新加坡住房保障经验

（三）新加坡住房保障经验

新加坡是世界成功解决国民住房问题的典型代表，在住房保障制度方面很有特色，而且新加坡与我国具有相似的文化背景，因此，新加坡的住房保障制度对我国城市住房保障制度具有重要的建设性的借鉴作用。我国的住房公积金制度就是成功借鉴新加坡公积金制度的典型范例。

1.新加坡住房保障制度的历史演变

新加坡住房保障制度的历史可以追溯到英国殖民地政府时期。1927年，英国殖民地政府创建了“改良信托局”，随后赋予其为低收入家庭提供廉价住房的职责。1959年，新加坡自治后，只有9%的居民能够住上标准的住宅，84%的家庭只能住在店铺和棚户中。^[35]面对住房严重分化问题，1960年，新加坡政府成立了房屋发展局（Housing and Development Board，简称HDB），专门负责管理组屋开发、营运、分配，并负责制定实施“五年建屋计划”，大力发展公共住房。至此之后，新加坡住房保障制度的发展历程可分为四个阶段：

一是初始阶段（1960—1970年）。新加坡早期的保障房是以公共走廊为中心的房屋分布格局，是比较经济的建筑形式，被称作“排板连栋式”。鉴于住房严重分化问题，新加坡于1960年成立房屋发展局，为低收入人民提供廉价房屋。为了鼓励居民拥有自己的组屋，房屋发展局在1964年推出“居者有其屋”计划，20世纪60年代后期，新加坡逐步开发了点式或塔楼式的保障性住房形式^[36]，1970年，超过三分之一的人口住进了组屋。这样，经过第一、二个五年计划的努力，新加坡住房严重分化问题得到有效缓解。

二是大量增加住房供应阶段（1971—1977年）。随着住房严重分化问题逐渐缓解，房屋发展局开始专注于开发更宽敞舒适的组屋，以及各项社区设施齐全的新市镇。第三个五年计划，新加坡兴建了更加宽敞舒适的保障房，主要是三房式和四房式，相关设施也开始增多。20世纪70年代中期，超过一半的人口住在组屋。市镇内的居民可比较容易在住家周围找到民众联络所、图书馆等休闲场所。

三是建设综合性社区阶段（1978—1988年）。20世纪80年代初，大约70%的居民住进组屋。这个阶段，新加坡开始将更多的重点放在为居民提供高质量的生活环境上。除了新建面积更大的保障房以外，还开始拆除和改良旧有的一房和两房式的保障房，并且在保障房区域内增设儿童游乐场、公共绿地和公园等其他设施，改善保障性住房小区的居住环境。第四个五年计划，新加坡继续提升保障性住房的档次和服务质量，实行“组屋更新计划”，开展对老城区保障房的改造。目前，新加坡的保障房主要以四房式和五房式为主，配套设施齐全，功能结构合理，居住环境良好。这样，既可满足居民在体闲方面的需求，同时也能增强社区的凝聚力。80年代后期，超过85%的人口住在政府组屋。

四是老城组屋更新阶段（1989年以来）。新加坡“组屋更新计划”含主要翻新计划、电梯翻新计划、选择性整体重建计划等的实施，以系统化的方式重新发展屋龄较长的市镇或社区邻里，促进了新旧保障房相互融合。第五个五年计划，房屋发展局开发建设了保障房20万套。^[37]政府组屋内居民的人均居住面积15平方米左右，居住条件和生活环境发生很大改善。在新加坡的居民中，有87.6%居住在由政府提供的组屋里，有79%住在廉价屋里，其余12.4%的人住在私人购买的公寓或别墅里。^[38]

2.新加坡住房保障制度的主要内容

（1）组屋政策

新加坡出台的《土地征用法》规定，若房屋发展局规划在某宗土地上建造组屋，其所有者就必须以规定的“市场价值”将土地转让给房屋发展局。^[39]新加坡政府于1964年提出了著名的“居者有其屋计划”，制定了组屋政策。组屋政策的早期，主要采用登记的办法，按照“先来后到”的方式配售。1989年以后，房屋发展局对组屋实行定购制度，先申请人登记注册，填写组屋申请表，然后进行轮候。

