从行政管理到行业自律

六、广告审查:从行政管理到行业自律

从1945年朝鲜半岛解放到1948年韩国政府成立,再到1961年朴正熙发动“5.16”军事政变之前,韩国的广告一直没有专门的法规加以管理。这种状况在进入20世纪60年代以后开始发生变化。

1.20世纪60年代:广告监管的开端

在1956年HLKZ-TV和1959年釜山文化放送开播的时候,韩国对广告播出尚没有任何管理规定。但是,进入20世纪60年代之后,随着韩国经济的成长,广告活动逐渐增多,暴露出很多问题,促使政府意识到加强管理的必要性。于是,一系列与广告相关的各种法规在这一时期相继出台。这些法规主要包括:(1)《药师法》、《医疗法》、《食品卫生法》等,主要从保护人民生命安全和健康的角度,禁止夸大宣传和虚假标识等。(2)《广告物管制法》、《道路交通法》等,主要从保护旅游风景区、城市规划的角度限制户外广告的设置。(3)《广播电视法》(“放送法”),主要确定广告播出的标准,并要求广告具有明确的可识别性。(4)《总统选举法》、《国会议员选举法》,对选举中广告媒体的使用作出相应规定。

但在1963年制定的放送法中,除了一条“电台、电视台在播出广告时,需使广告具有明确的可识别性”外,对电视广告并没有作出具体的管理规定。倒是1962年制定的《关于国营电视事业运营的临时措施法》及其实施细则,做出了禁止发布进口产品或进口组装产品的广告、宣扬迷信的广告、夸张事实的广告、中伤他人或其他商品的广告、非法组织的广告等规定。该实施细则还使广告播出的事前审查形成了一种制度,由电视台的台长决定是否播出某一条广告。由于当时电视台的台长是文化公报部任命的政府官员,因此,这种审查具有政府行政机构监管和电视台自律审查的双重性质。

在行业自律方面,1962年6月成立的韩国放送伦理委员会和1966年4月成立的民间放送协会都开展了行业自律活动,对节目和广告进行自律审查。

2.20世纪70年代:向半自律体制转变

1973年2月颁布的新放送法把设立放送伦理委员会写进了法律条款,从而使放送伦理委员会的广告审查获得了法律依据。这一时期的放送伦理委员会是一种半官方半民间的机构。放送伦理委员会下设伦理委员会(15人)、小委员会(7人)及咨询委员会。1973年4月对《放送伦理规定》进行了修订,并据此对所有的广告进行审查。

1973年颁布的放送法及其实施细则,对广告播出的时间和次数作出了明确的规定。主要内容有:由广告主提供节目的广告时间,要限制在该节目的10%以内;节目之间的插播广告次数,电台为每小时4次,电视台为每小时3次以内,每次不超过4条广告,每条广告的时间不超过1分20秒。除转播体育比赛外,不得中断节目而插播广告,电视的字幕广告限每10分钟2次,每次10秒以内,字幕的大小不能超过画面的四分之一等。

同时,民间放送协会也根据自律的精神制定了审查实施大纲,对节目和广告进行审查。总之,韩国70年代对广告的监督管理,较之60年代大大加强了,并开始形成了体系。

3.20世纪80年代:政府强制监管时期

20世纪70年代对广告的管理虽然加强了,但整体来说更多的还是行业的自律管理。1980年全斗焕军事政权上台后,开始对所有广播电视节目以及广告实行政府强制监管。全斗焕政权废弃了原来的放送法和有关定期出版物的相关法规,制定颁布了《言论基本法》。根据该法第34条的规定,设立放送委员会;并根据第37条的规定,由放送委员会下属的放送审议委员会对广播电视进行监管。据此,原来的放送伦理委员会于1981年3月30日宣布解散,原来属于它的一切业务转到了放送审议委员会名下。同时,全斗焕政权还设立了无资本特殊法人——韩国放送广告公社,由其垄断经营所有电台、电视台的广告业务。

此外,全斗焕政权还于1980年12月公布了《反垄断及公平竞争法》。根据该法,政府所属的经济企划院下设公正交易委员会,并赋予公正交易委员会监督管理违反《反垄断及公平竞争法》广告的权力。

在行业自律方面,韩国广告业协会于1986年10月23日制定了《广告伦理纲领》,韩国广告主协会于1989年8月22日制定了《广告主伦理纲领》,致力于营造健康的广告业环境。

4.20世纪90年代:宽松的政府监管时期

1987年12月,韩国国会废止了《言论基本法》,重新制定并公布了《放送法》和关于定期出版物登记的法律。这一时刻,对广播电视广告的政府监管体制虽然依然保留,但实际上监管却大大放宽了。根据1987年11月重新制定、颁布的《放送法》,全斗焕政权期间由放送广告公社承担的广告事前审查,现全部划入放送委员会的职责范围,由放送委员会负责广告的事前审查和事后审查。根据该法,放送委员会虽然是法定机构,但是具有相对的独立性。所以,对广播电视广告的政府监管是放松了。这种状况一直持续到20世纪90年代末。

5.新世纪:政府监管与行业自律的协调

由于20世纪90年代中后期业界的呼吁和主张,韩国政府于1999年12月底制定并颁布了《统合放送法》,并于2000年3月起实施。该法把以前分散在《放送法》、《综合有线放送法》、《有线放送管理法》及《韩国放送公社法》等与广播电视相关的法律统合在一起,因此叫《统合放送法》。

根据该《统合放送法》的规定,继续维持广播电视广告事前审查制度,只是审议机构由原来的政府机构移交给民间机构,意在加强行业的自律。根据该法的规定,放送委员会于2000年7月3日指定韩国广告自律审议机构作为事前审议的民间委托机构。韩国广告自律审议机构成立于1991年3月,由八个广告联合团体共同设立,原来是文化观光部下属的社团法人。该机构成立以后主要致力于平面印刷广告的自律审查。在2000年7月19日与放送委员会签订委托协议后,于7月31日设立了第一审议委员会(审查无线广播电视广告)和第二审议委员会(审查有线广播电视广告)。从2000年8 月1日起,正式由韩国广告自律机构对广播电视广告进行审查。

目前,除了韩国广告自律审议机构外,韩国共有11个民间广告自律机构,请见下表:

韩国民间广告审议机构概况

综上所述,韩国广告的监管体制虽然几经变化,但到目前为止仍然没有脱离政府法规管制的基本框架。当然,未来的发展趋势应当是逐渐加入更多的自律因素,最终实现以行业自律为主、政府监控为辅的目标。

【注释】

(1)“4·19革命”,指为了对抗从韩国独立建国之后开始持续到20世纪60年代初期的李承晚独裁政权,于1961年4月爆发的全民民主抗争。抗争于1961年4月19日达到高潮,终于迫使李承晚下台,自由党政权瓦解。

(2)1段为37厘米。