国内外扶贫经验及对我省的启示

车同侠　张　丽

河北省确保2020年贫困人口全部如期脱贫，意味着从2014年统计以来到2020年的六年时间，每年要减贫100万，任务非常繁重艰巨。“十三五”时期，实施好精准扶贫、精准脱贫方略，要因人因地施策，从省外贵州、江西异地扶贫做法、8城市对口帮扶贵州等等的经验中我们可以吸取经验，美国及发展中国家等国外的扶贫理念也可以为我们提供一定的减贫扶贫启示。我省通过加大精准扶贫力度，发展生产、易地搬迁、社会保障等措施，保障2020年基本实现全部脱贫任务。

一、国外的扶贫经验

（一）美国的扶贫经验

20世纪30年代以前，美国的反贫困基本处于民间互助、社会慈善组织等非正式的救助状态，国内外学者对美国的反贫困政策研究主要着眼于1935年美国《社会保障法》出台以后明确提出的各项致力于减轻不同群体贫困、不同地域贫困的政策项目。其中典型的“抚养未成年儿童家庭的救助”的家庭福利政策、存续较长的代金券式的食品券项目、后续发展补充的“补充保障收入”计划、“劳动所得退税补贴”项目和美国重要福利改革中出台的对“贫困家庭的临时援助”计划在一定时期都起到了特殊的扶贫意义。

社会保险计划。根据《社会保障法》修正案，从1975年开始，社会保险计划的给付实行按生活成本调整的办法，将保险受益者的受益额度与物价指数联系起来，提高了该计划的有效保障性。社会养老保险计划在美国被许多学者称之为“最大规模的反贫困计划”。美国的保险计划相对社会援助项目，其支出额度一直比较稳定而且也相对慷慨。1996年，美国社会保障署统计显示，在整个反贫困政策体系中73%的联邦开支用在社会保险项目，而其他各项家计调查救助项目开支仅为24%。21世纪初，美国绿皮书中报告显示，当时美国反贫困政策中单个项目开支最大的就是社保项目支出，占全国财政支出的22%，国防开支在其次。

未成年儿童家庭救助。1935年美国《社会保障法》的出台，将地方层面分散的救助责任上升到联邦层次，设立了一系列联邦救助项目，这标志着美国现代社会保障制度的诞生。其中第四条款为，建立“对未成年儿童的补助”项目。该项目最初的援助群体只针对白人寡妇及其抚养的贫困儿童，后来转变为单亲家庭中的贫困儿童，到五六十年代，政策经历较大调整，由单纯对单亲家庭贫困儿童的救助转向“对抚养未成年儿童家庭的救助”，称为AFDC项目。20世纪60年代，在约翰逊的“伟大社会”计划下，该项目的实施近乎达到了顶峰，成为当时美国对低收入贫困家庭的一个主要现金类公共救助项目。1996年美国国会出台了《个人责任与工作机会协调法案》，其中一项主要内容就是以“对贫困家庭的临时援助”项目替代“对抚养未成年儿童家庭的救助”项目，更倾向于通过促进就业和强调个人责任。AFDC的支出由联邦和州政府共同负担，依据各州贫富情况，联邦政府对各州的支出在50%～80%之间。

食品券扶贫项目。美国的食品券项目从1964年正式立法实施，一直持续运行到现在，其受益群体总体呈不断上升的趋势，2012年，该项目在一个典型月份可以保障4700万受益者的基本营养水平，其中的受益者是抚养未成年儿童的家庭。联邦政府的食品券项目在美国经济不景气的时候，其额外救助作用的发挥可以说是仅次于失业救济的另外一大项目，尤其是大多数抚养有儿童或者赡养老人的收入在贫困线130%之下的脆弱家庭。

老年人医疗照顾制度。世界范围内社会福利演进的历史已经从“济贫时代”走向“福利国家”。1965年美国《社会保障法》修正案第十八条增加了医疗保险，对领取社会保障退休金的老年人提供医疗服务，医疗保险的覆盖范围还包括一些年龄稍小但从前工作过的领取残疾保险（至少两年）的人，以及那些处于肾脏疾病晚期的患者。

