失当行政行为的救济研究

（三）合法行政行为、失当行政行为的救济研究

1.违法与不当问题的由来及其救济分析。

行政机关具体行政行为的合法性与适当性问题来源于行政机关在行使行政管理职权时拥有的两种不同的权限:自由裁量权和羁束裁量权。无论行使哪种权限作出行政行为，行政行为一经作出，就存在是否合法的问题。但在行政机关行使自由裁量权的情况下，还存在是否合适的问题。

对违法行政行为实施救济是行政救济制度的主要内容。简单地说，违法行政行为是指违反法律规定作出的行政行为。而违反法律规定则具有很广泛的含义。我国行政诉讼法确定了具体行政行为违法的标准，即主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权以及不履行或者拖延履行法定职责等几种情形，凡具备以上所列情形之一的，即构成违法的具体行政行为。对抽象行政行为违法的情形，目前立法虽未有明确的规定，但一般是指违反高效力层次规范性文件规定的原则、精神和标准的行为。

失当行政行为不仅仅是指法律所规定幅度内的行为，而且是指行政机关自由裁量权范围内所有不恰当、不合适的行为。包括两种情形:其一，结果不当。行政机关作出的行政行为的结果和表现形式在法律所规定的范围和幅度之内，但内容不当。其二，过程不当。行政机关作出行政行为的过程中，其行为不当，如拖延、无礼、不说明理由等。失当行政行为与违法行政行为在本质上是两种不同的行为，对其造成的后果在法律上的救济途径和手段亦应有所不同。比如英国行政法认为，违法行政行为可以受到法院的司法审查，而失当行政行为因不构成违法而不能受到法院的司法审查，只能通过非法律的救济手段实施救济，如行政监察专员制度。^[25]实际上，行政监察专员制度一经立法确定，仍然是一种法律途径，只不过不是传统的司法救济途径。但是，由于传统的行政救济主要针对违法行政行为实施，因而失当行政行为不适合传统的司法救济途径则是不争的事实。随着行政权力扩大，失当行政行为侵犯公民权益的情况越来越多，出现越来越多的对失当行政的投诉，加强对失当行政行为的监控，已引起世界各国立法者的重视，对失当行政行为的立法和救济途径进行研究也成为行政法学中一个新的课题。

行政合法性原则与行政合理性原则是行政法上的两个基本原则。就我国的情况而言，对行政行为是否合法，法律上规定了诸多标准，在理论上和实践中都有所依照。但对行政行为之合理与否，却缺乏明确的规定可以遵循。我国行政法学理论上对失当行政行为的研究主要也只限于行政行为结果失当的研究，因此主要局限在行政行为在法定范围和幅度内不恰当的问题，而没有注意到行政行为作出过程中不恰当的问题。对行政机关在作出行政行为的过程中不公平、不合理、拖延、无礼等行为侵犯公民权益的问题既缺乏理论的研究，也缺乏立法的规定。现有的行政诉讼立法规定仅对行政处罚显失公正有所救济，行政复议虽然规定具体行政行为明显不当的，复议机关可以撤销、变更，并可以责令被申请人重新作出具体行政行为，但实践中理解具体行政行为的不当仅限于有法律规定幅度的情况。对于实际社会生活中存在的行政机关及行政机关工作人员行使职权时，作出行政行为过程中的不当行为，目前尚无法律机制给予切实有效的救济。^[26]

2.合法行政行为的救济。

有些情况下合法的行政行为也会造成公民权利缺损，因而也需要给予救济，这即是现代法治国家所普遍实行的行政补偿制度。行政补偿制度，是指国家行政机关或行政工作人员合法地行政，使无责任之公民的合法权益遭受特别损失，由国家或受益主体向受损害人承担补偿责任的法律制度。行政补偿制度的产生是国家责任的一次重大进步，它有利于人民获得较完全的救济。近年来，中国在《土地管理法》、《野生动物保护法》、《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《防洪法》等单行法律、法规中有关于行政补偿的规定。更有一些法规专门规定了行政补偿，如《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等。

合法行政行为侵犯权利的救济主要是补偿问题。但是争议的行政行为是否合法，还是需要裁判机关加以判断。因此，合法行政行为与违法行政行为侵犯权利遇到的救济问题基本相当。首先，需要作出合法性的判断；其次，根据合法与否的判断结果确定相应的救济方式，如赔偿或补偿。因此，对合法行政行为、违法行政行为侵犯公民权利，可以使用行政诉讼的途径实施救济。而不当行政行为的救济，则可能会有所不同。不当行政行为的前提是行为合法，在解决救济问题时，不需要作出合法与否的判断，而是要解决合理性问题，以擅长进行合法性判断的法官来对合理性问题加以审查，其效果如何，颇为存疑，故需探寻另外的途径。