说，布莱尔和小布什之间的关系“从一开始就有了一个很好的开端，几乎从他们张开嘴说第一句话开始”。78这两位领导人讨论了许多问题，从西方对伊拉克的政策谈到计划中的美国导弹防御系统，到未来的欧洲快速反应部队。当布莱尔结束自己的访问回国时，此行给他留下了积极的印象：“我发现他给我的印象很深刻，他的确有见识，对于自己想要得到什么有着清楚的认识，而且他很直率。”就像布莱尔所评价的，“他心里在想什么就告诉你什么。”79
小布什并不是第一位刚上台时相对没有多少外交政策经验的美国总统。1945年4月，曾经当过来自密苏里州的参议员和美国副总统的哈里·杜鲁门当上了美国总统，但是诚恳地讲，此时的他对于外交事务毫无经验可言。举个例子来说，杜鲁门对于为生产原子弹而设计的曼哈顿计划并不熟悉，而且因为他当副总统时只和富兰克林·罗斯福总统单独待过半个小时（后来罗斯福总统就去世了），所以他并没有做好当总统的充分准备。杜鲁门被称为“小男子服饰用品商”，是因为人们认为他的粗俗根深蒂固，而且他在大部分情况下都被排除在战争行为之外。共和、民主两党的领导人，可能是太频繁了，都表达了对1945年日本投降之后国家引导人民渡过难关的能力的担心。然而，杜鲁门的天资被证明是非凡的，尤其是他对约瑟夫·斯大林和苏联统治的评估以及他对欧洲抵抗共产主义在法国、希腊和意大利推进的能力的评估。他总是让顾问相伴左右，甚至乔治·F.凯南和保罗·尼采也成了他的顾问，他们提出了一种后来以“遏制政策”闻名的冷现实主义政策。80
在大选过程中，小布什强调了美国采取一种谦逊的外交政策的必要性。他放弃了克林顿总统那似乎永无止境的人权干涉，81转而信奉一种利益驱动的外交政策，不断强调他在往国外派兵的时候会比克林顿（还有戈尔）还犹豫。1999年11月19日小布什在加利福尼亚州西密市的罗纳德·里根总统图书馆做了一场第一次陈述外交政策观点的饱受期待的演说。在确定了不会把军事干涉当做解决美国所面临的每个境外问题的手段之后，他是这样结尾的，“让我们扔掉孤立主义的眼罩，就像我们拒绝帝国的王冠一样。让我们不用自己的力量支配别人……让我们拥有一项反映美国特色的美国外交政策。那就是真正的力量——谦虚。真正的伟大——谦逊”（他特别强调了这个词）。82根据他在国际事务方面最亲密的顾问康多莉扎·赖斯所说的，这次演讲的初稿中有“很长一部分与谦逊对待实力的需要有关”。83
虽然小布什有许多在国际事务上的暗示是他从自己周围的资深外交政策专家中的骨干那里得来的，但是这一点，根据康多莉扎·赖斯，是他自己想出来的，而且他对此深信不疑。赖斯强调说，这在他们早期的讨论中很明显，而且小布什“强烈地”感到“像美国这样一个拥有巨大实力和影响的国家很容易在世界上造成傲慢无礼的形象”。842000 年10月11日在韦克·福雷斯特大学与戈尔辩论的时候，小布什又详述了这一点。当主持人吉姆·勒赫尔把辩论带到国际问题上时，他问道，“你们如果当上总统将会怎样在世人面前展示我们美国？”小布什说：“这真的取决于我们国家在外交政策方面的举措。如果我们是一个傲慢无礼的国家，人家就会恨我们。如果我们是一个谦逊而又强大的国家，他们就会欢迎我们。而且就实力而言我们的国家现在正鹤立鸡群地站在世界上，这就是为什么我们必须既谦逊又展示力量。”85
小布什既是讲给深受代价高昂而收效甚微的干涉疲劳之苦的公众的，又是讲给曾经就美国资源的恰当利用和能够保护美国利益的最好方法进行激烈争论的外交政策团体的。这位共和党候选人正在放弃重塑世界的巨大梦想——正如前面所提到的，我们当时不懂、现在也不明白的是国家建设的复杂性——而且许多人都在犹豫该不该支持在对美国没有重要战略意义的地方采取军事行动。在大选年刚开始的时候，赖斯就在她发表于该年度1月/2月的《外交》杂志上题为“2000年大选：促进国家利益”的文章中预示了这个总体政策。86因此，小布什在大选过程中自始至终都在不停地跳出来反对国家建设就不奇怪了。2000年10月3日，小布什与戈尔在波士顿辩论，在辩论过程中他对下面这个问题做出了回应，“总的说来，作为总统，你会怎样着手决定何时动用美国军队符合国家利益？”他的答案是，“如果符合我们根本的国家利益，那就是说无论是我们的领土受到了威胁，还是我们的人民有可能受到伤害，无论是我们的盟友——我们在防御方面的盟友受到了威胁，还是我们在中东的朋友受到了威胁，我都会严肃地考虑武力的使用……我会很严肃地对待使用武力。在处理方式上我将约束自己。”这一强调美国“利益”的表示的目的是把一个未来的小布什政府与一个“受观念驱使的”克林顿/戈尔外交政策区别开来。“他相信国家建设”，小布什评论戈尔道，“我会很谨慎地把我们的军队当做国家建设者来使用。”87
在接下来一个星期的辩论中，小布什在这一问题上甚至走得更远。小布什从评论美国在索马里的人道主义使命在它“变成一个国家建设的使命”之后“出问题了”开始。小布什指的是从1993年10月3日到4日有18名美国陆军突击队员在索马里首都摩加迪沙的枪战中丧生。他说，就是为了试图完成后一种使命而使得“我们的国家付出了代价”。基于前任政府在国家建设方面的失败和它在海地的无法确定的努力，小布什说，“我觉得我们的军队不应该被用于什么所谓的国家建设。我认为我们的军队应该用于参加并赢得战争。”一想到把美国军队变成一支“国家建设兵团”就来气，他说他的政府“绝对不会”让此类事情发生。88
在参加总统大选的道路上，小布什继续把这种观点坚持到最后。就在离11月7日的选举还有一天的时候，小布什在田纳西州的查塔努加跟一帮热心的人讲道，“让我告诉你们我在担心什么：我在担心会有一个对手利用军队搞国家建设（他特别强调了这句话）。看到了吧，我们对军队所持的观点是：让我们的军队做好打仗和获胜的充分准备，这样就能首先避免战争。”89虽然小布什的这些语言在大选中帮助他实现了多种政治目的，但现在回过头来看看他上台后最初两年的所作所为，我们就可以看到一个毫无争议的事实——当小布什在“9·11”之后倒向新保守主义派的时候，他已经背弃了原来的誓言，当然这是因为他的直觉和个性所造成的，而不是他真的深信新保守主义的信条。
国防部
