现代城市管理体制的形成和优化

3.3.1改革开放以前的城市管理体制

1949年新中国成立后，我国的建设重心开始逐步由农村转移到城市，尤其重视城市的生产建设。这一时期，中央政府为了尽快恢复国内生产、生活秩序，实现工业生产的飞跃式发展，决定在全国范围内实行计划经济体制，以期最大限度地把国内资源集中统一起来，资源向城市集中、城市中资源向工业生产集中、工业生产中资源优先向重工业集中。受计划经济体制所决定，我国在城市管理上逐渐形成了政府包办、一家独大的“全能政府”式的城市建设和管理体制，城市管理呈现出以下特点：

第一，该时期我国政府的职能定位是经济建设，其工作重点放在组织和管理各种生产经营活动上。因此，城市政府设置了许多经济建设和经济管理部门，对城市管理有所忽略。具体地说，这一时期的城市管理职能往往与建设职能混合交叉，集中配置于同一个政府职能部门（建设委员会），并且职能部门的工作精力大多放在建设上，城市管理基本不受重视。

第二，城市政府是城市管理活动的唯一主体，全面负责城市的生产、生活。市级政府作为管理主体，掌握了主要的资源和权力，并且各职能部门自上而下设立了对应的机构。这种情况下，城市管理权限基本集中在市一级，其他基层管理组织毫无权力可言，唯上级命令是从。由此可见，这一时期的城市管理虽有条块分治的迹象，但仍以条条为主。

第三，为了适应高度集权的计划经济体制，逐步建立了以单位制为主、街居制为辅的城市基层管理体制。所谓单位制，是指中华人民共和国自1949年以来为了管理公有体制内人员而设立的组织形式，具有政治、经济与社会的三位一体功能。在单位制下，几乎每个个体都被纳入国家行政权力的控制之下，实现了整个社会的高度整合。然而，另一方面，单位制也造成了两方面的后果，可概括为：（1）就整个社会而言，形成了“总体性社会”；（2）就社会的个体而言，产生了依赖性人格（何海兵，2003）。这样，整个社会乍看之下给人以井然有序的面貌，但却极度缺乏自由流动的空间，城市建设与管理也缺乏活力。

所谓街居制，就是以街道办事处和居民委员会（简称“居委会”）为社会管理主体的城市基层管理体制，作为补充单位制在基层社会管理的不足和空白而建立。1954年，第一届全国人大四次会议制定并通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居委会组织条例》，以法律的形式在全国建立了统一的街居制，标志着我国以市、市辖区、街道办事处、居委会为主体的，国家行政力量与居民自治力量相结合的城市管理体制框架初步形成。然而，从实际情况来看，街道办事处和居委会在运行过程中主要作为上级的“腿”，实际上只从事一些辅助性工作，简单被动地执行上级下达的任务，谈不上任何关乎城市管理意义上的“自治”。

3.3.2改革开放以来我国城市管理体制的改革路径

早在新中国成立之初，我国就已经开始城市管理的探索，伴随着经济体制改革的不断深入，我国的城市管理体制也逐步完善和健全。改革开放的三十多年是我国城市管理现代化进程最快的时期，也是城市管理体制向科学化、规范化、现代化转型的重要时期。具体地说，改革开放以后，我国城市管理体制的发展大致可以分为前后两个阶段：

1.改革探索阶段：20世纪70年代末至90年代初期

20世纪70年代末，我国开始改革原有的计划经济体制，实行了改革开放，大规模城市建设兴起，城市化进入一个稳定发展的时期，城镇人口平均每年递增5.2%，城市化率从1977年的17.6%上升到1986年底的24.5%。然而，与这一时期城市建设的快速发展相比，我国的城市管理水平明显滞后于城市建设，处于改革探索阶段。总体上看，随着经济体制和机构改革的展开，城市管理体制主要围绕以下几方面进行了改革实行：

