西北部的西雅图市和金县的介绍

西北部的西雅图市和金县

华盛顿州的西雅图市是一个大城市，在我的美国地方政府治理的案例研究中，占有特殊的地位。尤其是它的社区管理模式，基本上代表了美国大城市的社区管理方式。

一、管理模式

西雅图市(City of Seattle)位于美国西部的华盛顿州，濒临西太平洋，在金县(King County)境内，1869年12月2日建市，现在是美国西部著名的港口、贸易、旅游、商业、文化和高科技城市。2003年该市有人口57.19万。金县有人口173.7万，大西雅图地区(Great Seattle Area)包括周围4个县，有人口338.75万。这里距美国和加拿大北部边界只有182公里，2个多小时的车程。著名的波音飞机制造公司、微软公司就位于大西雅图地区。2002年西雅图市有注册选民360 938人，在2002年11月5日的中期选举中，该市投票率为54.66%，有197 293名选民投了票。

西雅图市实行的是“市长+市政议会”的管理模式。1947年3月12日通过了现行的《城市章程》。按照该市的《城市章程》规定，市长是首席执行官，也是市政府的行政首长，具有很大的权力。他可以任命25个以上的政府部门领导，负责按照市政议会制定的政策和批准的预算，运作日常的市公共财政，为市民提供公共产品和公共服务。市长任期4年，其作用相当于美国其他地方政府内的市政经理。市政议会(City Council)由9名议员组成，是西雅图市的立法机构，他们与市长一起，由选民直接选举产生，任期4年。其中市政议会议长由议员选举产生，任期2年。市政议会没有党派色彩，席位也不按党派来分配。每逢单数年份，市政议会进行部分改选。市政议会下辖立法、审计和听证办公室。

在西雅图，由选民直接选举产生的政府官员除了市长和市政议会议员之外，还有市法官和市律师。市长领导下的市政府行政机构共有公共安全、文化艺术娱乐、健康和人类服务、邻里部和开发部、公用设施和交通、行政管理等6个部门，30个处室。2003年西雅图市政府有全日制工作职位10 600个，2004年实际用人10 351.28个(不包括7 000多名教职工)，每1 000个居民有政府工作人员18.53个。

除了专职的政府行政官员之外，西雅图市还有41个由专家、政府官员、市民志愿者组成的各种理事会和委员会，有470多名市民为市政议会、市长和市政府各个机构提供咨询服务和帮助。

在城市社区的服务和管理上，西雅图市的做法分为两个方面。一是从政府向市民提供服务的角度，1987年该市的不同区域设立了13个“居民服务中心”(Neighborhood Service Centers)或者叫做“小市政府”(Little City Halls)。中心的主要职责是为市民提供与市政府有关系的各种服务。比如:帮助市民与市政府进行沟通;帮助建立社区团体的相互联系;帮助改进邻里关系;帮助居民得到自己所居住的社区里人类服务部门帮助等等。居民也可以在服务中心支付公用设施使用的账单;会见城市法官和申请护照。

二是从社区自治的角度，西雅图市政府虽然设有专门的“邻里部门”(Department of Neighborhoods)。但是，社区主要的管理责任还是交给了居民自己，实行社区自治。整个西雅图市共有13个“区理事会”(District Council)，由200多个基层社区和各种经济组织选出的代表组成，每个基层社区有自己的“社区理事会”(Community Council)。每一个“区理事会”选派1名经济组织的代表和1名居民的代表，与政府相关部门的官员一起，组成“城市居民理事会”(City Neighborhood Council)。“区理事会”起着沟通市政议会与居民以及“城市居民理事会”与“社区理事会”关系的作用(参见下图)。

“城市居民理事会”在西雅图市的社区管理中占有重要地位。它由5个部门组成:执行委员会;预算委员会;邻里计划委员会;邻里和睦基金监督委员会;城市评价小组。它们的职责分别是:

执行委员会:

