发展壮大县域经济

发展壮大县域经济　促进城乡统筹发展

杨刚强

【摘　要】发展壮大县域经济,是我国统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设的重要内容,是促进国民经济又好又快发展的重要途径。在具体发展中要以科学发展观统领全局,在统筹城乡中调整和优化县域经济结构,加快推进农业产业进程、县域工业化进程、城镇化进程、加快县域行政体制改革的步伐。

【关键词】县域经济　城乡发展

当前,我国经济社会总体上处在以工促农、以城带乡的发展阶段,进入着力改善城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化格局的重要时期。在新的发展阶段,发展壮大县域经济,是我国统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的重要内容,是促进国民经济又好又快发展的重要途径。

一、加快发展县域经济是解决好“三农”问题的重要途径

农业、农村和农民问题,始终是关系党和国家工作全局的根本性问题。当前,我国二元经济结构明显,农业和农村发展仍处于一个艰难的爬坡阶段,农业基础设施脆弱、农村经济社会发展滞后、城乡居民收入差距等问题仍比较突出,农业和农村发展仍然是我国发展中最薄弱的环节。统筹城乡发展,需要把解决好“三农”问题作为首要考虑的问题。

统筹城乡发展就是要把农业发展放在整个国民经济中统筹考虑,把农村繁荣进步放到整个社会进步中统筹规划,把农民增收放到国民收入分配总体格局中统筹安排,把农村和城镇作为一个有机统一的整体协调,形成以城带乡、以工促农、协调发展的体制和机制。其实质就是要形成一种城乡之间良性互动的发展机制,从而不断缩小城乡差距,最终达到城乡共同富裕。这是党和国家深入贯彻落实科学发展观、站在全局和战略的高度、通盘考虑和配置各种资源、推动农村经济社会发展、从根本上突破城乡二元结构、逐步缩小城乡差距、实现城乡一体化的重要战略举措。

统筹城乡经济发展就是要处理好城市与农村之间的关系,而考虑到县域经济,这种城乡关系可以分为两个层次:一是大中城市与农村之间的关系;二是小城市与农村之间的关系。因此,县域经济发展与城乡统筹的关系就变成通过统筹县域经济范围内的城乡关系,进一步以县域经济的发展实现与大中城市之间的统筹关系。城乡统筹可以通过两种循环来实现:一种是县域经济内部的循环,另一种是县域经济外部的循环。在县域经济内部,发展县域经济自身就包含着一定范围的城乡统筹发展问题;而在县域经济外部,通过县城这一中介,建立起农村与大中城市的联系,或者在农村与大中城市之间直接地建立某种联系。在这两种循环之间,县域经济内部的循环是基础,不仅自身内部的城乡统筹发展是实现整体的城乡统筹的基础,而且只有建立在县域经济发展的基础上,才能使更大范围的城乡关系达到协调。

二、壮大县域经济是统筹城乡发展的重要途径

县域经济是连接城乡的综合经济实体,既是城镇经济与农村经济的接合部,又是工业经济与农业经济的交汇点,也是宏观经济与微观经济的衔接处。实现农村的现代化与城镇的经济、社会和文化发展密切相关,可以说,县域经济的发展就是城乡互动的过程,县域经济的发展有利于实现城乡资源的优化配置,是统筹城乡发展的重要途径。

1.壮大县域经济是统筹城乡经济社会发展的切入点

县域经济是国民经济的基础,是市场经济中行政区域和经济区域相结合的经济网络综合体,是城乡经济的有机整体和城乡经济协调发展的重要组成部分。从整体上来讲,县域经济是一种农村综合性经济,并存着城镇经济与乡村经济、公有制经济与非公有制经济、市场经济与自然经济等因素,因此起着连接城乡、承上启下的桥梁作用。无论是“三农”问题的解决,还是工业化和城市化进程的加快,都必须以县域为依托,充分发挥县域经济的辐射、引导和调节作用。因此,县域经济发展的过程就是城乡逐步实现统筹、协调发展的实践过程,是我国统筹城乡经济社会发展的切入点。

2.壮大县域经济是建设社会主义新农村的主要阵地

县域是广大农民生活生产的主要阵地,农业产业化的发展、农村城镇化建设和工业反哺农业、城市带动农村的方略都依赖和最终体现在县域经济的发展。大力发展县域经济是解决“三农”问题、促进社会主义新农村建设的现实选择。解决“三农”问题要统筹“农”和“非农”工作,把“三农”工作统筹于整个区域经济发展中。只有县域经济发展了,才有可能从根本上解决“农村剩余劳动力的出路和农民收入增长缓慢、负担重”这两大难题。要扎实有效地向前推进社会主义新农村建设,就必须加快发展县域经济,不断壮大县域经济实力,通过以工补农、以城带乡,来促进社会主义新农村建设。