医疗救助计划。医疗救助计划是针对低收入个人和家庭的医疗健康保障计划，该计划与老年人的医疗照顾制度互相补充，共同发挥作用，是美国联邦政府和州政府真正开始负担起医疗保障重要职责的标志。随着该计划覆盖人数的逐年增加，对改善贫困人口的健康状况，对低收入者因病致贫、因病返贫问题有很大的缓解作用。

总之，美国反贫困政策确立发展阶段推行的大规模社会保险计划可以说为美国大多数公民提供了基本的安全性保障，分散了社会风险。在此阶段开始推行的实物形式公共救助项目，除了上述食品券这道“反饥饿防线”和大规模的医疗救助计划外，还包括其他许多救助项目。例如，联邦住房援助项目，该项目通过建设公用住房和提供房租补贴来帮助低收入家庭解决住房困难等等，为解决美国的贫困人口生活起到了基本的保障。

（二）发展中国家扶贫经验

1.巴西的经验与做法

巴西的贫困问题已经持续很久，是拉美地区乃至整个世界贫富两极分化最严重的国家之一。根据巴西政府制定的贫困标准，贫困家庭人均月收入不足70雷亚尔属于赤贫人口。据有关部门统计，巴西全国人口有1.9亿，其中赤贫人口1627万。东北部地区5308万人口中，赤贫人口有961万，是全国贫困人口最集中的地区。为此，扶持东北部地区彻底消除贫困现象成为巴西社会政策的重点目标。^[2]为帮助东北农村地区脱贫，联邦政府将拨款2940万雷亚尔，招聘204名农业技术员，为东北部255个市的2.5万个贫困家庭免费提供农业生产技术服务。巴西农牧业研究院将为11.5万个贫困农户免费提供粮食和蔬菜种子。为提高贫困农户的家庭收入，巴西政府与全国超级市场协会签署合作协议，由超级市场负责收购贫困农户的农产品。政府承诺收购东北部5600家贫困农户所生产的牛奶。

在东北部446个市建立638个基本医疗卫生站，为贫困家庭提供免费医疗服务。另外，还要建立45个牙科中心和91辆牙科巡诊车，贫困家庭提供眼科检查和治疗服务，并为贫困家庭子女免费提供80万副眼镜。^[3]这项名为“亲爱巴西”的社会福利计划的主要措施是，为低收入的贫困家庭提供抚养婴幼儿的生活补贴。巴西政府将为贫困家庭每个不满六周岁的婴幼儿提供每月70雷亚尔的生活补贴。据巴西社会发展部统计，这项措施将使全国200万个贫困家庭受益。联邦政府和地方政府合作，在全国新建一千五百多个幼儿园，扩大幼儿园招生范围，以加强对婴幼儿的教育。新建幼儿园都将得到联邦政府的资金支持，其中70%的资金必须用于改善幼儿园的餐饮食物。在保障婴幼儿健康方面，政府将为贫困家庭的婴幼儿免费提供维生素和铁质食物。气喘病是巴西婴幼儿容易发病的第二大疾病。巴西政府为此将加强气喘病的预防和治疗，其中一项措施就是通过全国药店为患有气喘病的婴幼儿免费提供相关药物。据悉，到2014年，巴西政府将为这项婴幼儿扶贫计划拨款100亿雷亚尔（约合五十多亿美元），使贫困家庭的婴幼儿得到健康的成长。^[4]

2.印尼的经验与做法

印尼政府出台了一系列扶贫计划大力扶贫。包括“加速与扩大扶贫总体规划”“全国辅导社会自立计划”“希望家庭计划”等减贫新政，中央政府还成立了“全国加速扶贫领导小组”。“全国辅导社会自立计划”是印尼政府迄今为止最大的扶贫计划，通过发放小额贷款、提供廉价房屋、廉价电费与廉价水费等措施，实实在在地帮助贫穷百姓提高生活质量和生产水平。“希望家庭计划”的主要资助对象是没钱上学的孩童和没钱看病的孕妇。按照设想，每个申请援助的极贫穷家庭平均每年可获得60万盾至200万盾（约65美元至210美元）的救济资金，实践证明，该计划已成功降低了婴儿死亡率。此外，印尼的企业帮扶模式得到联合国认可和推广。