在新一届政府刚上台的第一个月，从五角大楼发出的报道就能反映出这种特别的政策制定的意义。拉姆斯菲尔德上任时似乎还没有做好准备来迎接这些自从他25年前初来此地以来所发生的变化。有人曾经听到过他抱怨提名批准的过程、抱怨填补政策漏洞的艰难和每年必须给国会整理902份卷宗以及每周要答复2000项国会提出的要求的事实，因为干这些活儿得动用众多的职员，还要耗费大量的时间。一份《国防授权法案》已经从50页（他就职之初）增加到了900页；他对五角大楼的许多活动都缺乏整体上的控制。这些也都是他抱怨的原因。那些跟着部长开会的人不断地听到这样的话，如“瘫痪了”、“不可思议”、“难以置信”、“乱得一团糟”、“难缠”、“面目全非”、“动弹不得”之类，他就是用这些词儿来描述他的国防部的。
然而，一个更为严重的问题是，他似乎在还没搞清楚白宫的战略意图或白宫对国防预算水平的喜好的时候就开始行动了。有人曾听到过拉姆斯菲尔德抱怨说五角大楼里面的混乱使得他在跟国务院、国家安全委员会以及美国贸易代表的同僚们相比时处于不利的地位。
根据这些事实，我们就会发现华盛顿的谣言满天飞并不是什么奇怪的事情了。谣言说拉姆斯菲尔德将会因为接受不了自己作为一名成功的商人和公仆的名誉所受到的损害而在夏天结束之前离开国防部。这是华盛顿的闲言碎语还是无风不起浪？或许两者都有一点儿。
2001年夏天：暴风雨来临前的宁静
随着8月份的即将逝去，各大报纸的头版不再关注政府的组成过程。政府各部门的高级职位慢慢地都有了归宿，提名批准的过程也在一点点地往前发展。然而，此时出现了对于经济、失业还有股票市场指数下跌的深层次的担忧，这在全国上下引起了一场不大不小的恐慌。在国际上，美国在欧洲和亚洲的盟友们（上面交代过这些国家早已被单边主义所疏远）开始抱怨曾经许诺给他们的“成熟的”专业主义的缺乏。对于朝鲜政策的疑惑、对巴尔干半岛的急躁以及不断加深的贸易紧张，都是对美国政府的基本能力的始料不及、不断上升的担忧的症状。
夏日的热浪涌进来了，它把度假的人们从波士顿卷到了美国南方腹地。你只要扫一眼“9·11”事件发生之前几天的报纸——这在今天看来已经像是另一个世界的事了——就很有可能会发现上面有关于那个月发生在美国东部海岸地区的八起游客遭鲨鱼袭击事件的报道。虽然说无论是海里的鲨鱼还是华尔街的鲨鱼都不是不重要，但是这些东西上了头版表明了公众在小布什上台后的第一个夏天并没有充分地关注国家安全问题。
任何一个留有记录的外交政策专家都不会没注意到本届政府是下了决心要推翻克林顿时期所做出的对《京都议定书》、《反弹道导弹条约》和国际刑事法庭的承诺。但是这其中的原因至少应该有一半归于“凡是跟克林顿有瓜葛的我都要反对”综合征，一半归于一种学说的革命。90单边主义当然正处于上升状态，但是这既导致了放弃它的倾向——像拉姆斯菲尔德所暗示的那样从巴尔干撤退，又导致了拥护它的倾向。几乎没有任何迹象表明除了新保守主义派之外还有别的什么人在想着新美国世纪计划的样板，这种样板是为激进主义分子和美国厚颜无耻的干涉主义服务的。然而，正是这种样板已经部署完毕、整装待发了。
2001年9月11日
在小布什第一次听到发生在纽约市和华盛顿市的恐怖袭击时的面部表情——当时他正在佛罗里达州萨拉索塔市的一个二年级教室里给孩子们读书，办公厅主任安德鲁·卡德进来打断了他——是不会被人们轻易忘掉的。他当时所做出的第一反应现在已经广为人知了：“我们正处于交战状态。”小布什在“空军一号”上打电话给副总统切尼时是这样说的，当时切尼已经被迅速转移到白宫地下的一个应急地堡里面。挂上电话之后小布什转身告诉他那些刚刚听到他打电话的下属们，“这是我们年少无知所付出的代价。我们要认真处理此事。当我们查出这是谁干的时，他们就会开始不喜欢我这个总统了。有人将为此付出代价。”91
9月13日当小布什到“零地带”——纽约“双子楼”遭到摧毁的地点——视察的时候，人们又一次获得了对于他的持久印象。他站在一辆消防车的残骸上面紧紧地抱着已经退休的消防队员比尔·贝克威思，然后他通过一个手提式扩音器对在那里进行营救工作的工人们讲话。他说“整个国家都在为你们祈祷”，他还对一个声称听不到总统讲话声音的工人喊道：“我能够听到你的声音。全世界都能听到你的声音。那些撞倒这些大楼的人很快也会听到我们的声音。”92记者、专栏作家和街上的人们都与此事有关联，他们感觉到小布什已经被这件事情改变了，无论是作为一个普通人还是作为一个领导人。93然而，最明显的转变才刚刚开始。
恐怖袭击发生之后的几个月，人们看到了乔治·布什身上发生的深刻变化。这位尽职尽责、二次重生、敢作敢为的得克萨斯人变成了另外一个人，他开始利用这些早期形成的品质和强烈感情来煽起自己的冷酷和愤怒。他决心集合国家和文明世界的全部力量来粉碎基地组织以及它所代表的魔鬼般的未来。此刻形成的动力把许多反映国与国之间不明朗的灰色关系都统统提炼成一种黑白分明的“要么与我们为友，要么与我们为敌”的二元论调。如果说美国国家安全的优先事项已经变了，这只是一种保守的说法。他的“反恐战争”宣言重新定义了美国的战略景象。当谈到转变的时候，这其中最为显著的莫过于小布什从一个“谦逊”的总统候选人变成了一个把他的政府政策建立在单边的先发制人和新千年的国家建设基础上的总统。
新保守主义派的登台亮相
如果说“9·11”事件反映了小布什个人的转变的话，那么它也为新保守主义派的上台起了极大的作用。在“9·11”之后的骚动岁月里，新保守主义派已经为国家该如何反应准备好了一份详细的、似乎可行的蓝图。尽管他们的计划已经为不同的目的、不同的情况、不同的相关国家而准备了10多年了，但他们并没有为此而感到烦恼；与此类似的是，他们也不因为自己制作的计划无法对事件本身做出直接回应而感到心烦。能够激发他们的唯一动机就是确保这些计划能够被采纳。他们成功的关键在于他们没有必要停下来辩论和分析行动过程，在这一点上他们跟其他的决策者可不一样。就像珀尔指出的，跟那些希望反映最好的行动过程，尤其是常说“我们已经提供了最具体的建议”的人相比，新保守主义派享有一个优势。94这种高级的准备状态使得他们简化了对于即将来临的反恐战争的讨论，他们只需要在总统的回应里加入一个不但会把那些在纽约和华盛顿作恶的人，而且还会把那些庇护他们的人统统“送上法庭”的承诺就行了。