3.壮大县域经济发展是推进工业化、城镇化的重要途径

县域经济的发展是推动农业现代化的动力源之一,也是缩小城乡差距的重要途径。工业化就是“化”传统农业为现代农业、“化”农业社会为工业社会、“化”农民为市民的过程,是二元经济结构向现代经济结构转变的过程。城镇化是发展县域经济的主题和方向。实践表明,凡是县域经济发展好的地方,工业化和城镇化的程度就高。

县域经济的发展有利于促进农业产业结构的调整和农村剩余劳动力的转移,有利于促进农村经济发展和农民增收,有利于缩短城镇和乡村的时空距离,有利于增强城乡联系和实现互动效益,有利于有效调节城乡发展差距和居民收入差距。

4.壮大县域经济发展是协调城乡产业结构的桥梁

县域经济是包括第一产业、第二产业和第三产业的区域经济。它既包括农业、工业,也包括建筑业、商业、交通运输业、饮食服务业、房地产业、金融业等,在产业链条、技术水平、生产资源等方面与农村存在合理的梯度,相互间既存在差距又存在合作的空间。县域经济的发展,可以有效地优化农村经济和城市经济的产业结构,为加强城乡经济协作提供了天然的条件。

5.壮大县域经济发展是国家统筹城乡发展的政策平台

县域经济是一种中观经济,介于宏观经济与微观经济之间。在国民经济管理体制中,农业经济主要由县级管理,同时也有工业经济,工农为主的企业分布在县的行政区域内,使县域经济成为农业经济与工业经济的接合部。在县域内,一头是以县城为中心的城市,而另一头是广大农村,处于农村和城市的中间地带。县域经济的发展在落实国家宏观政策、推动农村工业化和城镇化、搞活农村经济、提高农民收入方面起着无可替代的作用,是统筹城乡发展的必要和最终环节。

6.壮大县域经济是统筹城乡制度创新的重要载体

新兴制度经济学认为,制度创新是特定经济主体为了获取制度变迁的潜在收益,采取行动克服制度障碍、实现制度变迁并促使制度的供需重新达到均衡的过程。县域经济的发展在城乡统筹中具有举足轻重的地位和作用,发展县域经济是城乡统筹制度创新的重要载体。统筹城乡的制度创新是县域经济发展的必要外部环境和条件,县域经济发展又从内部充实和改变着城乡统筹的制度内容和边界。

从我国制度变迁的历史看,县域经济是我国制度创新的重要动力源。新中国成立后的两次重大制度创新活动,即家庭联产承包制的实施和中国乡镇企业的异军突起,都是以生活在县域的广大农民为诱致性制度变迁的行动主体。现阶段,我国县域经济发展滞后是农村土地制度和计划经济体制创新不足的反映。以农村土地制度安排为例,家庭联产承包责任制产生于人民公社制度的夹缝之中,曾一度以承包经营、统分结合为特征显示了强大的制度变迁绩效,但在当前市场经济迅速发展的形势下,已明显不适应农村经济市场化和农业产业化经营的需要,土地制度供给滞后制约着农村资源的有效配置和使用效率,县域经济发展内在地要求以城乡统筹为目标进行制度创新。

因此,当前县域经济发展应在财产制度、就业制度、教育体制和社会保障制度等方面推动城乡统筹的制度创新,推动我国城乡关系走向和谐互动。

三、在统筹城乡经济发展中壮大县域经济

“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设”是我国促进国民经济又好又快发展的重要战略之一,而这一目标的实现,必须始终坚持解决好“三农”问题,必须始终坚持以促进农民增收为核心,发展乡镇企业,壮大县域经济。因此,县域经济的发展,要从统筹城乡经济发展的战略高度出发,整合城乡资源,统筹城乡产业,更好地发挥其统筹城乡发展中的独特优势。

1.以科学发展观统领县域经济的发展

科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。县域经济的发展必须以科学发展观为指导,统领全局。具体包括:

(1)县域经济的发展必须把农村经济的可持续发展放在首要的位置。始终把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重,加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。坚持发展现代农业,加大支农惠农政策力度,繁荣农村经济。