3.缅甸的经验与做法

缅甸的微型借贷扶贫是其扶贫主要特点。缅甸微型借贷的法令在2012年初开始生效，每月的利率上限是2.5%。缅甸的偏远地区“完全没有金融服务”，并意味着微型借贷可以在以农业为主的缅甸扮演重要角色，发挥其扶贫的功能。缅甸的微型借贷虽然仍处于萌芽阶段，但有发展潜力。在这之前，投资者忽略这块市场，是因为这里没有法令架构，但现在他们正准备把这里当作新兴市场之一。

4.菲律宾的经验与做法

菲律宾的全国家庭定位扶贫确保精准扶贫。2011年，菲律宾北棉兰老岛社会福利和发展部在第22个“国家统计月”推出了全国家庭定位扶贫（NHTS—PR）数据库。全国家庭定位扶贫是一个提供贫困家庭数据作为确定社会服务受益者所参考的数据管理系统。该数据库是菲律宾政府首次尝试建立包含全国所有贫困家庭的电子数据库，将使资源能够流向正确的目标人群。数据库的目标还在于建立一个功能性的、客观和透明的识别和定位贫困人群的系统。同时，解决遗漏或穷人被排除在社会保障项目和服务之外等问题。数据库改变了社保项目受益者的确定方式，有了NHTS—PR数据库之后，在机构执行项目之前，受益者已经确定。

5.南非和加纳的经验及做法

南非政府把消除贫困列为社会发展的首要任务。南非通过完善社会保障的法律法规体系、建立高效统一的社会保障管理机构、取消户籍分化等多项社会保障政策，进行了较大的投入，为减少贫困发挥了重要作用。

加纳的乡镇企业计划（REP）的实施主旨在于减少贫困，减缓农村向城市的人口转移，为创造可持续就业岗位做贡献。该计划也旨在解决农业生产、加工和销售等领域存在的技术和生产率水平低下，收入较低和缺乏竞争力等问题。该计划希望通过转让技术解决这些方面的不足，从而改善技术及生产率水平较低的状况，并帮助改变目前受益者收入水平偏低的状况。该计划实施后，对提高加纳贫困民众的生活水平发挥了关键作用。

二、省外扶贫经验及启示

（一）贵州省挖掉穷根实施贫困学生精准资助

贵州省实施教育精准扶贫，实施加快扶贫开发，“挖掉穷根”的治本之策。贵州省精心实施教育“9+3”计划，启动实施“新两基”攻坚，不断完善学生资助政策体系，资助强度不断提高。各级财政将压缩党政机关行政经费的6%用于教育精准扶贫政策的实施。其主要特点是针对贫困家庭子女，包含高中、中职和普通高校，前两类学生主要享有国家助学金、扶贫专项助学金、免（补助）学费、免（补助）教科书费、免（补助）住宿费，普通高校学生享受国家助学金、扶贫专项助学金（标准分别为每生每年3500元、1000元）、免（补助）学费（标准为每生每年本科3830元、专科高职3500元）。^[5]此项政策由教育部门牵头，财政、扶贫、人力资源和社会保障等部门共同组织实施。

（二）各地涌现出的社会帮扶

社会扶贫是扶贫开发中的重要内容。各地纷纷出现了一些社会扶贫的活动，有政府主导的、有企业主动参与的，有社会组织参与的、也有个人赞助的。其中，从2010年开始，6月30日是广东省扶贫济困日，每年都有领导班子带头的现场活动募捐仪式和捐款。近十年来，在广东、贵州和浙江等地纷纷出现了企业捐赠修建学校，开展爱心午餐，帮扶农业产业化基地以及饮水工程等社会扶贫活动。其中，台湾嘉隆实业有限公司朱英龙先生多次前来贵省考察访问，并从2003年起，捐赠了总计1.4亿元的资金帮助黔东南、黔西南州和毕节地区修建了300多所大、中、小学校的教学楼、综合楼、宿舍楼和资助贫困学生入学就读。玖龙纸业（控股）有限公司在将近10年间，参与的扶贫慈善事业包括参加广东扶贫济困日活动捐款、“点亮藏区生活计划”活动捐款。在重庆市，玖龙与重庆市慈善总会签订“爱心午餐工程”协议，为彭水县8所学校的800名贫困留守儿童提供“爱心午餐”。^[6]浙江青川装饰有限公司董事长陈建录帮扶贵州织金县全国工商联帮扶项目点，主要包括桂果镇的竹荪种植基地、九丰现代高效农业示范园和同心新村以及东伟服装厂，及修建饮水工程。截至目前，陈建录已经通过各种不同的渠道向贫困地区和灾区捐款捐物1500多万元，他还为自己制定了一个目标：拿出企业年利润的10%，作为慈善基金回报社会。他说：“是慈善事业给了我动力，我会努力把企业经营好，为社会提供更多就业机会，帮助那些需要帮助的人们”。^[7]。

