保障性住房建设与管理的国内外经验及启示

保障性住房建设与管理的国内外经验及启示

王启富　谢国光　史　斌

摘　要：目前，国外保障性住房的体系和制度模式主要有以下几种：以住房抵押贷款为核心的多元模式、以储蓄资金贷款为来源的互助模式、以政府资金控制为目的的计划模式、以互助合作援助为主的公共住房保障模式、以多元有机混合为特征的转轨模式等。

从国内来看，厦门市保障性住房建设与管理具有“政府投资，国企代建”、“只能一套，不能上市”、“保障性租赁房不能转租或转借”等三大显著特点；九江市通过把好选址关、规划设计关、质量安全关、成本控制关、综合配套关等五个关口来推进保障性住房建设与管理；重庆市保障性住房建设与管理的主要做法是优先落实土地、资金供应，精心规划设计，严格组织实施，并实行“封闭运转”。

国内外保障性住房建设与管理经验的启示：政府积极介入保障性住房建设与管理；建立与完善住房保障法规；建立以住房储蓄为核心的保障性住房金融体系；完善保障性住房的供应和退出机制等。

关键词：保障性住房　建设与管理　国内外经验

住房问题是基本的民生问题，住房保障是社会保障的重要组成部分。在我们积极推进保障性住房建设与管理的过程中，认真研究和借鉴国内外一些先进国家和地区的成功做法，对于我们减少盲目性，增强科学性，少花成本，少走弯路，具有重要的意义。

一、国外保障性住房体系和制度模式

以住房抵押贷款为核心的多元模式。此模式主要产生和发展于以美国为代表的西方发达市场经济国家。以美国为例，政府采取了金融信贷支持政策，并成为美国公共住房社会保障的核心。主要包括两类：住房抵押贷款和住房抵押贷款证券。如美国政府成立了“联邦储蓄贷款保险公司”，负责对中低收入家庭提供抵押贷款保险。为了调动私营经济建设公共住房的积极性，为了使国家公共住房信贷资金向中低收入者和需要特殊照顾的人群倾斜，同时也为了满足城市流动人口或不愿购房者的租房需求，美国政府针对不同人群实行了分类供应的财政补助政策：其一是对建设者的财政补助。主要通过对建设“社会住宅”提供贴息贷款，减免开发商的有关税费等措施降低房价；其二是对中低收入阶层提供税收减免优惠、租金控制等措施，都收到了一定的成效，成为美国公共住房社会保障的有益补充。

以储蓄资金贷款为来源的互助模式。住宅储蓄制度是德国独具特色的住房金融制度，是为实现购、建房筹资而形成的互助合作的融资体系。其主要运作方式是，通过先由储户根据自己住房需要及储蓄能力，与住房储蓄银行签订储贷合同，储户每月按照合同约定存钱，当存满储贷金融的一定比例后，即可取得贷款权来进行。住宅储蓄制度是一种固定利率、低息互助的封闭运转的融资系统，独立于德国资本市场，存贷款利率不受资本市场供求关系、不受通货膨胀等利率变动因素的影响。同时，参加住房储蓄可以得到政府不同的储蓄奖励和购房奖励。

以政府资金控制为目的的计划模式。以新加坡、日本、韩国等新兴国家为代表，其最重要的特征在于，政府主要通过控制公共住房保障资金为中低收入者提供可靠的公共住房保障。新加坡实行中央公积金制度，包括中低收入雇员在内的所有就业人员都必须成为公积金会员，并与其雇主按本人月薪的一定比例缴纳公积金。公积金成为新加坡公共住房建设、城市发展建设、中低收入者购房的主要资金来源。日本设立住宅金融公库，属于政府全额出资的政策性金融机构，目标客户群主要是中等收入阶层，平均贷款利率比商业银行低30%左右，贴息由财政部门承担。韩国政府设立“国民住宅基金”，支援小型商品房和公共租赁住房的建设及土地建设事业。由大韩住宅公社或土地开发公社等公共机构开发公共住房用地，一律都以比市场价低廉的价格供给，并对建设和购买小型住宅、租赁住房者给予相当大幅度的税收优惠。

以互助合作援助为主的公共住房保障模式。以瑞典、挪威等北欧国家

为代表，这些国家在公共住房保障方面的一个鲜明特色就是采取互助合作援助政策，建立了公共住房合作社。瑞典的合作社住宅由委员会拥有，社员通过参加委员会间接拥有住房产权，其拥有的份额与其住房面积相对应。住房合作社在法律上是非营利的合作住房组织，向社员收取的房价不含利润但包含一定的合作社发展费用，社员进住后日常的运行维护费用自行根据需要和实际发生额决定收缴标准，低于商品房。挪威同瑞典一样，住宅合作社社员新购住宅的产权关系也是一种股权关系。社员购房以后，除了要支付建房造价的投资，还要每月支付房租。

