试论官员问责制度中的归责原则

试论官员问责制度中的归责原则

刘　淼　刘季威

一、官员问责法律关系概述

官员问责制度，是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度。其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的，是现代政府强化和明确责任，改善政府管理的一种行之有效的制度。

自改革开放以来，在我国较为典型的问责案例包括原石油部部长宋振明因1979年的“渤海2号”沉船事件引咎辞职；原铁道部部长丁关根因1988年T80次列车侧翻重大交通运输事故引咎辞职。2003年“非典”期间，北京市市长孟学农因处置不利引咎辞职；2005年12月，原环保总局局长解振华因松花江重大水环境污染事件引咎辞职等。2003年12月31日，《中国共产党党内监督条例(试行)》颁布实施，其中规定了“询问和质询”、“罢免或撤换”等内容。2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》中对公务员向上级承担责任的条件和公务员辞退等内容作了明确规定，将官员问责制进一步纳入法制化、规划化的轨道。

官员问责制度的核心是官员问责法律关系，是指经由行政法对问责对象的行政责任进行调整的过程中，所形成的问责对象和其他各方之间的权利义务关系。问责关系由以下一些要素构成：

（一）问责主体

“问责是因授权而产生的”。在实践中，我们通常遵循的是“谁授权谁问责”的逻辑，因此问责主体的类型与授权主体类型相对应。依据行政权来源的不同，授权主要有异体授权和同体授权两种类型。异体授权又称行政权配置，是指由国家权力机关配置和授予行政权力的过程。而同体授权，则是上级行政主体对下级行政主体的授权以及行政主体对其公务人员的授权。因此，问责主体也相应地有两类。在异体授权中，问责的主体是社会公众。在同体问责中，问责主体是上级行政主体或者同一行政主体中的上级领导。通过对已有的规定官员问责制的规范性法律文件的梳理，笔者认为我国现阶段仍以同体问责为主，问责主体主要是一级地方的党委和人民政府。

（二）问责对象

问责对象即问责关系中的客体。官员问责制主要针对的是公务员中的领导成员，即各级党委和政府领导班子成员以及党委和政府各部门、履行行政管理职能的直属事业单位的领导班子成员。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第二条规定：“本规定适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。”

（三）问责内容

即问责客体被问责的事由。问责关系产生的原因是官员领导下的行政主体的行政行为或官员的个人行为违反了法律法规或者党政纪律，需要承担相应的法律责任或行政责任。包括不履行或者不正确履行职责、在公众场合的言行与职务身份不相符合造成重大失误或不良社会影响的行为等。如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第五条，对党政领导干部实行问责的情形作了具体的规定。

（四）问责方式

在实践中，常见的追究官员责任的方式主要有责令限期整改；责令作出书面检查；责令公开道歉；通报批评；建议辞职；建议免职等。官员行为触犯法律的，应当承担相应的法律责任。涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法追究刑事责任。

二、归责原则概述

归责原则是侵权责任法中的关键概念。侵权行为法中的归责，是行为人因其行为和物件致使他人损害的事实发生以后，应依何种根据使其承担责任，此种根据体现了法律的价值判断，即法律应以行为人的过错还是应以已发生的损害结果作为价值判断标准，而使行为人承担侵权责任。因此，归责的根本含义是确定责任的归属，即由谁承担侵权行为承担不利后果。归责是一个过程，归责只是为责任是否成立寻求根据，并不以责任的成立为最终目的。“侵权法的归责原则，实际上是归责的原则，它是确定行为人的侵权民事责任的根据和标准，也是贯彻于整个侵权法之中，并对各个侵权法规范起着统率作用的立法指导方针。”

我国现行《侵权责任法》采用二元说的观点，即过错责任原则和无过错责任原则。该法第六条规定：“行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任。根据法律规定推定行为人有过错，行为人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。”第七条规定：“行为人损害他人民事权益，不论行为人有无过错，法律规定应当承担侵权责任的，依照其规定。”从立法规定来看，立法者将过错推定原则作为过错归责原则的特殊适用情形来对待，故放入同一条文中。

过错责任原则，指以过错作为价值判断标准，判断行为人对其造成的损害应否承担侵权责任的归责原则。过错责任原则要求在确定侵权人的责任时，应以行为人的主观意思状态为依据来确定，而非依行为的客观方面来确定。在过错责任原则下，行为人对自己的行为承担责任，不实行替代责任。