山西省开展行业募捐。山西证监局为了减轻山西省太原市娄烦县白家滩村合作社发展负担，专门在太原市民政部门设立定向捐赠账户，在证券期货行业内募捐资金78万元，供合作社无偿使用。

个人捐赠。78岁的李国宾老人是2014年扶贫日当天第一个到扶贫移民局捐款通过扶贫项目来进行扶贫开发，特别是对种植基地、现代高效农业示范园以及加工业进行的个人，也是四川省第一人，他将4万元捐给了四川省贫困地区最需要帮助的人。^[8]

（三）云南省制定扶贫立法以及扶贫开发条例

云南省扶贫开发任务艰巨。2014年7月27日起《云南省农村扶贫开发条例》开始施行，把扶贫开发深层次的矛盾通过立法来加以规范和解决，这标志着云南省扶贫开发工作步入了规范化、法制化轨道。条例最大的亮点是建立了各级财政专项扶贫资金稳定增长机制，最大的突破是明确规定“省级财政每年安排的专项扶贫资金规模不低于中央财政投入本省专项扶贫资金的百分之三十”，从制度上保证了财政专项扶贫资金的投入。条例的另一亮点是对动员社会力量参与扶贫开发作出了规定。

（四）贵州和江西省的扶贫生态移民

扶贫生态移民对象是贫困对象中“短板的短板”。实施扶贫生态移民，是立足解决和消除贫穷落后地区的主要矛盾。

1.贵州省创新易地搬迁机制

差异化帮扶就业的移民搬迁方法。贵州省移民安置实行差异化移民搬迁办法，以县城、集镇、旅游服务区、中心村、有就业岗位的产业园区为主，其中重点放在县城和集镇，确保每户移民家庭至少1个劳动力实现城镇就业。

贴近实际的普惠式补助。建房补助标准为每人2万元，对少数特别困难的群众，结合城镇保障房、农村危房改造政策实行兜底安置。更难为可贵的是为非贫困户每人也补助1.2万元^[9]，从贫困社区整体的利益进行考虑扶贫开发脱贫。

移民搬迁与提高城镇化水平同时推进。严格执行迁出地旧村庄、宅基地拆除复垦，复垦面积转为城市建设用地指标，城市新增建设用地优先用移民搬迁复垦土地置换，土地级差收益按一定比例分配给移民对象。结合扶贫、农业、退耕还林等政策，通过土地流转或专业合作社等方式发展迁出地特色农业，实现生态恢复和移民增收双赢。总的说来，贵州省的生态移民措施创新性强，操作性高，给山区生态移民提供了良好的榜样。

2.江西省新型搬迁移民扶贫工程

江西省新型搬迁移民扶贫工程，具有整体搬迁、梯度安置、差别化扶持三个鲜明特点。根据搬迁农户意愿，采取梯度安置方式，对贫困群众中有劳动能力、家庭经济条件相对较好，尤其是已有家庭成员在县城或工业园区务工的农户，引导他们进县城进园区集中安置；部分条件稍差或要求留在乡镇的农户，集中安置到乡镇所在地；对于没有离乡意愿和条件的（包括一些五保户、智障和残疾人员）、打算长期在农村发展的农民搬迁移民到中心村（包括敬老院、养老院）。从2014年开始至2020年，江西省将用7年时间，对深山区、库区和地质灾害频发区的贫困群众全面实施新型搬迁移民扶贫工程。