他们的这些主张听起来似乎不言自明，但是它们的运作效果却使制定的政策偏离了政治的、以情报为基础的机制，而这些机制已经在英国北爱尔兰和西班牙巴斯克地区等地被证明是相对成功的反恐模式。取而代之的是，新保守主义派把国家推向了风险更大、代价更高、历史前景更暗淡的国与国交战模式，尤其是与伊拉克交战，而不是分析和回顾造成“9·11”恐怖袭击的机能障碍原因。代替在北爱尔兰采取的方法的，是在哥伦比亚、斯里兰卡和克什米尔被采用的建立在死亡人数统计基础上的方法和在中东地区永无休止且代价高昂的承诺——小布什在1999年11月的演讲中所谴责过的“没有尽头的任务”一起被采用。
因此，跟1941年发生的“珍珠港事件”或者是1948年英国在地中海东部的垮台（这件事直到现在还被当成“二战”后的重要事件记载于《华盛顿邮报》社入门大厅的墙上）不一样，他们并没有给政府提供一项直接对即将到来的危机作出反应的政策。取而代之的是，新保守主义派成功地使自己早就存在的议程被政府采纳了，这项议程——如我们在下面谈到它的反恐质量时所展示的——使得国家更加危险地暴露在恐怖主义面前，而且还给其他领域带来了灾难性后果。“9·11”之后被迅速采纳的新保守主义议程与组成小布什1999年11月演讲核心的平衡的保守主义大相径庭。在那次演讲中，布什说到了“没有幻想的理想主义，没有自负的自信，为美国人民的理想服务的现实主义”。用“劫持”这个词儿来描绘所发生的事情或许是尖锐了点儿，但是又没有更好的办法。即使是在新保守主义派成为遥远的记忆之后很久，美国和全世界也必将忍受这些后果。
构成“劫持”的因素有哪些？就新保守主义派来说，最重要的成分是他们早先控制辩论的话语权从而使得他们不喜欢的选择被放弃的那些举动。这一点我们将在第七章进行讨论。随之而来的是推进一个长期渴望的目标——对中东几乎独一无二的关注和不但为了防御的目的而且为了先发制人的理由而动用军事力量。
国情咨文演说:“先发制人”政策的出台
“先发制人”政策的发展演变可以从小布什在恐怖袭击发生之后一年内所做的一系列演讲中看出来。其中能够最清楚地预示将来美国的政策的是小布什在2002年1月29日发表的国情咨文演说，在演说中小布什把伊朗、伊拉克和朝鲜三个国家称为“邪恶轴心”。这个花里胡哨、自我放纵的词儿（据称是演讲撰稿人戴维·弗拉姆所写，或者应该归功于他）已经引起了广泛的争议。它意味着一个演讲撰稿人强加政策难题——把各国政府锁定在强加严厉限制的立场上——的经典案例。就像可能已被预料到的，这一演讲主要聚焦在“9·11”和由此引起的阿富汗战争上。在承认有些国家可能“不敢面对恐怖主义”后，总统说，“在这件事上不能犯错误：如果他们不采取行动，美国将采取行动。”小布什的语气很强硬，他为美国勾画了一个积极搜寻恐怖分子的未来。在提出了形势的紧急并说了美国“将为了国家的安全做一些必要的事情”后，他第一次提到了先发制人政策。“我不会等着事情发生，”他警告说，“在危险聚积的时候，我不会对危险的临近袖手旁观。”虽然他这样说并没有改变美国的外交政策，但他的确暗示了一项更主动的政策正处在谋划中。
2002年5月23日在德国议会的一个特别会议上讲话时，小布什再一次暗示了即将出台的政策。他先是感谢德国在反恐战争中给予美国的支持，并且强调了美国与欧洲的亲密关系，然后他略述了共同迎接“更大世界的挑战”和“建设自由之家”的后续步骤。他宣称“恐怖活动的肇事者”正在寻求核武器、化学武器和生物武器。“如果这些政权和他们的恐怖主义盟友将来完善了这些能力的话，”他警告说，“将不会有理智的内心呼唤和良心的暗示来阻止他们使用。”这说明了美国不得不在他们获得这些武器之前就采取行动。尽管布什没有承认美国将进行先发制人的打击，但是他没有留下任何让人可以怀疑美国将会而且也应该采取行动的地方：“我们将而且也必须面对这种威胁到我们的自由和生命的阴谋。”在演说的最后，他告诉德国议员们，美国和德国在保护人民的安全和自由的命运方面已经携起手来了，所以为了实现这个目标很有必要采取一项更为主动的国防政策：“我们将建立一个公正的世界，”布什说，“否则我们将会生活在一个高压统治的世界里。”
美国战略的演变由小布什于2002年6月1日在西点军校毕业典礼上的讲话中做出了进一步的定义，而且这一次更直接。随着阿富汗战争的逐渐平息，布什把焦点转移到了后“9·11”世界的战略框架上，这已超出了毁灭基地组织的任务。讲了世界最近被全球恐怖主义所笼罩的特点后，他告诉西点军校的学生，他们面临“自由最严重的危险正处在一个激进主义和技术的十字路口”的全球挑战。“在这个世界上”，小布什说，“即使是弱小的国家和团体也能够得到毁灭性的力量来对大国发动攻击。”虽然冷战的威慑和遏制政策似乎仍在应用于某些经过选择的情况，但总统还是强调说，“新的威胁也需要新的思想。”在迂回提及美国的先发制人政策后他说，当面对这样的战略形势时，“如果我们等到威胁完全成为现实，那我们等待的时间可真就太久了。”听到这些之后听众们发出了欢呼。那时小布什已经很准确地说明了他在国情咨文演说中所影射到的观点，说“反恐战争不可能通过防御的手段取得胜利”，并重复说“这个国家将要行动起来”。
小布什在这次演说中唯一一次直接提到先发制人行动是在一张列举确保美国的安全所需要的东西的清单上。在简单提及对美国情报部门和军事部门的要求之后小布什说，美国的安全依靠全体美国人“做好在必须保卫我们的自由和生命的时候发起主动攻击的准备”。感觉到他们正在见证一个创造历史的时刻的听众们，再一次鼓掌欢迎这个清楚地揭开了美国新外交政策的面纱的讲话。
三个月之后，也就是2002年9月12日，布什在联合国大会上讲话时再次回到了他的这一主题上。他聚焦于反对伊拉克一事，简要提到了美国的新外交政策。然而他这次用的是否定的词汇，他说：“当危险正在聚集时我们不能袖手旁观，无所事事。”虽然他还没有发表一种关于美国国家战略的新学说，但他长达一年的系列演说已经使得他1999年在里根图书馆发表的“谦逊”演说成为遥远的记忆。
2002年国家安全战略