(1)由主席、副主席、秘书和其他相关的“城市居民理事会”的官员组成，以简单多数决定执行项目。

(2)每月“城市居民理事会”例会召开前召开会议。会议向公众公开，“城市居民理事会”的主席和委员可以参加这种会议，但不能在会上表决任何事项。

(3)负责“城市居民理事会”的日常工作。

(4)准备每次“城市居民理事会”会议的议程，做会议记录，并将这些记录上交“城市居民理事会”。

(5)当决定做出或者条件不允许召开特别会议时，有权代表“城市居民理事会”行使权力。

(6)如果天气不好等意外情况发生，有权利取消每月例会。

预算委员会:与市政府有关部门一起，通过对市政府资本项目预算的影响和实施预算的分配，为实质性的改进基层社区居民组织开发出资金渠道。

邻里计划委员会:向“城市居民理事会”提出建议，监督邻里计划的执行。

邻里和睦基金监督委员会:与“城市居民理事会”协同工作，对“邻里和睦基金”的执行进行监督，对基金的分类和修改提出建议。

城市评价小组:这个小组由17个志愿者组成。其中13人从13个区理事会产生，另外4人由“城市居民理事会”推荐产生，使这个小组的成员有广泛的代表性。小组是惟一对申请“邻里和睦基金”进行挑选的组织，向“城市居民理事会”提出资助建议，并最终提交给市长和市议会批准。

“城市居民理事会”1987年成立时每年有“邻里和睦基金”150万美元，现在已经提高到375万美元，以推动基层社区居民自助项目的开展。1990年，市政府的“邻里部门”将原来的居民办公室、居民服务中心、市民服务局、城区保护办公室、小型维修项目和邻里计划办公室合并，新的机构在推动基层社区建设，增进市民福利，使政府更加靠近市民方面，起到了积极作用。

“邻里和睦基金”向西雅图市的居民团体和组织提供资金，帮助他们计划、组织和改进自身的福利。这些居民团体并不需要注册成为一个正式的组织。如果项目得到了批准，那么项目进行中的劳动、材料、专业服务都可以得到资助。每个“区理事会”可以向“城市居民理事会”里的“邻里和睦基金”申请活动经费。由“城市居民理事会”和“区理事会”部分成员共同组成的“城市评价小组”对申请进行评审。“城市居民理事会”则通过2年1次与市政府官员的会议，将社区建设需要的投入列入城市公共财政运作计划和资本项目的建设议程。市政府的“邻里部门”则在社区服务的不同层面上起协调作用。

二、财政体制及其运作

2003年西雅图市财政一般性预算收入为6.433亿美元。收入主要来源有4个方面:第一，税收、执照费和罚款，用来支持政府的日常运作，如:警察和消防服务、公园和图书馆。第二，服务收费、按规章收费和一部分财产税，用来支持特定的城市活动，如:动物园、艺术中心和娱乐设施。第三，对城市公用设施使用收费，来支持城市的公用服务，如:电、水、排水和污水处理、垃圾处理。第四，从私人、州和联邦政府得到的资助，用来支持城市的各种服务，如:社会服务、街道和桥梁维修、特定政策服务。

在2003年西雅图市财政一般性预算收入中，83%来自税收。其中:财产税占30%;消费税占19%;商业营业税占18%;公用服务营业税占16%。其他收入是:收费10%;交通罚款3%;私人、州和联邦资助1%;其他各种收入如赌博、门票、利息、法庭收费等占3%。

2003年西雅图市的财产税率是1.03%;消费税率是8.8%。这里值得注意的是，西雅图市的财产税并不都是归市政府所有，而是要与其他部门分享。2003年，该市财产税的31%归市政府;州政府拿走了28%;西雅图市的学校管理区得到23%;金县政府得到13%;其他部门包括:港口3%;医疗急救服务2%。

税率是8.8%的消费税，也是市政府与州政府以及其他部门分享的。其中:州政府是大头，拿走6.5%，占总额的73.9%;市政府得到0.85%，占9.7%;其他部门包括:地铁0.8%;金县0.15%;交通运输0.4%;刑事法庭0.1%。