江西省对搬迁移民中的建档立卡贫困户及其中的特困户实行差别化扶持，建档立卡贫困户的建房补助在人均4000元的基础上，每人增加补助1000元，特困户则每人增加补助2000元。^[10]

（五）山西白家滩贫困村的众筹扶贫实践

地处吕梁山区的白家滩是一个建档立卡贫困村。2014年初，在山西省统一部署下，山西证监局到白家滩村开展定点扶贫，确定了蛋鸡养殖和养羊作为主导扶贫产业，并依托村里的能人成立了两家股份制农民专业合作社。山西证监局发挥自身优势，依托山西省投资基金业协会，通过债权众筹的方式，从二十多个机构和个人手中募集资金170万元，并将众筹资金中的七十多万元无偿转借给全村60户建档立卡贫困户和35户低保、五保户，户均达7515元，贫困户利用这些资金入股农民专业合作社，解决了产业与贫困户之间的联系问题。剩余众筹资金以借款的方式借给合作社用作运转经费，所有众筹资金将全部由合作社偿还。根据合作社与出资人签订的借款合同，5年后归还本金，五年内以实物等方式只还利息，年利息为8%，95户农民不需要投入资金，也不需要承担债务和市场风险，在合作社经营获利之后就可以股东身份获得分红收益。

根据测算，三年内白家滩村蛋鸡养殖规模如果达到预期的5万只，年纯利润可达到100万元，其中80万元用于分红，每位贫困人口可获得2758元，进而实现稳定脱贫。与此同时，合作社届时还可解决20位贫困农民的就业问题。^[11]山西证监局多次与扶贫部门协调，争取比照扶贫贷款贴息政策众筹资金的利息进行贴息，降低合作社众筹资金融资成本。

（六）省际间城市对口帮扶

1.1996年开始的四城市帮扶贵州

1996年在党中央和国务院的指导下，大连、青岛、深圳、宁波四城市实施针对贵州省的帮扶活动，安排的协作项目涵盖工业、农业、商贸、旅游、文卫、房地产等多个领域。其中，青岛红星化工集团在镇宁自治县投资兴建的镇宁红蝶钡业公司，为当地创造了70%以上的财政收入。^[12]海信集团在国家级贵阳经济技术开发区内占地五百七十余亩、投资4.5亿元开工建设海信工业园。深圳市利用基金贴息贷款的形式，对贫困地区市场前景好的特色企业进行“造血式”扶贫，共投入1.397亿元，实施项目133项，涉及企业改扩建、矿产、生物、农业资源开发等，收到了明显的效果。^[13]

2.2013年增加为8城市帮扶贵州

2013年2月5日，国务院办公厅下发《关于开展对口帮扶贵州工作的指导意见》，明确在大连、青岛、深圳、宁波对口帮扶贵州的基础上，新增上海、苏州、杭州、广州4个东部发达城市对口帮扶贵州，实现了8个东部发达城市“一对一”对口帮扶贵州除贵阳市之外的其他8个市（州）。明确具体部门负责对对口帮扶工作的管理、协调和落实，通过开展各类启动会部署安排扶贫开发工作，通过帮扶双方互访交流签订对口帮扶框架协议，达成区县结对帮扶。8个帮扶城市对贵州8个市（州）实行“一对一”帮扶的基础上，安排8城市所辖69个区（市、县）、园区（开发区）、15个市直部门与8个受帮扶市（州）所辖的75个县（市、区）、开发区结成帮扶对子，开展结对帮扶。贵州省在8城市规划基础上编制了《对口帮扶贵州工作总体计划（2013～2015年）》，报国家发展改革委备案，并印发施行。三年间，8个帮扶城市计划投入财政帮扶资金8.28亿元，每年集中对口帮扶资金，办成1—2件真正惠及贫困群众民生的大事。帮扶双方以共建园区为平台，共建1～2个园区，通过招商引资推介会、产品展销会拓宽贵州名优产品的渠道等等。组织实施“贵州专门人才培训工程”，推进实施教育扶贫工程，积极组织劳务输出。