当美国政府逐渐显露的先发制人政策刊载在2002年9月17日出版的《国家安全战略》（National Security Strategy，NSS）中时，它已经获得了正式的地位。像这样一种席卷一切、先发制人的战略思想是现代美国外交政策史上所不多见的，而且与小布什的前任们所采取的公共外交也截然不同。一位新保守主义派人士曾经把这个国家安全战略描述成一份“典型的新保守主义文件”。95事实上，一些过去的总统确实思考过而且还采取过先发制人的行动。通过告知西班牙政府说“中立和战争”以及“审慎和人性”的法则使得这一提前行动成为有理的行动，国务卿约翰·昆西·亚当斯为安德鲁·杰克逊1818年惩罚性入侵西班牙控制的佛罗里达进行辩护。96林登·约翰逊总统曾经考虑过要对中国实施先发制人的攻击以阻止其发展核武器。1962年，约翰·F.肯尼迪总统虽然决定了不对在古巴的苏联导弹阵地发动直接的先发制人攻击，但他在导弹危机期间的封锁政策也跟先发制人的军事行动相差不远了。离现在更近的是美国在巴拿马、格林纳达和海地的军事行动（当然这取决于你如何来定义这个词儿）就包含了许多军事方面先发制人的特点。97然而，从来没有任何一位总统宣布过一种包含有先发制人政策的国家战略学说。也从来没有任何一届美国政府曾经寻求过将一种全球门罗主义（1823年美国总统门罗提出的美国外交政策原则，口号是“美洲是美洲人的美洲”——译者注）中对美国利益的主张与威尔逊“给全世界的每一个角落带来民主、发展、自由市场和自由贸易”的许诺联姻。98
所有这些都提出了一个问题，那就是为什么美国政府在一切都准备就绪的时候选择采取这个高度公开而又极具煽动性的步骤。最直接的后果之一就是来自盟国政府的警告，这些政府不得不和美国政府一样在惯于怀疑的议会和充满敌意的公众面前为自己的政策做出辩护。比如它在2002年的德国选举和喧闹的英国政治中就变成了一个问题。不但如此，它还成了遍布欧洲和俄罗斯的反对者们一个强有力的论据，在这些地方都发生了大规模抗议美国在伊拉克和中东地区采取的政策的公众游行。最后，把先发制人政策正式化的决定除了能够警告美国的对手之外，只能使得美国更难在关键的国际舞台——联合国安理会和北大西洋公约组织——上取得进展，而它们是美国获得支持的地方。
《国家安全战略》是小布什新政府发布的同类文件中的第一部，也是发生恐怖袭击以来的第一部。当然啦，时代已经与克林顿政府在1999年12月发布它最后一份《国家安全战略》的情形不一样了。99正如时代不同一样，这两份先后发布的《国家安全战略》也有着根本的不同。克林顿总统的战略声明采取的是和平手段，而小布什却没有这么做。2002年9月17日出版的这份文件先是引用了小布什西点军校演说中的“维护”、“保持”还有“持续”和平之类的字眼儿。当这些目标被拿来与克林顿在1999年12月所设计的那三条——增强美国的安全、促进经济的繁荣和鼓励海外的民主和人权——相比较时，很有可能看出两届政府在世界观上是怎样的不同，还可以看出这些不同点是怎样在两份《国家安全战略》文件中得到反映的。100
这种改变了的安全环境的本质究竟是什么，对此能做出的最好回应又是什么？2002年出台的国家安全战略概括了“9·11”之后的国际形势，并把恐怖分子与暴君一样视作危险的源头。根据这一战略，在考虑到这些危险的时候，应该可以看出冷战时期的遏制和威慑战略已经被后来发生的系列事件证明过时了。白宫说，“考虑到流氓国家和恐怖分子的不良动机，美国不能再像过去那样仅仅依赖一种事后做出反应的姿态。我们没有能力威慑一个潜在的袭击者，而现在的危险又近在眼前，再加上我们的对手选择的武器所能带来的危害又将是巨大的。这些都不允许我们像过去一样。我们不能让我们的敌人先发动攻击。101
美国政府在遏制和威慑战略的基础上又增加了先发制人战略。它宣布：
对于遏制的传统概念将不可能适用于对付一个公开策略为毫无节制的破坏和以无辜者为目标的恐怖主义敌人；而这个敌人的那些所谓的战士以死来殉教，而且他们最可能采取的保护机制便是没有国籍……美国长久以来就保留了采取先发制人行动以应对足以威胁到国家安全的事件的选择权。即使存在着关于敌人何时何地发起攻击的不确定因素，也可以看出这种威胁越大，不采取行动所带来的危险也就越大——而且就越有必要采取提前行动以保护我们自己。为了抢在我们的敌人之前预先阻止或者避免这种敌对行动，美国将在必要的时候采取先发制人的行动。102
因此，尽管美国政府更愿意采取多边行动，但它还是表明了自己采取单边行动的意愿。
先发制人的含义
这样一种（潜在单边的）先发制人政策需要美国在很大程度上激活和改造美国军队。《国家安全战略》概述了美国将会怎样保持它的卓越地位：“我们的力量将会强大到可以阻止任何潜在的对手追求希望超过或者追平美国实力的军事建设。”总之，这一文件所展示的思想正是小布什在竞选演讲和辩论时所警告反对过的东西——但是它却与新保守主义派10多年以来所倡导的方法完全一致。
一种激进政策选择的正式采用是意义非凡的。我们对此的批评是《国家安全战略》废止了许多外交手段，尽管它接受了大国之间合作的好处。作为一种新兴的选择，它推出了一个设计用来改变而且事实上是用来解构那些被视为一种威胁的组织、国家和地区的概念——“先发制人权”，代替一种尽管暗中保留了先发制人的选择权但却避免承担国际骂名的政策。它弃置了全部的可能性——遏制、经济制裁、取消军事和发展援助以及法律行动。不仅如此，预想中的国际“合作”如果可能的话将会继续，而且是以一种近期国际惯例所没有的方式继续。重要的盟友，包括英国在内，都反对这一政策。他们认为这不仅破坏了国际惯例，而且还造就了这样一个世界——以军事力量而不是以法律作为解决争端的决定力量的世界。
小布什的外交政策的根本点是：如果使用军事力量来推翻麻烦地区不与美国合作的政府可以成功的话，那么它将是一剂治愈恐怖主义和暴政的良方。这就是经典的新保守主义哲学，它在珀尔的《邪恶的终结》一书中得到了极其详细的论述。
恐怖袭击改变了政策