州政府和联邦政府对西雅图市财政的转移支付2003年占该市一般性财政收入的不到1%。说明州和联邦政府在对地方政府的支持上是有选择的。与此形成鲜明对照的是，州和联邦政府对地方基础教育的支持力度要强有力的多。

2003年市财政一般性预算收入的支出是:文化艺术娱乐支出占12.4%;健康和人类服务支出占5.1%;邻里部和开发部支出占4.02%;公共安全支出占57.94%;公用设施和交通支出占6.0%;行政管理支出占12.2%;其他支出如:建设债券服务、备用金、紧急情况基金等占2.34%。笔者在西雅图市的财政预算报告中，并没有发现记载政府工作人员工资与福利的具体数字。但是，我们从2004年该市有10 351.28个政府工作人员来看，其人员工资和福利的支出应当占整个财政支出的大头。

美国地方政府在财政运作上，除了有“财政预算案(Budget)”之外，还有“资本改进项目预算案(Capital Im-provement Program)”，这一般是一个6年计划。前者解决的是地方政府日常运作中的收入与支出问题;后者解决的是政府对城市基础设施的投资和维修问题。如果说“预算”是说的现在的财政运作问题，那么，“资本”就是说的今后的城市建设问题。由于“资本项目”关系到一个城市今后的可持续发展，所以它在美国地方政府的财政运作体制中有着十分重要的地位。

西雅图市也像美国其他大城市一样，在“资本项目”的建设资金的来源上主要依赖3个方面的收入:第一是一般性地方财政收入，包括:财产税、收费、选民批准的债券、公用事业收费等，2003年该市在这方面的收入占整个资金总量的64.02%。第二是州政府和联邦政府的转移支付，2003年占6.53%。第三是在资本市场上发行政府建设债券，2003年占24.18%。2003年，西雅图市从这3个方面筹措到的资金占整个资金总量的94.73%。但是在进行大型城市基础设施建设时，通过到资本市场上去筹资，发行本市的建设债券是资金来源的主要渠道。例如，1998年，西雅图市选民就通过投票批准了从资本市场筹资1.964亿美元用于有107年历史的西雅图公共图书馆系统的设备、技术和图书更新项目。

与美国地方政府中的中小市镇不同的是，在财政上，大城市可以有少量的赤字。2004年西雅图市在一般性财政预算中就有赤字118.1万美元，但是，这同该市2004年高达6.587亿美元的财政收入比较，几乎可以忽略不记(仅占0.18%)。

三、独立的学校管理区

西雅图市有各类学校110所，其中小学62所;初中10所;高中10所;其他学校28所。2003年共有在校学生44 522人，教职工7 314人，其中教师2 710人，教师和学生的比例为1∶16.43。同美国其他地方政府在学校管理上一样，该市的学校管理区在财政运作上独立于市、县政府，而且，这里的学校管理区是华盛顿州最大的。学校管理区的领导机构“学校理事会”(School Board)由社区的选民民主选举产生，由它聘任学监、律师，下设“学术办公室”和“行政办公室”来运作学校管理区的公共财政。

在经费来源上，联邦政府、州政府、地方政府、私人基金会和企业都向学校提供资金(参见下表)。

西雅图市公立学校收入来源(单位:亿美元)

资料来源:西雅图市学校管理区2002～2003财政预算报告。

从上表可以清楚地看出，州政府对学校的转移支付占整个学校管理区财政收入的56%，如果加上联邦政府的转移支付，则比例高达70%。这说明在基础教育这种公共服务上，地方的学校管理区得到了州和联邦政府财政上的强有力的支持。

在支出上，教职工的工资和福利占了大头(参见下表)。

西雅图市公立学校教师工资福利支出(单位:亿美元)

资料来源:西雅图市学校管理区2002～2003财政预算报告。

在提供给学校管理区的联邦、州、地方政府的资金中，有相当部分是基金会项目，用途明确，专款专用。在这一部分基金项目中，联邦政府提供了56%的项目资金;州政府15%;地方政府10%;私人公司18%;各种捐赠1%。