三、国内外扶贫经验对我省的启示与建议

（一）美国经验的启示

对我省医疗救助扶贫的启示。美国对特殊群体的医疗保险进行灵活的政策照顾，特别是对残疾人和重大疾病如肾脏疾病晚期的人提供医疗保险，这一点值得我们学习。通过国民收入的二次分配强化了其贫困预防功能，使得工业化社会中居民面对的日常经济社会风险分散化、最小化。尤其在防止老年人贫困问题上作用尤为明显，美国老年人的贫困率由20世纪60年代高达35.1%到2012年降至9.1%左右。我们在制度设计中，对新农合和新农保参保的贫困人口，特别是贫困老年人和重大疾病患者给予灵活的政策优惠，可以起到很好的扶贫济困效果。

社会反贫困政策精准聚焦于各类贫困群体。美国的救助政策主要针对老年人、未成年人、失业人员、重大疾病患者等弱势群体，在社会总体资源相对稀缺的情况下，提高了救助的针对性。这对于我省确立救助对象，实施精准扶贫，确定扶贫时间表等具有重要参考价值。

美国贫困政策专业类别划分的启示。美国设立各项援助方式，由国家和社会各专业部门分别管理，专业性很强，可以更准确地确立各种项目的受助资格条件和待遇标准，对我省提高贫困类型划分、贫困救助类型划分、精准扶贫针对性具有重要借鉴意义。

（二）发展中国家经验的启示

巴西帮助婴幼儿社会福利计划，给我省帮助贫困家庭婴幼儿提供了启示，从婴幼儿的生活补贴、教育和幼儿园的餐饮着手，切实帮助有婴幼儿的贫困家庭减轻负担。

印尼的全民辅导社会自立计划，以小额贷款、廉价房、廉价水电等综合扶贫做法，对我省贫困人口的帮助有借鉴意义，相比较于我省推广的股份合作扶贫模式更强调直接解决贫困人口的实际生活难题和就业帮助难题。

菲律宾建立全国贫困家庭电子数据库的做法，对于我省建立贫困人口档案，确定扶贫对象，实施分类扶贫、精准扶贫具有一定的参考作用。

（三）国内经验对我省的启示

教育是扶贫攻坚中的“牛鼻子”。抓好贫困家庭子女的教育问题从根本和长远上为贫困家庭拔了穷根，特别是学前教育和高中以上教育，可以为贫困家庭减轻负担，提高家庭成员素质，有利于从根本上脱贫。

易地扶贫要出真招实招出实效。切实解决山区贫困人口易地搬迁面临的资金、土地难题，通过政府资助和社会扶贫，不增加贫困人口的负担，让贫困人口脱离“一方水土养不起一方人”的地方，从生产生活环境上彻底解决贫困人口问题。

社会帮扶是有效提升帮扶的重要力量，为政府财政帮扶提供协助。发达城市对贫困地区的“一对一”对口帮扶是切实解决贫困地区的重要途径。

（四）几点建议

加大对困难家庭婴幼儿的生活帮助。切实加强对有婴幼儿的贫困家庭婴幼儿的帮助，强化生活补贴、健康保障和婴幼儿教育，重点对建档立卡家庭婴幼儿的生活补贴和健康保障，帮扶资金列入各级政府财政专项预算。

强化各类社会组织帮扶。积极动员慈善机构、基金会等社会组织开展募捐箱活动，在城镇各个公共场所包括商厦、饭店、娱乐场所等进行日常性募捐。通过宣传广告活动，动员企业家和个人捐赠。

提高金融资金帮扶力度。动员各级各类金融机构参与扶贫开发工作，商业银行、保险公司、各级政府形成紧密的合作关系，帮助农村合作社发展合作经济，帮助家庭发展家庭经济，鼓励家庭和个人参加各类合作组织，积极利用金融贷款脱贫致富。

借力协同发展精准扶贫。借力北京、天津经济实力，实施对口帮扶，扶贫模式可以借鉴援藏模式和8城市援助贵州省的经验，采取“一对一”对口帮扶。

作者单位：河北省社会科学院社会发展所