市县经济发展关联度和市域文化的认同度介绍

一、市县关联度

市县关联度包含两个层面的意思：其一，是市县在经济发展方面的关联度；其二，是市县之间的文化联系，即市域文化的认同度。

（一）市县经济发展的关联度

从区域经济发展的角度来看，某一地区是否适合推行“省直管县”体制，需要充分考虑该区域内市和县在经济发展方面是否具有较强的关联度。具体来说，市县经济发展的关联度是指中心城市和周边辖县之间在经济发展方面的密切程度和互补程度。一般来说，市县经济发展关联度高的地区，中心城市与周边辖县之间在地域上的空间距离较近，经济发展联系较为密切，产业结构互补性较高。比如安徽省的濉溪县是淮北市唯一的市辖县，县城依市而建，淮北市的中心城区与濉溪县城之间相隔仅7公里，驱车10分钟左右即可到达，而且淮北市的口子酒厂就设在濉溪县城内，淮北矿业集团工程处亦坐落于此，濉溪县城居民从家门口乘坐公交车即可达到淮北中心城区进行休闲购物，非常便利。可以说在诸如此类的地区，中心城市和周边辖县之间已经基本形成了“你中有我、我中有你”的区域经济一体化发展格局，中心城市的产业集聚效应和对周边县域经济发展的辐射功能都较为显著，市县之间在产业结构、资源配给等方面都可以形成优势互补和良性互动。由此看来，在市县经济发展高度关联的地区，县域经济在“市管县”体制下受益良多，市域经济做大的同时，必然会带动周边辖县的共同发展。在这些地区，县的发展已然被纳入到市域经济发展的整体框架之中，如果强推“省直管县”体制，就意味着要在已经基本形成的一体化区域经济体系中，做强制性的行政“分割”，这不仅会破坏已有的良性经济发展结构和区域经济一体化的规模效应，而且会割裂市县之间经济发展的联系纽带，加剧区域经济的“碎片化”，同时也不利于中心城市的培育和壮大。

因此，在市县经济发展高度关联的地区，暂时不宜推进以市县分治为主要内容的“省直管县”体制，而是应该进一步巩固和强化市县之间的发展联系，继续发挥中心城市的辐射带动作用，待条件成熟时，可以考虑直接将县改为地级市的市辖区，统一规划，节约发展成本，以此实现区域经济的快速增长和市县之间的协同发展。需要特别强调的是，“撤县设区”是有条件的。当前一些地级市为了变相抵制“省直管县”体制改革，将一些距离中心城区较远的、城镇化水平较低的辖县改制为市辖区是不合适的。具体来说，衡量一个地方是否适合“撤县设区”的条件有三个：其一，是看地级市是否有足够多和足够大的地域发展空间；其二，是看地级市与辖县在经济、交通等方面是否具备紧密的联系；其三，是要看县的城镇化水平和县域经济的发展状况。⁽⁵⁾也就是说，如果市县经济发展已经在事实上融为一体，并且县在很大程度上已经实现了城镇化，“撤县设区”理所当然；但如果县域经济仍然是以农业为主，市、县经济各自为战，未能形成区域融合，在这种情况下，强行将农业大县划为地级市的市辖区，很显然就是一种变相的“跑马圈地”。此外，在“撤县设区”的过程中，要对由县改制而来的市辖区在政府职能、政府组织结构和政府规模标准等方面进行重新定位和合理规划，要严防所谓的“换汤不换药”⁽⁶⁾现象。

对于那些市县经济发展关联度不高的地区，试图以行政隶属关系将市、县经济进行强行“捆绑”的发展模式，已经不可能适应区域经济进一步发展的客观要求。比如一些农业大县、产粮大县，由于本身没有什么工业可言，与地级市之间基本上是两个平行独立发展的经济实体，彼此之间除了上下级行政隶属关系之外，在经济发展方面基本上扯不上关系。在这些地区，可以考虑实行“省直管县”体制。一方面，“省直管县”后，由省级政府根据市、县发展的不同特点，来统筹规划市、县的经济发展问题，有利于发挥市、县的各自发展优势，进而有助于提升省域经济的整体发展实力；另一方面，“省直管县”后，由省级政府分别直接管理市和县，可以从根本上避免“市刮县”、“市压县”、“市卡县”、“市吃县”等负面问题，保障市县公平竞争、和谐发展。

（二）市域文化的认同度

文化认同是影响区域一体化的一个关键要素，也是城乡之间、市县之间相互融合的最高形态。影响文化认同感的因素有很多，主要包括历史联系、人文风俗、语言习惯、地理要素等。值得一提的是，同处于一个地级市管辖范围内的不同县对市域文化的认同度是存在差别的。以湖南省衡阳市下辖的衡阳和祁东两县为例，由于与衡阳市名称相同，加之人文、历史、地理、语言等因素的共同影响，衡阳县对衡阳市的认同感和归属感都很强，几乎每一个衡阳县的人都对外宣称自己是“衡阳人”；而同为衡阳市辖县的祁东县，则由于在历史情感、人文风俗、语言习惯等方面更接近祁阳，与衡阳市不同，因此对于衡阳市的认同感和归属感都相对较差。从这个意义上可以说，辖县对市域文化的认同度在很大程度上会影响到县对市的归属感，进而会对市县关系模式的选择产生影响。也就是说，市县之间的文化认同度越强，市对县的凝聚力越强，县对市的归属感就越强，此时比较适合通过“市管县”体制推进区域一体化进程；反之，如果市县之间文化认同度较低，就意味着市对县缺乏凝聚力和吸引力。

在上述情况下，尽管可以通过行政命令的方式把县强行纳入市的发展范畴内，但由于县从心理上没有真正建立起对市的归属感，实际的结果往往是事与愿违。以江苏泗阳县与宿迁市的关系为例，作为曾经的苏北第二个财政亿元县和“洋河大曲”的原产地，泗阳县有着悠久的酒文化历史和良好的发展势头。然而在“市管县”体制改革浪潮的冲击下，原本与宿迁市没有任何历史文化联系的泗阳县被强行划入宿迁市的管辖范围。为了满足宿迁市中心城区的发展需要，泗阳县下辖的“洋河大曲”产地洋河镇被人为地从泗阳县割离出来，本来就对宿迁市缺乏文化认同的泗阳县，在实行了“市管县”体制后，县域经济发展不仅没有得益于地级市的帮扶和支持，反而受到了来自宿迁市的严重挤压。由此看来，在县对市域文化缺乏认同度的情况下，通过行政手段强行将市与县扭合在一起的“市管县”体制，对于区域经济发展而言毫无利处。

基于以上分析，在县对市域文化认同度较高的地区，不太适合把县单独拿出来由省直管，而是应该发挥文化认同在区域经济发展中的凝聚作用，继续实行“市管县”体制；反之，在县对市域文化认同度较低的地区，可以考虑突破“市管县”体制，充分挖掘县的独立发展潜力，实行省对市、县的分别管理。