（1）城市职能的转变。1986年提出转变城市职能的概念以后，国家首先重新调整并强化了城市的建设职能，由此拉开了中国城市大建设的序幕。但是，在如火如荼地建设过程中，随着城市面貌的日新月异，也暴露出很多问题。如城市的建设布局非常凌乱，缺乏统筹和规划；重复建设屡见不鲜，造成了人力物力的巨大浪费。90年代开始，各地市逐渐认识到规划的作用，特别是随着《城市规划法》的颁布与实施，城市规划的职能得到凸显和明确。很多地市把规划职能从建设部门中独立出来，强调了规划在城市建设中的龙头作用。然而，就城市管理的职能而言，此时依然没有引起重视。

（2）简政放权，赋予区级政府一定的权力。计划经济时代，我国主要实行以条为主的城市管理体制，地区管理的权力大都集中在市一级政府及其职能部门手中，区政府基本没有实权，甚至连盖一个厕所也要上级批准。随着体制改革的推进，原有市政府集权的管理体制得到了改善，不少市政府在教育、卫生、环保、人事等方面向区政府放权，一定程度上扩大了区级政府的行政管理权限。同时为了便于领导（当然也是中国政府部门职能设置的特色），区一级还对口设立了相应的职能机构，并进一步界定了市、区两级的职责权限。

（3）城市管理方式的改变。不同于传统的以行政命令、计划指令为主的管理方式，在这一时期，城市管理的方式与手段逐渐多样化。在运用行政手段的同时也开始依赖经济手段、法律手段进行城市管理，适应了城市社会发展的需要。如一些城市成立了城市综合执法部门，运用法律手段管理城市。

从总体上看，这一时期城市管理的主要特点是：政府主导、经济建设为重，形成了条条为重点的管理模式。国家和各级城市政府的工作重点以经济建设为中心，街道开始发展集体工业，城市管理权限被削弱，主要的社会资源和权力逐步强化并集中于条条管理。可以说，这一阶段的城市管理改革奠定了现行城市管理体制的基础，城市建设和规划职能得以凸显，条块结合、以块为主思想初步得以形成，城市管理职能开始丰富、体制改革初步推进，但政企不分较为普遍、市区两级权责交叉等问题仍然突出（李昌昊、忻丽丽，2006）。

2.体制转型阶段：20世纪90年代中期至今

这一时期，随着我国经济体制的不断深入以及城市化的快速发展，我国的城市建设进入高潮阶段，城市管理也步入了新的发展和创新阶段。应该说，这是我国城市管理体制发展的步伐最大、成果最为显著的一段时期。这很大程度上归功于党的十四大所确立的建设社会主义市场经济的总目标以及第六次机构改革的推动，城市管理开始尝试着建构体制上的宏观框架。具体来说，这一时期主要从转变政府职能的角度来深化城市管理的机构改革，包括以下几方面：

（1）优化城市管理的内部结构，建立起规划、建设、管理的职能框架，使城市管理的职能体系逐渐明确。提出了“规划是龙头，建设是基础，管理是关键”的主导思想，试图逐步改变轻规划、重建设、轻管理的局面。

（2）在市、区、街道体制上，逐渐形成并日益完善“两级政府、三级管理”的城市管理体制框架。随着经济体制改革的深入，各种社会性问题不断下移，与城市管理体制之间的不协调越来越突出，在此背景下，1995年上海市首先试行“两级政府、三级管理”体制。所谓两级政府是指市级政府和区级政府，街道办事处作为区级政府的派出机关内含于“两级政府”之中，它既是政府各项政策的具体执行者，又是调节社区社会、经济、文化等活动的中枢；三级管理是指市级政府、区级政府及街道办事处三者自上而下的管理模式（江建全，2011）。这一管理体制的核心是管理重心下移，加强和充实街道办事处的权限和职能，强化街道的平台作用，相应地减少市、区两级政府的具体管理职责。