尽管“9·11”恐怖袭击对于乔治·布什的总统生涯和美国外交政策的走向是一个决定性时刻，但对于反恐领域的专家来说，这只是作为政治的延伸的恐怖主义的又一个演变步骤。全球恐怖主义作为人们熟悉的恐怖主义的一个新种类，已经戏剧性地进入了人们的视野并带来了可怕的后果。尽管事实上这一点已经由英国的情报部门在与其美国同行的对话中得到了强调，但这一事件的心理尺度及其对美国人民所造成的毁灭性冲击——它强加给小布什总统任期的转折点——延缓了事态的进一步扩大。当保卫国家和保护国家高级领导人的应急程序已经到位的时候，责任就落到了白宫的头上，在这里政治和安全考虑被合在一起。就是在这个独一无二的时刻——在小布什寻求这起事件和战略反应的联系的时刻——新保守主义派通过副总统切尼和国防部长拉姆斯菲尔德走到了舞台的中央。随着日子一天天地过去，他们为与其长期持有的目标一致的军事和国家安全倡议增添了自发的感情支持和某些方面的政策。当工作人员掘开闷烧的瓦砾露出埋在下面的尸体时，人们在自己所开的汽车上面挂起了美国国旗，邻里之间聚到一起互相支持。整个国家的人民似乎都显示了勇气，而且同时为接下来可能发生的任何事情做好了准备。对于这种狂暴袭击不可名状的恐惧和厌恶造就了一批准备支持其领袖的有力反应的美国公众。当洒有炭疽粉末的信封开始在新闻机构和政府机关的办公室里出现的时候，公众的恐惧达到了极点。美国公众受到了惊吓。而且，因为此事，政府几乎拥有全权来做出它喜欢的反应。
国防计划指南
早在小布什的西点军校演说和《国家安全战略》出版之前很久，新保守主义派就已倡导了一种先发制人的美国政策。1992年，当时的国防部长切尼的助手们在保罗·沃尔福威茨和I.刘易斯·“勺子”·利比（现任副总统办公厅主任）的指导下，准备了一份名为《国防计划指南》（Defense Planning Guidance）的文件。这一文件是一张贯穿1994—1999财政年度计划、建设和使用武装力量的军事蓝图。尽管它从来没有正式地确定下来，但事实上它既是一份完整的文件，也是一份泄漏给《华盛顿邮报》和《纽约时报》的《国防计划指南》工作草案。尽管全文没有在报上登出来，但它的内容还是为人们所熟知，而且似乎与2002年《国家安全战略》中所提出的原则保持了高度的一致。103
《国防计划指南》所提出的第一个目标就是要“防止一个新对手的重新出现”。这就要求美国阻止一个敌对政权形成对一个资源丰富到可以产生一个世界大国的地区的统治。草案的起草者们认为，美国“不单单要阻止对美国的袭击”，而且还应该做好用武力“排除威胁”的准备，做好防止核武器扩散的准备。除此之外，草案还建议美国应该“摆出一副在集体行动不能协调的时候独立行动的姿态”。104草案所使用的语言也是具有特殊意义的。根据获得泄漏文件的《华盛顿邮报》记者巴顿·格尔曼的报道，文件中含有“先发制人”这个词。105然而，一个更广泛的建议——应该改造军队以支持美国成为一个仁慈的全球霸主——却没有在华盛顿获得很好的认可。来自西弗吉尼亚的参议员罗伯特·C.伯德认为五角大楼的战略“目光短浅、肤浅而且令人失望”。106为了回应广泛的批评，美国政府发布了一个修改过的、煽动性弱的版本。尽管如此，在沃尔福威茨和利比指导下完成的早期草案还是详细地列出了美国在1992年所面临的威胁的性质和范围，而且这与2002年 9月17日出台的《国家安全战略》在某种意义上是一致的。
关于《国家安全战略》是否是《国防计划指南》的一个延伸的问题还存在着争议。《国家安全战略》的起草人之一、国防政策委员会的成员和“9·11”调查委员会的执行主任菲利普·泽利考就否认这二者之间有联系。他说这两份文件是由不同的人写的，而且源自从不同的角度出发来解决手头的问题的理论。107然而，指导《国防计划指南》的保罗·沃尔福威茨却插手了《国家安全战略》的制定。不仅如此，后一文件还反映了一种战略性的世界观，而这种世界观最初在1992年已经被以实质上类似的语言表达出来了。108这种2002年9月被揭示出来的强有力的理想主义泰然自若地展示了被很好地制作成文件的新保守主义思想。
新保守主义派：20世纪90年代的回声
虽然上面已经广泛地考察了这些思想的创立和演变，但记住20世纪90年代中期对新保守主义派来说是一段特别多产的时间还是有用的。在此期间媒体和一系列的华盛顿智库都在兴致勃勃地批评克林顿的外交政策。在1996年罗伯特·卡根和威廉·克里斯托发表在声望很高的《外交》杂志上的文章《迈向一种新里根主义的外交政策》中，二人拒绝接受一种普遍认为美国实力衰退无法避免的说法。文章不理会对于帝国主义战线过长的警告，认为这种警告是“被误导的”。文章的两位作者说其他国家把美国的存在当成一个霸权，这就需要继承新保守主义派所共同推崇的里根遗产——美国应该像里根在20世纪80年代那样大胆追求一种仁慈的霸权的前景。
两位作者提出了一种“先发制人”行动作为为霸权的机械性要求服务的授权因素的战略。对于在后冷战世界中“威胁在哪里？”这样一个问题，该文作者们认为，“美国现在面临而且今后也将面临的主要威胁是它自身的弱点。只有美国霸权才能可靠地防止和平与国际秩序被破坏。”109
在几位赞同新美国世纪计划的新保守主义思想家于1998年写给克林顿总统的一封公开信中，“先发制人”的概念再一次被提出。他们迫切要求克林顿总统利用他即将到来的国情咨文演说制定一份针对伊拉克的更具攻击性的行动方针——那就是把萨达姆赶下台。“遏制”侯赛因的政策，几位思想家写道，“已经在慢慢地受到侵蚀”，所以“很不充分，容易导致危险”。在这封信中，几位思想家力劝美国政府对伊拉克采取军事行动，他们说得很具体，“我们强烈要求你宣布这一目标，并将政府的注意力转向实行一种把萨达姆赶下台的战略。”在信上签名的人包括许多在短短几年之后到制定美国外交政策岗位上谋职的人：埃利奥特·艾布拉姆斯、约翰·博尔顿、波拉·多布里扬斯基、理查德·珀尔、彼得·罗德曼、唐纳德·拉姆斯菲尔德、保罗·沃尔福威茨和罗伯特·佐利克。110
如果说新保守主义派的一个持久目标是给美国的政策注入一股主动的因素以包括先发制人这一成分的话，那么它的第二个目标便是用武力打击萨达姆统治下的伊拉克。在形成对萨达姆保持一种更为强硬的立场这一方面，沃尔福威茨的分析是核心。作为五角大楼的一位年轻分析家，他在20世纪70年代就已聚焦于伊拉克。他指导的一个对1979年波斯湾威胁的秘密评估认为，伊拉克无论是对于它的邻居还是对于美国的利益都是一个威胁，这大大填补了美国政府对伊拉克了解的空白。111准确地说，虽然他并没有在海湾战争爆发12年之前就开始倡导用武力打击伊拉克，但他所做的评估表明他长期以来都有一种把伊拉克看做一个美国必须对其采取攻击立场的国家的倾向。