以多元有机混合为特征的转轨模式。俄罗斯大力推动住房私有化，在

住房建设与经营方面尽可能利用民间资金，充分发挥市场调节的作用，体现了由政府计划调控向市场调节转变的多元有机混合特征。为鼓励和支持个人建房、买房，《住房信贷条例》明确为中低收入者提供住房贷款，期限为15～20年，贷款数额不超过所建或所买住房费用的70%。俄罗斯还设立了由国家补助的购房储蓄，即买房者在指定银行存入相当于房价5%的预付金，待储蓄到50%的时候便可以得到住房，余款部分在3年内付清，贷款利率为8%。同时，俄罗斯通过发放无偿住房券、公共住房补助金、住宅建设债券等方式为中低收入者提供住房保障。

二、保障性住房建设与管理的国内探索

（一）厦门市保障性住房建设与管理的显著特点

政府投资，国企代建。厦门的保障性住房不管是租赁房还是商品房，均由政府投资兴建。政府做出规划以后，委托有实力的大型国有房地产开发企业进行建设，国企完成项目工程以后，仅能获取很低的代建费。

只能一套，不能上市。在厦门，社会保障性住房分配坚持“只能一套”的原则，符合保障性住房申请条件的家庭只能购买或承租一套，为了严把“一套”关，厦门保障性住房的申请实行家庭成员全名制，申请人必须要在厦门工作和生活。

科学选址，严格标准。该市还结合公交停车场的改造，在妥善解决噪音和尾气问题的基础上，利用公交场站的上部空间建设社会保障性住房，这样既方便市民出行，又节约用地。此外，该市坚持“小户型、功能全”建设标准，同时，在保障性住房的总供给中，将廉租房和保障性商品房的比例定为7∶3；所有的保障性住房均一次性装修到位，装修工程实行统一招标、统一设计、统一施工，每平方米装修成本控制在200元左右。

（二）九江市把好五个关口推进保障性住房建设与管理

把好选址关。九江市按照适度集中建设与分散配建相结合的原则，在符合城市总体规划和土地利用规划的前提下，结合中心城区未来发展方向，合理布局，尽量选择靠近市中心、交通方便、周边公共设施配套较完善地段建设保障性住房。特别是公共租赁房建设，尽量选择接近工业园区、商业服务区或在园区内选址，按照合理布局、相对集中原则进行安排，且周边企业符合条件的人员都可以就近申请租住。

把好规划设计关。保障性住房建设项目规划设计紧紧围绕“标准适度、结构合理、配套完善、功能齐全、质量优良、经济适用、环境优美、便利节能”要求，通过招标选择设计单位。在户型设计上两室一厅与一室一厅相结合，申请家庭可以按照自己的意愿自由选择；在建筑结构设计上，采取多层与小高层相结合，砖混结构和框架结构相结合，一梯两户与一梯多户（通廊式）相结合，最大限度满足群众需求。

把好质量安全关。为了加强工程建设管理，选派责任心强、作风过硬的人员进驻施工现场加强协调和管理，从监督监理单位按规范履行职责，到监督施工单位项目经理及“五大员”现场管理，从材料进场，到建设的各个环节，都严格把关，并定期组织开展工程质量大检查，特别是抓好“质量通病”的对照检查。

把好成本控制关。一是实行土地划拨。对保障性住房建设用地，政府坚持实行划拨供地。二是严格规费减免。凡保障性住房建设规费收取均严格按政策规定落实到位，即行政事业性收费和政府性基金全免，经营性收费按低限减半收取。三是严格成本核算。一些大的配套和所有小区外配套，如连接小区的干道，服务小区的学校、医院等，均由政府投资或市场运作方式建设。四是优化设计和管理。改开发商建设为政府直接建设，省去了开发商利润，也节省了管理费用等。

把好综合配套关。始终把小区配套摆在重要位置。小区水、电、气和网线等均与房屋同步一次性配套建设到位。对廉租房则制定统一的室内基本设施装修标准，低收入家庭无需再自己掏钱装修就可入住。在公共服务设施配套方面，确保各小区周边100米范围内建有幼儿园、学校、商业网点、农贸市场等必要配套设施，确保小区通路、通邮、有公交，切实方便群众。