（3）城市管理日益法制化，颁布了大量的城市管理法规，使城市管理走上了有法可依的道路。这些法律法规包括：2000年颁发的《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、2002年颁发的《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等。在这些政策法规的指导下，一些城市成立了具有相对集中处罚权的综合行政执法局、城管支队、城管监察、城管警察等新的城市管理执法部门，从而提高了城市管理水平，推动了城市管理体制的创新。

3.3.3现行城市管理体制存在的问题

应当看到，近年来随着市场经济体制和行政体制的纵深改革，我国的城市管理工作有了长足的发展。但是，现行城市管理体制依然存在不少问题，无法适应现代城市发展的需要，主要表现为：

1.城市管理纵向分权不合理，责、权、利不匹配

20世纪90年代，上海率先试行“两级政府，三级管理”体制，目前这一体制已经成为当前我国城市管理体制的主要形式。该体制的关键点在于市、区政府必须要逐级放权于街道和社区，使得管理重心不断下移，街道和社区承担起基本的管理职责，即“建立起责权利统一、条块结合、以块为主的城市管体制”。这样的制度设计就理论而言是较为完善的，但在实际操作层面却没有像理论设计那样完善，依然存在着这样那样的问题。首先，在市政府与区政府之间，两者的责权划分不合理。一方面，城市日常管理的权力过多集中于市政府手中，城区政府虽然拥有一定的城市行政管理权限，但依然受到市政府的诸多限制，无法充分发挥作用。另一方面，城市规划和执法监督等应该由市政府统一行使的权力又不够集中，以致城市建设中的违章行为时有出现，由此导致了条块分割，管理断档。

其次，在街道层面存在较为突出的条块矛盾。一是责任主体不明确。街道办事处作为市或区政府的派出机构，在法理层面并不属于一级政权，然而在实际操作层面上已然成为一级准政府，承担了很多职能部门下派的行政管理任务，使得我国城市管理组织架构由理论上的“二级政府、三级管理”演变成实际操作中的“三级政府、四级管理”的复杂局面。这样，一项专业管理工作在实际运作中就有了两个责任主体，一旦出现问题就难以追究责任，造成工作中的推诿扯皮。笔者所在的课题组通过实地调研发现很多城市都在街道派驻了城管执法中队，实行“垂直领导、双重管理”的模式，执法中队在受到市或区政府的管理和监督的同时又要受街道的管理，因此在实际工作中执法中队受制于两个主体，以致出现执法问题后无法快速明确得找到责任单位。二是责权不统一，主要表现在职能超载和职权有限两个方面。就职能超载而言，根据我国《街道办事处组织条例》的规定，街道的任务是办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求。然而，随着城市管理重心的不断下移，很多原来由条条管理中的职能部门负责的任务被下放到了街区，使街区的管理内容大大增加了，如市场管理、园林绿化、交通道路、民政福利、市容市貌、人口（包括外来人口）管理等管理项目，真所谓“上面千根线、下面一根针”；就职权有限而言，虽然很多城市管理的任务依据管理重心下移的原则层层落实到了街道，但相应的权力却没有下放，街道的权力依然十分有限，造成了“看得见的管不了，管得了的管不到”的局面。正如学者何海兵所说，区级政府及各职能部门的“漏斗效应”将大量的事务“漏”到街道一级，但街道办事处却没有相应的法定地位和权力来承接这些事务，缺乏应有的行政执法权和完全的行政管理权来开展工作，使责任与权利严重错位，不利于城市管理任务的落实。

2.社区管理体制不合理

以社区为依托进行城市管理是近年来国际世界尤其是发达国家的城市管理趋势，自民政部1991年提出“社区建设”的概念之后，我国各级政府也开始对社区管理体制进行思考与探索。然而，从当前的实际情况来看，我国城市的社区管理体制依然无法适应现代城市的发展需要，没有真正做到管理重心向社区倾斜。