四、与金县政府(King County Administrative)的关系

金县是1852年建立的，当时还属于俄勒冈地区，其名字开始是纪念当时新当选的美国副总统William Rufus King，1989年改为纪念美国著名黑人民权运动领袖马丁·路德·金博士。该县面积为5 525.8平方公里，在华盛顿州39个县里名列第11位。2003年，金县有人口173.7万(包括西雅图市)，是美国人口最多的县之一。该县还是美国西北太平洋地区金融、经济和工业中心。目前，金县境内有39个城市。

1968年，金县选民正式通过了《本地章程》(Home Rule Charter)，并组织了“理事会+行政长官”(Council－Executive)形式的县政府。县理事会(County Council)是县政府的立法机构，负责制定政策。理事会由13人组成，由不同选区的选民直接选举产生，任期4年，是全日制的政府工作人员。县理事会的职责还有:设定税率、拨款、接受和批准年度预算和资本预算项目。其他由选民选举产生的县政府官员有:县执行官、县律师、警察局长、财政局长和法官。其中除了警察局长和法官之外，其余职位都有政党色彩，由选民直接选举产生，任期4年。

县执行官是县行政机构的首长，负责县财政和县政府的日常运作。他代表县政府对外签订合同，并有权力任命8个县政府行政部门的领导人。

金县政府主要为处于县内39个城市之外的广大农村地区提供基本的公共产品和公共服务，包括:公共交通、公路建设和维护、饮用水质量保证、洪水灾害控制、提供公园和娱乐设施服务、法庭服务、法律实施、组织陪审团、财产税税基估价和征收、消防检查、制定计划、土地规划、动物控制、拘留罪犯、复职服务、公共医疗保障、组织选举、固体废物处理。此外，县政府还与许多城市有双边协议，为地处金县的城市提供一些服务。例如，财产税税基的估价就是由金县的“评估部门”(Department of Assessment)统一进行的。

按照华盛顿州的法律和金县的《本地章程》，县执行官同时兼任财政主管的职责，负责除了城镇以外的所有地区的财政运作。具体财政部门的负责人对财政主管负责，用于各个地区特定目的的资金则存放在统一的银行账户里，并根据政府行政部门的指示由政府的财政和商业部门的执行经理来支付资金。

西雅图市在与金县的关系上，基本上是各自独立的地方政府关系，尤其是在财政运作上，更是如此。但是，在选举、法律服务、财产税基评估、驾驶证和车牌照发放以及少数需要市县合作的事项上，金县政府起着主要的作用。

从以上对西雅图市和金县地方政府治理的考察中，我们可以看出，西雅图作为一个大城市，其社区管理的方式在美国大城市中具有代表性。在财政运作上，西雅图市与美国其他大的城市一样，除了财产税之外，都有一定的消费税收入。但是，西雅图市的财产税和消费税都是分享税种。2003年，该市得到了本市财产税的31%和消费税的9.7%。在城市的大型公共市政建设上，西雅图市在资本市场上筹资占了相当比重，2003年达到了24.18%。相比之下，2003年州政府和联邦政府对西雅图市的转移支付占该市一般性财政收入的不到1%。与其他美国大城市一样，州政府和联邦政府对西雅图市独立的学校管理区的投入相当大，2003年州政府对学校的转移支付占整个学校管理区财政收入的56%，如果加上联邦政府的转移支付，则比例高达70%，而地方政府的投入只占28%。西雅图市虽然位于金县境内，但是它与金县同属地方政府，所以，除了法律、选举、财产税基评估、驾驶证和车牌照发放等少数事务由金县政府统一管理之外，他们是两个地位平等的地方政府。

主要参考文献

1.The Great Seattle Datasheet，Prepared by the Office of Intergovernmental Relations City of Seattle.

2.Connect with Your City:A Guide to Public Participation in Seattle City Government.May 2002.

Neighborhood Safety Concerns.

3.City of Seattle 2004 Proposed Budget.

4.City of Seattle 2004～2009 Proposed Capital Improve-ment Program.

5.西雅图市学校管理区2002～2003财政预算报告。

6.www．seattleschool．org/area/finance/bu dget/budget2003 finalsell．pdf

7.King County Executive Proposed 2003 Budget.