理查德·珀尔也在第一次海湾战争之前“很久”就给伊拉克做了定位。在接受美国公共广播公司“智库与本·瓦滕伯格”（Think Tank with Ben Wattenberg）节目采访的时候珀尔说，他“对于我们在两伊战争期间给予萨达姆的支持感到很不舒服”。根据他的观点，正确的做法应该是战争一结束就对萨达姆说，“我们已经受够你了，而且我们也不想继续忍受下去了。”当时美国没有这么做，于是珀尔就和包括沃尔福威茨在内的其他一些人一道怂恿老布什政府在1991年战争结束的时候把萨达姆赶下台。112
在克林顿执政期间，新保守主义派对伊拉克的关注也与日俱增。在1998年为《新共和》所写的一篇文章中，沃尔福威茨写道，“只有推翻萨达姆才能满足美国在一个安全和稳定的海湾地区的根本利益，因为在当代的专制政权中伊拉克的萨达姆政权是最独一无二的……大多数伊拉克人都希望他下台，虽然只有那些不怕死的人才敢公开说出这一点。所以我们必须帮助他们。”2000年当他被提名到五角大楼任职时，沃尔福威茨再一次清楚地表达了自己对伊拉克的态度。在提名批准听证会上，沃尔福威茨强调了他对伊拉克问题的看法，说制裁只是解决办法的一部分，应该有推翻萨达姆的“现实选择”：“我将会认为这很值得。”113
为什么新保守主义派在这一行动过程上坚持了这么久呢？根据珀尔在接受瓦滕伯格采访时所说的，有两方面的原因。第一方面，珀尔对于在伊拉克发生的人权灾难非常愤怒，因为在这里有数以千计的人——其中大部分都是萨达姆的子民——都死在了他的手上。第二方面，珀尔相信萨达姆正在发展能够威胁美国利益的大规模杀伤性武器。对这两方面的关注在2003年入侵伊拉克的酝酿中得到了广泛的宣传。
珀尔的重要观点反映了一种广泛的愿望，这种愿望在后来的2002年国情咨文演说中得到了清楚的表达，当时小布什总统说美国的政策将由一系列清楚的价值观——人类尊严“毫无商量余地的要求”来引导。聚焦于中东，珀尔在这次采访中说，伊拉克或许代表了在一个阿拉伯国家进行民主试验的最好希望。“我认为在阿拉伯国家有一种潜在的、能产生民主制度的公民文化，”他说，“我认为伊拉克可能是把这种设想诉诸试验的最好场所，因为它有大量在极权主义统治下遭受了可怕的痛苦、受过良好教育的人，有一种对自由的渴望。你们知道，我认为我们在世界上任何一个地方，尤其在这种人群中，都会发现这种渴望。”尽管新保守主义派这方面的观点在2003年3月战争爆发之前的辩论中没有得到充分的重视，但是传播民主思想的企图，尤其是从最容易的地方开始重塑阿拉伯“邻居”的企图，贯穿了珀尔的言论，而且还成了新保守主义派对伊拉克战争基本原则的重要组成部分。
这再次表明，这一包含先发制人和在伊拉克进行“政权更迭”的前摄议程成了被恐怖袭击惊醒之后美国政府外交政策整体所必需的一部分。然而要证明新保守主义派控制了“9·11”之后美国外交政策的制定一事，单单说那一天之前早就长期存在的某些新保守主义愿望和那天之后美国的战略一致就不充分了。这仅仅暗示了新保守主义派在形成美国外交政策方面扮演了关键角色。如果要确实地证明新保守主义派促成了美国在政策上转变的话，就必须要有证据能证明他们利用了“9·11”所提供的机会。
下面我们对伊拉克的个案研究展示了一系列事件的准确顺序，这些事件说明了新保守主义派是如何确保自己的议程能够被采纳的。总的来说，最关键的会议是2001年9月15日在戴维营月桂园举行的那次会议，在该会议上沃尔福威茨提出了对伊拉克动武的议案。114五天之后，一大群政府外的新保守主义派人士写了一封公开信给白宫，信中概括了应该怎样进行反恐战争。事实上，与其说这是一个建议还不如说这是一份最后通牒。他们告诉小布什，为了保住签名者们的支持，美国就必须强迫叙利亚和黎巴嫩切断与黎巴嫩真主党，一个列在美国国务院恐怖分子名单上的组织的联系。他们不但要求小布什把本·拉登送交法庭，而且还要求他打击伊拉克，推翻萨达姆，“即使没有证据直接把伊拉克与（‘9·11’）恐怖袭击联系在一起”。在这封信上签名的有米奇·戴克特、查尔斯·克劳特哈梅尔、威廉·克里斯托、诺曼·波德霍雷茨和国防政策委员会的成员埃利奥特·科恩和珀尔。正如我们所展示的，这种方法反映了一项长期存在的议程，它源于第一次海湾战争的最后阶段并且在20世纪90年代得到了发展。
新保守主义派——和五角大楼——在“9·11”之后迅速聚焦到伊拉克身上导致了美国国务院和国防部之间的不和。早期关于谁将在新政府中担任哪项职务的斗争就使人们隐约地看见了鲍威尔一方与拉姆斯菲尔德和沃尔福威茨一方的分歧。现在这些分歧更加明显了。在2001 年9月12日这一天，当拉姆斯菲尔德提到入侵伊拉克的可能时，鲍威尔立刻表示反对。他说政府的行动需要考虑美国公众将会支持什么，而当时公众所关注的焦点是基地组织。沃尔福威茨在2001年9月13日五角大楼的记者招待会上简要地提到政府将把“终结那些支持恐怖主义的国家”作为首要任务之后，鲍威尔当众宣布自己不同意这种做法，他说，“终结恐怖主义是我的想法……至于沃尔福威茨所说的话，还是让他本人来解释吧。”115私下里有人说鲍威尔并没有被五角大楼对伊拉克的态度所压倒。鲍威尔在与参谋长联席会议主席谢尔顿将军谈话时说，“究竟怎么啦？这帮家伙到底在想什么？难道你就不能让这帮家伙恢复理智吗？”116就在沃尔福威茨在月桂园会议上提出干涉之后的那个周末，鲍威尔提出了反对意见。他说直接打击伊拉克将不可挽救地破坏美国因“9·11”而结成的广泛联盟。117就这样，国务院和国防部之间的分歧就变得越来越大了。
这种分歧也不是什么新东西了。这两个部门的两位中心人物之间的冲突可以追溯到第一次海湾战争。在1992年那场战争即将结束的时候，当时身为五角大楼高级官员的沃尔福威茨可能就和当时任参谋长联席会议主席的鲍威尔发生了冲突，起因是老布什总统没能继续打击萨达姆。原本就不愿把美国军队派到海湾地区的鲍威尔这时候又在停止战争的过程中起了重要的作用。根据一份1995年对鲍威尔的采访报道，他在1992年2月27日到白宫向总统简要汇报了当时的实际情况，他还告诉总统，他将在未来24小时内提交一份停止战争的建议。老布什总统当时就问道，“为什么不现在就结束它呢？”118这个问题带有浓厚的修辞色彩，但是新保守主义派有他们认为正确的回答：政府低估了萨达姆保持权力的能力和决心。因此他们对鲍威尔的建议和老布什在这样一个关键时刻结束战争的决定就不怎么热心。