无过错责任原则，即严格责任原则，是指在法律有特别规定的情况下，以已经发生的损害结果为价值判断标准，与该损害结果有因果关系的行为人，不问其有无过错，都要承担侵权责任的规则原则。在民法中，无过错责任原则的意义在于对侵权人的惩戒更容易实现，同时也更有利于对被侵权人受损权益的救济。因此，无过错责任原则的适用范围通常都是由法律特别规定的。无过错责任原则的适用以损害事实为依据，必须是在有法律规定的情况下才能适用。在无过错责任原则下，侵权责任关系的构成要件为三个，即违法行为、损害事实和因果关系。只要损害结果同违法行为之间具有因果关系时，就成立侵权责任。

三、官员问责制度中的归责原则

（一）官员问责的启动条件

在我国，官员问责的启动条件主要有两种。一种是官员领导下的行政主体的行政行为造成行政侵权，而导致官员被问责。另一种是由于官员的个人行为不符合国家公务人员的行为准则，违反党政纪律等而被问责。在第一种启动条件中，又有积极的行政侵权和消极的行政侵权之分。在积极的行政侵权中，被问责官员领导的行政主体作出的行政行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益，导致官员承担相应的政治责任或法律责任。消极的行政侵权则是由于官员或其领导下的行政主体消极不作为，不履行其法定职责和义务，导致公民、法人或其他组织的合法权益受到侵害或有侵害之虞时，应对负责任的官员进行惩罚，从而启动官员问责程序。

官员问责在实践中是对负有法律责任或政治责任的官员的一种惩戒机制，不涉及到对受害方的赔偿等，因而不是一种权利救济机制。官员问责是行政侵权责任的一种责任承担方式，行政侵权导致官员问责。但行政侵权并非官员问责的唯一启动条件，官员的个人违法或失当行为也会导致官员被问责。官员问责的归责原则虽以行政侵权为基础，但也有自身的特点。

（二）官员问责中的过错责任原则

过错责任原则是在官员问责中运用最为广泛的归责原则，指以过错作为价值判断标准，判断官员对其本人或其领导的行政主体所造成的损害应否承担责任的归责原则。如《行政诉讼法》第68条第2款规定：“行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。”过错责任原则是现阶段官员问责中最为常见的归责原则，也是一种主观归责原则。过错责任原则在两种情况下发挥作用：

1.行政主体的行政侵权行为导致在其中负领导责任的党政领导成员被问责。（1）在积极侵权的情况下：行政主体由于主观上有过错或重大过失，作出的行政行为造成公民、法人或其他组织的权益受到损害，导致其党政领导成员被有权主体问责就是一种对侵权责任的承担。（2）在消极的行政侵权情况下，行政主体由于主观上的过错或重大过失，不履行其法定职责和义务，导致公民、法人或其他组织的权益因为其行政不作为而受有损害或有损害之虞。此时，其党政领导成员也应被问责。

2.官员个人主观上的过错，导致其行为损害了公民、法人或其他组织的合法权益，由于其个人行为不是行政行为，因而不构成行政侵权。但此时，仍应通过问责程序对其进行惩戒，追究其责任。过错原则下的核心问题是行政主体或官员个人的主观过错如何认定。过错原则下，行政主体或官员个人的过错主要来源于以下几个方面：（1）违反规范性法律文件的规定；（2）违反党纪政纪；（3）违反公平、公正责任等。

（三）官员问责中的无过错责任原则

我国现阶段关于官员问责的规范性法律文件体系中，过错责任原则占主导地位，并以此为核心构建归责程序制度。但是在实践过程中，随着社会的发展，过错责任原则在面对某些特殊情况时的无能为力，或者适用过错责任原则虽然形式上公平，但实质上并不尽合理。因而需要一种归责原则作为过错责任原则的补充。

无过错责任原则又称为严格责任原则，是在规范性法律文件有特别规定的情况下，以公民、法人或其他组织所受的损失为依据，对行政主体或其主要领导成员追究责任，进行问责。无过错责任原则是一种客观归责原则，以损害结果与行政行为之间有无因果关系，作为行政侵权责任存在与否的判断标准。因而并不要求行政主体在作出行政行为时主观上有过错。有可能行政主体正确的行政行为也会导致行政主体的领导成员被问责。由于这种归责原则过于严格，为保证行政权力合法高效地运行，兼顾公正和效率，必须对无过错责任原则的适用范围进行必要的限定。在这种严格的义务前提下，作为加害方的行政主体在举证中只要不能证明自己无过错或有法定的抗辩事由就要承担责任。

无过错责任原则的适用范围需要法律的严格限定，但现在我国官员问责制的规范性法律文件体系中缺乏相关的规定。我国官员问责制仍是以过错责任原则为核心构建的。在行政权力不断扩张的时代背景下，充分发挥官员问责制在规范公务员行为、限制行政权力和保护公众合法权益中的重要作用。

（作者单位：湖北省委党校）