“市管县”体制的形成和发展介绍

二、“市管县”体制的形成和发展

“市管县”体制是指由市负责管辖周边若干个县或自治县，在市与县之间形成上下级行政隶属关系的一种地方行政管理体制。“市管县”体制是由新中国成立初期的“市领导县”体制演化而来的。新中国成立初期，由于城市经济不发达，城市发展频频遭遇困境，特别是在一些大城市相继出现了粮食、蔬菜等农副产品供给短缺的问题。在这种背景下，为了迎合“以农促工”、“农村反哺城市”的发展战略，有效保证大城市的农产品供给，我国在几个较大城市中实行了“市领导县”体制，以此保证农村地区对城市地区的资源补给，保障城市经济社会的可持续发展。可以说，当时实行的“市领导县”体制是基于城市发展现实困境的一种权宜之策，并没有形成一种固定的制度安排，市领导的县的数量比较少，持续的时间也都不长，多为2～3年，随即便逐渐取消了。⁽⁴⁾

进入20世纪80年代以来，随着工业化和城市化进程的加快发展，城市地位日益提升，城市逐渐成为区域经济发展的中心和主导性力量。根据“增长极”理论，在区域经济发展的初期阶段，各种资源要素会自发向作为区域经济增长极的城市聚集，这种“极化效应”将导致城市经济的长足发展。而当增长级发展到一定阶段后，“极化效应”将逐渐为“扩散效应”所取代。也就是说，当城市经济发展到一定程度后，必然将发展的动力机制引向周边区域，进而通过辐射和带动作用促进周边区域经济的整体增长。基于此，为促进城乡经济共同发展，一些省份开始探索“以城带乡”、“以工促农”的发展思路，试图通过实行“市管县”体制，发挥中心城市对区域经济的辐射带动作用，以此实现城乡经济的共同增长。

1982年，辽宁省为破除城乡二元经济对中心城市经济辐射力的限制，率先试点“市管县”财政管理体制。随后，江苏、四川、广东、吉林、山东等省也纷纷尝试实行“市管县”体制。同年，中共中央发出51号文件《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》，进一步肯定了辽宁等省份在经济发达地区实行“市领导县”体制的经验，认为该体制有利于“以城促乡”，充分发挥城市经济对农村经济的带动作用，值得在全国推广。1983年2月，中共中央、国务院又发出了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，该通知强调：“为了把城市和农村紧密地结合起来，要通过实行地、市合并，以广大农村地区为基础，以经济发达的城市为中心，逐步实行‘市管县’体制。”该通知发出后的当年，全国共撤销了35个地区行署，将368个县划归地级市领导，另有22个县与市合并，40个县改为县级市或地级市。随后，撤地设市和地市合并工作在全国广泛推开。相应的，实行“市管县”体制的地级市数量也逐年增多。在这种背景下，1999年中共中央、国务院以中发[1999]2号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，避免重复设置；与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行‘市管县’体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市管理或由省直辖，县级市由省级政府委托地级市代管。”到2001年底，全国70%以上的地区都实行了“市管县”体制。至此，地方政府层级正式由“省—县（市）—乡（镇）”三级体制调整为“省—市—县—乡（镇）”四级体制，“市管县”体制逐渐发展成为21世纪初期中国地方政府管理体制的主要形式。

对于“市管县”体制，我们要客观评价，切忌“全面否定”和“一棍子打死”。“市管县”体制作为一种过渡性的制度安排，在形成初期的运行情况总体比较健康、有序，基本上契合了市场化改革初期的时代背景，在一定程度上促进了城乡融合和工农互补，对区域经济增长的贡献也是有目共睹的。然而由于决策层在“市管县”体制设计上普遍存在急于求成的心理，随后一系列密集出台的政策文件在客观上又进一步激发了全国各地“撤地并市”的热情。与此同时，地方政府和地方主要官员为了扩大编制和安置干部，不顾城市自身的经济条件和社会发展实际情况，争相搞起了体制建设上的大跃进。⁽⁵⁾于是，“市管县”体制几乎是在“一夜之间”成为了中国地方行政管理体制的主导模式。在这种盲目冒进、急于求成的改革背景下，“匆忙上阵”的地级市，为了壮大自身的经济实力，常常会不得已向所辖县（市）伸手，于是便出现了诸如“市卡县”、“市压县”、“市吃县”、“市刮县”等“怪象”。