8年之后，我们看到了过渡时期国务院与五角大楼在高层次外交政策制定上的分裂，尤其是那些由沃尔福威茨、阿米蒂奇和国务院难民署负责人约翰·克林克提出的外交政策。119不仅如此，新一届政府上台之初出现的大量外交政策问题使人们高度怀疑鲍威尔和拉姆斯菲尔德的观点并不是经常一致。在2000年夏初对非洲和欧洲的一次为期八天的访问过程中，拉姆斯菲尔德频繁地谈到要结束非洲维和部队的军事训练项目。这种观点与鲍威尔对这类项目的支持并不一致。在针对《反弹道导弹条约》的争论中，鲍威尔经常耐心地强调美国希望在发展导弹防御体系的过程中与其他国家进行协商，而拉姆斯菲尔德则采取了一种更为直接的单边主义方法。虽然他们并没有在《反弹道导弹条约》方面发生直接的对抗，因为鲍威尔让拉姆斯菲尔德的观点占了上风，但他们在方法上的不同还是很明显的。虽然两人没有发生直接冲突，但他们还是不同意对方对中国的政策。在2000年7月末对中国的访问中，鲍威尔不断地把中国称为“朋友”。虽然拉姆斯菲尔德并没有指责这一叫法，但他拒绝重复这种叫法，相反他在提及中国时把它称为一个专制制度和共产主义独裁统治的国家。120当然，这两个人也在尽力削弱彼此的不和。7月末，他们在澳大利亚分别与该国外长和国防部长进行会谈后，一起出现在记者招待会上，面对了有关他们之间的分歧的问题。一度有记者问，“你们在每件事上都意见一致吗？”拉姆斯菲尔德停顿了一下，然后说道，“每件事，除了那些科林还在学习的少数事情外。”121在“9·11”之前不久鲍威尔承认，他和拉姆斯菲尔德有一些争议，但坚持说那都是官僚机构里面常有的事情，还说他们之间的关系很好。122
正如“9·11”的直接后果所证明的那样，他们这样滑稽地否认彼此之间的分歧并没有说出事情的全部。惊醒于小布什在2001年9月20日这天宣布的美国将搜寻全球的恐怖主义团体和任何包庇或支持恐怖主义的国家，国务院和国防部这两个部门就开始针对反恐战争的宽度和广度展开了激烈的内部争斗。9月11日上午，沃尔福威茨心想，“反对恐怖主义的老方法已经不能再被接受了。”123他和许多其他国防部的同僚一道为扩大军事打击目标的范围而出尽了力。这些极端暴力的恐怖袭击，五角大楼的重要官员们说，可能会造成政府采取一种以前不可想象、政治上可行的强硬军事策略。124
与此相反，鲍威尔不断地敦促美国政府利用一切可以利用的倡议——例如政治、金融、法律和外交方面的——使国际恐怖主义的“沼泽”得以“干涸”。远离沃尔福威茨广泛的军事反应的观点，鲍威尔认为军事行动应该被限制，他在9月末只说“可能也有军事行动”。125尽管两个部门都同意美国出兵阿富汗，但它们的目的是不一致的：国防部的明确目标是推翻塔利班政权，而国务院则敦促小布什务必谨慎行事，而且要把焦点放在本·拉登和他的基地组织网络上。国务院认为，如果不限制军事行动，那么这场反恐战争就会看似一场反伊斯兰教的战争。按照一位资深官员所说，国务院对于广泛的军事行动肯定会带来的间接破坏后果非常担忧。国务院的有些人觉得，如果军事行动不受限制的话，那么这场战争就会变成一场圣战。126随着反恐战争的展开，这两边的分歧也越来越大。12月，拉姆斯菲尔德和鲍威尔在结束阿富汗战争的问题上意见不一。双方都忠诚地扮演着各自的角色：鲍威尔在2001年12月17日说，在阿富汗的基地组织已经被消灭了（后来证明他错了），所以这个国家就不再是恐怖分子的避风港了，而拉姆斯菲尔德则拒绝支持这种说法，他坚持认为应该在这个国家进一步使用军队。127
随着美国在阿富汗的军事行动接近尾声，华盛顿把注意力集中到了其他对美国具有潜在威胁的国家身上。拉姆斯菲尔德坚持他的攻击性立场，把叙利亚归为“邪恶轴心”的一员。五角大楼把叙利亚当做一个支持恐怖主义的国家和一个将会生产大规模杀伤性武器的国家。而国务院却把叙利亚当做一支能够稳定黎巴嫩地区的力量和中东和平进程的重要参与者。基于这个原因，鲍威尔鼓励美国与叙利亚建立联系。128这种分歧只是总统必须选择一个部门的世界观而放弃另一个部门的世界观的众多情况中的一个。在这些分歧中，五角大楼似乎在努力篡夺一些原本属于国务院的权力以对外交政策施加影响。2002年4月8日的《华盛顿邮报》报道说，五角大楼“正在寻求把上千万美元的军事援助投放到非特指的外国的权力或者传统上归国务院的‘本土力量’权力。”129这一提议引起了国务院一些高级官员们的关注，他们认为五角大楼正在越轨，而且还试图建立一种平行的国外安全援助项目。阿米蒂奇给行政管理和预算办公室主任小米切尔·S.丹尼尔斯写了一封信，要求澄清五角大楼这一举动的动机何在。
随着这种分歧的继续增长，很难再把它仅仅看做是官场上或者是部门之间的争论的一种表征了，鲍威尔早先的解职可能就已使我们相信这一点。它变成了制定外交政策和国防政策过程中一个独特的方面。按照一些国务院官员的说法，由于鲍威尔2002年春天访问中东期间为打破僵局所做的种种努力被一次次地破坏，这种分歧造成了美国中东政策的瘫痪。130美国政府似乎不想支持鲍威尔寻求以色列从约旦河西岸城市撤军并加速与巴勒斯坦的对话。国务院的许多人引用了直接来自拉姆斯菲尔德的反对这些外交努力的话。131
在前几年，关于中东地区冲突的事情主要由国务院和白宫负责。而在小布什政府中，拉姆斯菲尔德和沃尔福威茨以及费思一起得到了参加跨部门讨论中东问题的一席之地。132国务院和国防部之间的“混战”延迟了一个关于如何在一个动荡的地区取得进展的计划的采用。就在离开耶路撒冷之前，鲍威尔告诉记者们说，只有以色列停止军事攻势才有可能进行停火和政治谈判。但第二天鲍威尔和国务院就遭到了一记重击，因为小布什总统称以色列总理阿里埃勒·沙龙是一个爱好和平的人，而且他还相信沙龙能够采取令人满意的步骤来结束这次为期三周的侵略行动。133我们将在结语部分再次谈到中东地区的冲突。