一直以来，我国的城市基层管理体制都带有较强的行政色彩，社区管理以政府主导为核心。虽然现行有关法律将居民委员会定性为群众自治组织，街道办事处和居民委员在法理层面也是指导与被指导的关系，但是在实践中，居委会却长期承担街道办事处派出机构的管理职责，其性质类似于准行政组织，仍然对应着街道办事处的行政职能，承担了包括治保、调解、卫生、民政、文化教育、城市改造中居民房屋拆迁管理等行政职能，因此，街道办事处与居委会的关系与其说是指导与被指导的关系，毋宁说是领导与被领导的关系。与此同时，社区居委会在承担过多行政职能的同时却没有任何行政权力或行政授权，不利于城市管理任务在社区的落实。陈伟东在研究武汉市江汉社区治理模式中指出，作为法定的群众性自治组织的居委会之所以长期不能体现其自治性的重要原因就是街道办事处与居委会关系不顺，两者之间职责划分不清，街道办事处存在随意转嫁任务的做法，使居委会成为街道办事处的一只“腿”，往往造成“上面千根线，下面一根针”的情况。社区管理者成天疲于应付上级政府下达的各种考核任务，无力也无心与社区居民一起实施自治管理。

3.城市规划、建设与管理相互脱节

城市管理作为一项复杂的系统性科学，需要各个职能的相互配合与协同工作，其中尤以城市规划、建设、管理三者之间的关系最为密切。“规划是龙头，是城市建设的方向；建设是基础，是城市运行的载体；管理是保障，是城市建设的延续也是城市有效运行的保证”，三者相互作用、相互联系。当前，我国在城市管理领域初步建立了规划、建设、管理的职能框架，但仍然没有改变“重建轻管”的局面，主要表现为管理相对滞后，在城市规划、基础设施建设、旧城改造中，“先建后管”、“只建不管”、“以建代管”的现象时有发生。造成这种现象的原因很多，有客观原因，也有主观原因，其中以GDp与财政收入增长为考核标准的城市干部政绩考核机制就是主要原因之一。城市管理者盲目追求短期效应，过分关注过分GDp与财政收入的增长，盲目引进企业、盲目上项目，也盲目地进行旧城改造，只重建设而忽视规划，更不要说城市运营的后续管理了。在城市规划过程中急功近利，追求短期效益和面子工程导致城市规划水平不高，继而导致城市的无序建设、低水平建设。相应的，对城市管理的轻视引致了城市管理部门的职能建设缺位，各部门之间职能交叉、职责不清，城市管理效率低下。

4.城市管理的法制化程度不够

依法治市是现代城市管理的关键，也是当前我国城市管理所欠缺的。首先，城市管理缺乏权威、统一的法律规范，法律覆盖面不够，衔接性不强。目前，国家还没有一部城市管理法，城市管理工作大多依据各地的地方性法规和规章展开，权威性和系统性都不够。以深圳市为例，实行相对集中城市管理综合执法，适用的各级各类法律法规有60多部，常用的30多部，处罚条款近300多条。在广告管理上，《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》和《深圳经济特区户外广告管理规定》就有相互不衔接、难操作的情况；在噪音管理上，市容管理条例与环保相关管理法规也有规定不明确之处。

其次，城市规划管理缺乏法制化，随意性较强。城市规划作为城市建设、管理的前提和基础，其重要性不言而喻。在国外，城市规划严格按照法律法规制定、修改，规划一旦制定，只要不出大问题都会严格执行，甚至上百年不变。在我国，城市规划却成为许多地方领导炫耀政绩、推进升迁的工具。由于每一届城市管理者对城市的发展思路都有自己不同的见解，落实到具体的规划中就会有不同的规划方案产生，因此换个市长也就意味着换条思路。“规划成了画在黑板上的图画，谁都可以拿起黑板擦子，擦了重画”。