(2)县域经济的发展必须以增加农民收入为核心。实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是党和国家一切工作的出发点和落脚点,增加农民收入是统筹城乡发展、全面建设小康社会的重要任务。县域经济的发展要多渠道转移农民就业,开拓农民增收的新渠道,以促进农民增收为核心。

(3)县域经济的发展必须坚持全面协调可持续发展。县域经济的可持续发展主要包括资源与环境、经济、社会可持续发展3个方面。要优化调整产业结构,转变县域经济增长方式,提高质量,优化配置,节约能源,降低损耗,增加效益。坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设资源节约型、环境友好型社会,实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调,实现经济社会永续发展。

(4)县域经济的发展必须坚持统筹兼顾。县域经济的发展要从统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放,从统筹中央和地方关系,统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的战略高度出发,统筹县域间、城乡间的发展,促进农村经济和城市经济的发展,为全面推进建设小康社会奠定基础。

2.在统筹城乡中调整和优化县域经济结构

县域经济是统筹城乡发展的重要环节,它涵盖着城镇经济和乡村经济,既包括第一产业,也含有第二、第三产业,各种经济成分比较齐全。县域产业结构的高度化发展,是县域产业结构变化的基本趋向,也是县域资源优化配置的基本途径。因此,县域经济的发展应正确处理县域三大产业之间的关系,优化提升第一产业,调整壮大第二产业,大力发展第三产业。把推进结构调整与实施“三化”战略结合起来,把发展的重点转到工业化上来,加快机制转换和体制创新,以技术改造、产品创新为突破口,立足本地主导产业,抓大扶强。着眼可持续发展,推动工业增长方式由粗放型向集约型转变,把有特色的重点产业培育成为支柱产业,用支柱产业的比较优势提升县域经济竞争力。优化投资环境,改进招商方式,围绕主导产业引进规模大、效益好的项目和战略投资者,培育具有竞争力的骨干企业,形成产业集群的核心。引导中小型企业向主导产业和骨干企业靠拢,找准位置,加强配套协作。突出发展农产品加工业,要按照“区域调特、规模调大、品种调优、效益调高”的思路,以国内外市场需求为导向,大力推进农业产业化经营,龙头带农,科技兴农,基地扶农,市场活农,促进传统农业的优化升级,提高农业的整体效益。同时,要以市场建设为重点,加快发展交通运输、邮电通信、金融保险业,以及信息咨询、中介服务等新兴产业,构筑以城市为中心的区域购物中心、乡镇级的商业服务中心和村的三级服务体系。

3.在统筹城乡中加快推进农业产业化进程

县域经济发展的基础在于农业,农业发展的核心又在于农业产业化对农业发展的带动。加快推进农业产业化是巩固和加强农业基础地位、提高农业竞争力、促进县域经济发展的基础。农业产业化是在市场经济条件下,解决当前一系列制约农业和农村经济发展的深层次矛盾和问题的现实选择,是实现农业现代化的主要途径。它包括以下几层含义:一是在生产组织形式上,按照农业经济再生产的规律,将农业的产前、产中、产后诸多环节通过利益纽带联结为一个完整的产业系统。二是在经营方式和经营内容上,适应市场经济的要求实行种养加、产供销、贸工农一体化经营。三是在生产经营目的上,要在提高产业化组织整体经营利润的基础上,使农业的增值能力和比较效益得到提高,逐渐形成农业自我积累、自我发展的良性循环机制,实现农业增产、农民增收、财政增收的目标。

进入新阶段,在推进农业产业化进程中,要充分发挥农产品加工企业的龙头作用,大力发展民营经济,扶持发展大户经济。通过不断开拓市场,技术创新,资金融通,引导农产品加工企业不断做大做强;发挥农业产业化对农户生产的调节和指导作用,促进农业产业结构调整;发展农村专业合作经济组织的中介作用,推广企业+专业合作组织+农户的产供销一体化的农业生产经营模式,将农户的分散生产与大市场紧密相连,降低农业经营风险,提高农业比较收益。同时,要用企业化管理、产业化经营的现代生产经营方式改造传统的农业生产经营方式,发展现代农业。在家庭经营基础上积极发展农业产业化经营和企业化管理,鼓励农民建立新型的经济合作组织,提高农户的组织化程度,通过农户之间的相互联合,降低生产交易成本,发展农产品加工和销售,分享规模经济效益和农产品加工增值效益,增加农民收入。