国务院和国防部对峙的主要目标就是获得制定伊拉克政策的权力。“9·11”之后关于是否应该把美国的注意力转移到伊拉克上的争论才刚刚结束，关于到底该怎样处理萨达姆的问题又浮出了水面。在过去，鲍威尔曾说萨达姆就像你不得不忍受的“牙疼”，也可以说他像一块“最终会消失的肾结石”。134然而他却从来都没提过通过手术来除去这块肾结石。在2002年9月1日接受英国广播公司的采访中，鲍威尔说联合国武器核查员们应该重返伊拉克是处理萨达姆的第一步。这与国防部和切尼所认为的联合国武器核查员们没多大用处的观点相矛盾。鲍威尔和拉姆斯菲尔德两人命中注定要在伊拉克问题上不和。鲍威尔上任时支持一种对伊拉克“更加聪明的制裁”的政策，这样既可以限制伊拉克发展大规模杀伤性武器，又可以缓和那里的人道主义危机，而拉姆斯菲尔德甚至在“9·11”恐怖袭击发生之前就支持一种把萨达姆赶下台的前倾计划。国务院和国防部的分歧一直持续到战争序幕的拉开，在此期间两个部门经常在关于怎样处理联合国和敏感的欧洲盟友的问题上顶牛。135
自从他成为政府一员起，拉姆斯菲尔德就一直在想尽办法把华盛顿淹没在关于外交政策的潮水般的备忘录中。他向国务院发送一些后来被称为“拉氏电报”（Rummygrams）的东西，在其中他主动就美国外交政策问题发表评论并提出建议，而且常常用“尖锐的字眼”（那些遍及五角大楼的东西都被称为“雪花”）。136在伊拉克战争的预备阶段、整个战争期间以及战争结束之后，“拉氏电报”的数目达到了顶峰。“精确地说他发出的电报已经数以千计了，”一位经常收到拉姆斯菲尔德主动提出的建议的人如是说。137国务院的官员们吹毛求疵地说这些备忘录至少每周一次出现在他们的桌上，而且中间偶尔还会带有一些剪报。138其中有一封“拉氏电报”对鲍威尔是否应该跟阿拉法特对话一事提出了疑问，因为拉姆斯菲尔德不信任阿拉法特。另一封“拉氏电报”对国务院正在试图恢复利比亚领导人卡扎菲的名誉一事表示了关注。拉姆斯菲尔德把他的观点注入到国务院的中层干部那里一事，尤其是在一个以纪律著称的政府里面能够增加“拉氏电报”的数量一事，证明了两个部门在争夺总统青睐之战中所发生的摩擦。
虽然根据前财政部长保罗·奥尼尔的记录能够看出小布什的新任国家安全小组在2001年1月30日的第一次会议上就讨论了攻打伊拉克的问题，139但即使是在2001年12月甚至是整个2002年，小布什将会采用什么办法对付伊拉克也不清楚。如果说事情有一些进展的话，那就是有迹象表明似乎美国施加的压力可能会使萨达姆在不开火的情况下照着核查和公开的要求行事。但随着切尼加入了鹰派阵营，小布什在2002年的整个夏天收到了让他忘记联合国、忘记核查转而把注意力集中到对伊拉克采取攻击行动上的建议。140到这年夏天结束的时候，新保守主义派已赢得总统的青睐一事已经清楚了，因为他选择站在对伊拉克采取更具攻击性的手段这一边。随着政府的态度变得明朗，几位公开与乔治·H.W.布什政府有联系的温和派共和党人也加入了这场辩论。在《华尔街日报》的一篇文章中，斯考克罗夫特提醒小布什，一大批重要的共和党人还没有确信对伊拉克采取攻击手段是最好的。141当这些发展暂时使政府处于守势时，引发了来自好战的新保守主义鹰派的叱责和反对，其中克里斯托就把斯考克罗夫特的观点说成是“可笑而且站不住脚的”。142
小布什此时提出采取一种攻击性手段的原因还不清楚。事实上，正如我们下面将更详细地披露的那样，伊拉克战争的原因——大规模杀伤性武器、与基地组织有关联以及侵犯人权——覆盖面很广且像万花筒一样经常变来变去。随着战争的结束，“伊拉克有大规模杀伤性武器”的说法已经在很大程度上失去了可信度，而且在人们回想过去的时候这种说法被当做一种政治上的方便托词。143
那么未公开宣布的出兵伊拉克的原因是什么呢？根据沃尔福威茨的说法，引发战争的另一个“几乎被忽视但很重大的”原因是为了促进中东和平，方法是允许美国把它的军队撤出沙特阿拉伯——具有讽刺意味的是，这也正是奥萨马·本·拉登的议程。除此之外，记者们尽力去体会沃尔福威茨的言外之意，结果他们认为石油才是对伊拉克采取军事行动的主要原因。在新加坡举行的一次亚洲安全峰会上，沃尔福威茨可能曾在演讲中对此作了不必要的肯定，当时他说，“朝鲜和伊拉克之间的最大不同是经济方面的，我们在伊拉克真的是没有选择。这个国家是在一个石油的海洋中游泳。”144
这两个可能的原因即使很重要也不是事情的全部，这一点是毫无疑问的。这场战争的真正解释在于别的方面。上述珀尔对瓦滕伯格所作的关于伊拉克的评论可能是最接近答案的东西了。他评论说，伊拉克是试验这样一种设想——在阿拉伯国家中存在的一种适当的公民文化能够导致民主制度产生——的最佳场所。看起来这些在战前对美国外交政策起了决定性影响的新保守主义派人士已经接受了这样一种理念，那就是要再造中东“邻居”，而伊拉克似乎提供了开始进行这种努力的最好希望。在伊拉克战争之前，珀尔说，“存在着一个改变该地区的巨大潜力。如果一个像萨达姆·侯赛因这样的暴君能够被推翻的话，那么其他国家就会开始考虑了。”145
由于对伊拉克战争的真正原因的关注继续使美国政府处于守势，通过把在伊拉克的任务与二战之后欧洲的重建任务进行比较，国家安全顾问赖斯似乎赞同新保守主义派的观点。146这顶多是一种牵强附会的类比。原则上说，中东的民主化有许多是值得称赞的。但是当前存在的问题是政府的可信度。如果新保守主义派想要改造中东的欲望是美国出兵伊拉克最重要的原因，那么我们必须要问：新保守主义派的陈述曾经具有怎样的欺骗性？白宫方面承认了关于铀的说法是错误的，而且沃尔福威茨也承认了在直接导致战争的因素中政府只是决定把大规模杀伤性武器当做“一种方便的解释”，但即使是在这些事情之前，新保守主义派对公众的态度也有可能是绝不诚实的。根据这些欺骗性的案例，《国家安全战略》可能并不是它看起来的那个样子了。
《国家安全战略》仅仅是在预设攻击伊拉克的先决条件吗？可能是吧。很方便的是，伊拉克符合美国政府在安全战略文件中所列出的情况。我们将在结语部分再次讨论美国政府的《国家安全战略》是不是一种明智的国家战略，尤其是要讨论它是否是一种在伊拉克之外仍然可行的战略，但现在重要的是要指出，在新保守主义派对美国外交政策的劫持中最令人担心的趋势之一：政治中缺乏真相。
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