行政学以行政管理规律作为研究对象

原版前言

管理是人类社会普遍存在的一种重要的实践活动。凡有组织存在，就必定有管理活动。伴随着国家的出现，作为国家职能之一的行政管理便随之出现。在社会生产力和经济发展的推动下，行政管理经历了一个由低级到高级、由简单到复杂的发展过程。由于政府的行政管理在整个社会生活中具有重要地位，所以，古往今来，吸引着许多学者对行政管理的理论、原则和技术进行探讨。在古代中国，封建社会的行政管理相对发达、完备，大一统的行政管理体系、官员制度和监察制度使中国古代的行政管理极富特色。中国历史上不乏关于改进行政管理的真知灼见，但是，古代中国社会还缺乏行政学得以产生的社会历史基础和相关理论的支持，行政研究未能在我国形成体系，发展为一门独立、完整的学科。

新中国成立前，西方行政学的引进曾促进了中国行政学的发展。新中国成立以后，当行政学在西方得到蓬勃发展之际，我国的行政学研究却中断了近三十年，以致当我们改革开放、放眼世界学术之林的时候，才发现国外行政学研究已经远远地走在了前面。有幸的是，我国行政学研究的恢复，一开始就深植于蓬勃发展的行政改革的沃土之中。社会转型、经济体制转变，为行政管理注入了发展的动力。于是，转变政府职能，改革行政机构设置模式，变革人事行政制度，转换行政管理体制，更新行政文化，改善行政管理技术和方法，成了我国行政发展的主旋律。正是在行政改革实践的强力推动下，我国的行政学研究从一开始就步入快速发展的轨道。

行政学以行政管理规律作为研究对象，以提高政府行政工作的质量和效率为研究目的。我国行政实践证明，缺少行政学的理论指导，行政机构的设置和运行就难于实现良好的状态，机构臃肿、部门林立、人浮于事、效率低下就难以避免。尤其是在我国社会转型之际，政府的行政管理遇到了前所未有的问题。市场经济的建立和发展，要求从根本上全面变革政府的整个行政管理体系。在这种情况下，为了引导我国的行政管理朝着科学、公正、法制、效率的方向发展，更有必要加强对行政管理的研究。例如，在政府职能调整方面，如何适应因社会结构变迁而带来的领域分离这一趋势的需要，合理地确定政府职能的界限，将政府的行政行为收敛于它的责任领域，让社会在政府的非责任领域进行自我管理，通过社会管理实践提高其自治能力和管理效率，激发社会组织自我发展、自我完善的活力；在行政组织构建模式的转变方面，如何遵循“精简、统一、效能”的原则，在保证精简的前提下，对行政组织的结构和功能予以改造，使其成为机构完备、上下贯通、左右协调的统一体，让政府更好地承担起转型社会中行政管理的重任；在行政法制建设方面，如何实现政府治理方略的转变，从根本上克服人治传统，实现行政管理的法制化，如何借鉴外国的行政法治经验，改变行政效率优先的行政法原则，代之以保障公民基本权利和约束、规范行政权行使的行政法原则，以完善我国现有的行政法制度等等，对于这些问题，都应当通过行政学的深入探讨来提出解决的办法和途径。

我国行政学发展至今，已经走出初始的奠基阶段。时代呼唤着理论界通过自身的研究促进行政发展，进而推动中国社会的发展。本人是行政学研究队伍中的一员，有责任为行政学的繁荣作出自己的努力，本书就是在对中国行政改革实践的思考中逐步写成的。在写作过程中，参考借鉴了国内外一些同仁的有关研究成果，南开大学政治学系王骚副教授，研究生马得勇、张志红和郭海英等同学分别为第三章、第四章、第八章的撰写提供了部分资料，天津人民出版社的高景萍老师及其他老师为本书的出版做了大量工作，在此一并致谢。

尽管本人为本书的写作付出了很大的努力，但由于行政事务繁多，再加上学识所限，书中所述内容不免存在不足之处，欢迎学界同仁和读者批评指正。

沈亚平　

1999年4月