4.在统筹城乡中加快推进县域工业化进程

发展工业是壮大县域经济之本。只有工业的高速发展,才能改变县域经济落后的面貌,才能实现城乡统筹发展。因此,县域经济发展过程从本质上说就是工业化过程,也就是用现代工业改造传统农业和农村经济、从二元经济结构向现代经济结构转换的过程。加快推进工业化,使农村剩余劳动力大规模地转入工业和城镇,这是县域经济发展的根本出路,也是国内经济大县强县发展实践所证明的。进入新阶段,推进县域经济工业化,要大力发展乡镇企业,要按照比较优势原则,调整与城市工业的分工关系,如大力发展具有比较优势的农产品加工业和农产品运输业等;积极促进城乡产业有机整合,形成紧密的产业链和配套关系;打破现有的阻碍城乡产业整合的管理模式,在规划、政策制定和实施上对城乡企业一视同仁,鼓励和引导城乡企业按照市场经济原则进行重组和合作。推进县域经济工业化,要大力发展农产品加工、流通等工业和服务业部门,提高工业、服务业部门对县域经济的贡献份额;推进县域经济工业化,要不断完善农村市场经济,赋予农民独立的经营自主权,如在统一规划下的土地使用权、户籍权、较大项目立项权、转产权、企业制度选择权、经营者选择权、重大问题决策权、资产处置权、分配权等,以进一步解放企业,解放农民,解放生产力。推进县域经济工业化,还要加快农村的信息化进程。只有不断推进县域工业化的进程,才能为县域经济的发展开辟新的空间。

5.在统筹城乡中加快推进县域城镇化进程

城市是县域经济生产力布局的主要区域,我们要按照城乡统筹规划的原则,把农村城镇体系纳入城市功能系统,把城镇化作为完善城市功能的重要环节,大力推广卫星城市体系建设。我国各县市的经济发展水平和市场发育程度差异很大,要从各地实际情况出发,因地制宜地推进城镇化。在这一进程中,以优化城镇产业布局、城镇基础设施布局、人口合理布局为重点,因地制宜,合理规划,完善基础设施和公共设施建设,加强发展。首先,要大力吸引农产品加工企业与乡镇企业向小城镇集中,形成小城镇发展的产业支撑。其次,要运用市场机制,引导各种社会投资参与小城镇建设与开发,逐步完善小城镇的功能体系。再次,要大力发展第三产业,积极吸纳农村剩余劳动力转移,繁荣小城镇经济。最后,要重视现有城镇功能的提升,降低农民进城门槛,吸引农民进入小城镇安居乐业,使县域内的中心镇成为劳动力转移的首选之地。因此,配合工业化和农村劳动力转移的客观要求,加快推进城镇化战略是发展县域经济的一个有效途径。

6.在统筹城乡中加快县域行政体制改革的步伐

县级政府在国家行政管理体制中是一种“前沿政府”,直接面对农村、农民、农业和市场进行管理与服务。因此,加快制度创新,突破各种体制性障碍,在制度和政策方面搭建城乡平等协作的平台,尽快实现由以农补工向以工补农的重大转变,是县域经济发展中城乡统筹的重要保证。目前,我国的行政体制尚存在管理层次多、管理效率低、行政成本高等不利因素,制约了县域经济的统筹发展,改革将是大势所趋。

首先,要打破城乡分割的二元户籍制度。取消由户籍产生的城乡居民在劳动就业、医疗、教育、社会保障等方面的差别待遇,真正给农民全民待遇,以稳定住房、稳定职业和稳定收入为标准,实行居住地登记制和身份证管理制度,从而建立符合我国国情的、适应市场经济要求的现代城乡户籍管理制度,建立城乡统一的劳动力市场。其次,要改革农地制度,建立健全土地流转市场。建立明确的农用土地产权制度和土地使用权流转机制。同时,要积极探索多种形式的社会保障制度,逐步替代承包土地对农民的生活保障功能,还土地的生产要素性质。最后,要推进政府农业管理体制改革,为统筹城乡经济发展提供体制保障。深化政府农业管理机构改革,转变政府农业管理职能。政府机构是职能转变和政策调整的主体,政府职能转变和政策调整必然要求政府机构进行相应改革,政府机构改革同样会促进政府职能转变和政策调整。目前,实行农业管理机构的一体化,建成一个能够统观全局、步调一致的政府职能运行机制,是有效地协调不同运行环节和不同经济主体的利益关系、促进农业和农村经济的持续稳定健康发展的关键。

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(作者系武汉大学中国中部发展研究院博士,中国区域经济学会县域经济专业委员会理事。)