（三）重庆市保障性住房建设与管理的主要做法

优先落实土地、资金供应。在土地供应上，将保障性住房建设规划与土地供应计划、城市控制性详细规划衔接，在土地供应中予以单列，明确用地规模和供地时序，确保保障性住房建设用地及时落实到位；重庆2002年建立了土地整治储备中心，2003年又在土地储备中心的基础上成立了“重庆地产集团”，由市政府注资，建立了政府主导型的土地储备供应机制。在资金供应上，在积极争取中央支持的同时，市级财政逐步加大对区、县保障性住房建设的支持力度，从2010年起，市财政每年从土地出让收益中增提5%用于支持公共租赁住房建设；同时，还积极引导人寿保险、中信证券等社会资金通过项目贷款、房地产信托投资基金等方式参与保障性住房建设。

精心规划设计，严格组织实施。按照“小集中、大分散”和“均衡布局、交通方便、配套完善、环境宜居”的原则，将保障性住房规划布局在交通便利、基础及配套设施较为完善的区域，实行商品住房、保障性住房无差别“混建”，共享小区环境和专业物业公司的管理与服务，避免社会阶层隔离和形成“贫民窟”现象。同时，为把好事办好，在保障性住房建设中严格执行基本建设程序，落实项目法人制、招投标制、合同制、工程监理制和档案管理制，对保障性住房建设及政策落实情况进行全过程监督检查和专项审计。

实行“封闭运转”。明确公租房的建设主体是市政府和各区、县政府，公租房产权由国有投资集团或区、县政府性投资公司持有，运行、维护、监管等则由政府房屋主管部门和住房保障机构负责。重庆公租房建设已涵盖了过去的廉租房和经济适用房，实现了公共租赁住房与廉租房、经济适用房的一体化。为此，符合廉租房保障对象的家庭可申请租住公租房，租金按廉租房租金标准支付。公租房承租以5年为一租期，其间随时可退出。租满5年之后，需要续租的需提前3个月重新申请；符合条件的，也可按经济适用房标准购买，转换成有限产权的经济适用房。

三、国内外保障性住房建设与管理经验的启示

政府积极介入保障性住房建设与管理。国外住房供应体系大致分为市场商品化交易和政府保障两个部分。国外的保障性住房建设强调政府干预和非营利性。因为保障性住房是政府进行再分配的重要方式之一，因此往往会设立不以盈利为目的的专门机构进行管理，同时，政府在土地供应、房租和税收等方面进行政策性补贴。从政府介入保障性住房的方式来看，有的直接兴建保障性住房，有的通过优惠政策鼓励开发商建设保障性住房，有的鼓励居民合作建设保障性住房，有的则通过补贴等多种方式实现居民的住房保障。

建立与完善住房保障法规。在美国、日本、新加坡等国家，住房保障实施均有赖于完善的住房保障法规（国家大法）。对中低收入居民、特殊阶层、边缘化人群的住房保障问题进行明确的界定，以法律要求并保障财政拨款计划、租金控制计划、税收减免计划、抵押贷款贴息计划等的实施；对各种计划所惠及的人群具有明确的准入条件和收入标准，同时对违反法律的行为予以严惩。我国应借鉴美国住房保障的经验，尽快制定专门的住宅法和住房保障法，从立法层面对住房保障的实施计划、惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施进行法律界定。

建立以住房储蓄为核心的保障性住房金融体系。无论是日本的官办住房金融公库，德国的住房储蓄，还是新加坡的公积金制度，住房金融在住房保障政策实施过程中都发挥着非常重要的作用。这应当加以借鉴，尽快成立专门为住房困难家庭提供住房抵押贷款、保险的机构，建立财政担保、补贴和市场之间的调节和补偿机制。

完善保障性住房的供应和退出机制。实行土地出让与保障性住房供应挂钩的严格准入制度，在商品房土地出让过程中，严格规定并执行一定比例的保障性住房用地；完善享受保障性住房的家庭收入和成员结构等标准，住房面积标准以及相应的分级差价的标准。尽快建立经济适用房的退出机制，在收入标准、居住时限和分阶段租金水平上建立制度保障。在快速城镇化进程中，要更加明确应届大学毕业生、新生代农民工等中低收入人群保障性住房计划。

确保保障性住房布点选址的科学合理性。科学合理选址有助于避免保障性住房建设过于集中导致的“贫民窟”问题，提高保障性住房住户的生活质量。厦门、九江、重庆等地建设保障性住房时均在城区设施配套、交通便利地段选址，分区域布点、集中连片建设，精心打造便于群众出行、就业和上学等，降低通行的费用，又便于推进集中式小区物业管理的社区。同时，注重完善这些保障性住房的公共服务设施与周围环境，包括自然环境的绿化和人文环境的营造，为该区居民提供更好的交通、教育、医疗保证，方便百姓的生活，提高居民的自我发展能力。

作者单位：宁波市社会科学院

该成果2011年11月1日刊于《宁波社科内参》第26期（总第60期）