为落实组屋政策，保证组屋真正保障住房困难人群，要求居民在购买组屋后一定年限内不得将整个房屋出租，而且组屋在购买后的5年之内不得转让，也不得用于商业性经营，否则将受到法律严惩。此外，新加坡通过征收房产税来抑制住房投机活动，组屋购买者如果想转让组屋，只能以原来的购房价加装修成本出售给房屋发展局，且组屋购房人买房后不足一年就出售，必须缴纳高额的房产税。新加坡组房的分配主要有三种方式：一是租赁组房。房屋发展局规定，月收入在800新元以下的家庭，可以根据附有不同标准津贴的租金来租赁一房或两房式公共住房；月收入在800新元至1500新元之间的家庭，可以租住一房式、两房式或三房式公共住房。组房租金约为市场租金的一半，其余部分由政府予以补贴。二是申请购买组房。月收入不超过2000新元的家庭，可申请三房式重购组房；家庭月总收入不超过3000新元的，可申请三房式组房；家庭月收入不超过8000新元的，可申请四房式或更大的组房；家庭月收入不超过12000新元的，可申请四房式或更大单位的多代同堂家庭的组房。家庭月收入不超过8000新元或12000新元（多代同堂家庭）的，可在公开市场上利用“房屋津贴”购买转售组房，或购买私人发展商设计兴建和销售的组房。三是购买私宅。家庭月收入超过8000新元或12000新元的，房屋发展局不负责提供组房，而是从市场上直接购买私宅。实在无力购买的，政府还允许租赁组房。^[40]

（2）住房公积金制度

1955年，新加坡为了向公民提供养老、医疗、住房等方面的社会保障，建立了中央公积金制度，为住房建设提供筹资支持。为对公积金进行统一管理，新加坡政府成立了中央公积金管理局，负责公积金的归集、结算、保值、增值等，实行单独核算、自负盈亏。

新加坡中央公积金制度是根据新加坡《中央公积金法》建立的强制性储蓄制度，以每个固定职工每月工资总额为基数，职工个人和雇主每月各付相同比例的“强制储蓄”。公积金制度建立初期，年缴存比例为10%(雇主和雇员各5%)，其后逐年上升，最高时个人缴存其月收入的20%，雇主也为其缴存20%。1999年起，受金融危机的影响，雇主的缴交额降为10%，缴上限为1800新元。每个职工自参加工作起，都设有一个公积金账户，职工每月公积金均由雇主通过银行划入指定的该职工的公积金账户。雇主和雇员要依法按期如数缴纳公积金，无故不缴，公积金管理局可以强行划账，迟缴要罚缴滞纳金。^[41]

1968年，为推动“居者有其屋”计划的实施，新加坡政府允许低收入雇员动用公积金的部分作为首期付款之用，不足之数由每月交纳的公积金分期支付，1975年后政府对中等收入雇员也取消了限制，从而促进了中低收入者购房的积极性。新加坡的经验表明，住房公积金不仅为居民购房提供了资金保障，而且公积金为公共住房建设和城市发展建设提供资金支持。新加坡政府通过住房公积金制度，将住房公积金向房屋发展局进行拨款或补贴，投入公共住房和城市基础设施建设，为解决居民住房问题和国家发展建设提供了有力的资金支持。住房公积金制度使新加坡成为东南亚地区实现住房分化与社会和谐相统一的成功典范。

3.新加坡住房保障制度的特点

（1）政府承担住房保障的主要责任

在新加坡，政府主要通过中央公积金保证为房屋发展局提供融资支持，帮助住房发展局按照一定的标准投资建设住房，承担住房保障的主要责任。1961年至1995年，新加坡共执行了7个“建屋发展五年计划”，共建造公共组屋超过70万个单元。第一个“建房五年计划”和第二个“建房五年计划”期间，为低收入者建造超过11万套组屋，在整个60年代共完成11.9万套组屋。第三个“建房五年计划”期间建设组屋近11.4万套住房，第四个“建房五年计划”和第五个“建房五年计划”期间则分别建成组屋13万套和18万套（见图VI-1-1）。^[42]在新加坡的居民中，有87.6%居住在由政府提供的组屋里，有79%住在廉价屋里，其余12.4%的人住在私人购买的公寓或别墅里。^[43]

图VI-1-1　新加坡各个“建房五年计划”完成住房套数情况

（2）全面实行住房公积金制度

公积金制度是一项强制储蓄制度，由雇主和雇员共同缴纳，最初主要用来解决雇员退休后的生活保障问题。1968年，为了解决中低收入家庭的住宅问题，政府允许动用部分公积金存款用作购房的首付款，不足部分由每月交纳的公积金分期支付。这有利于低收入者在不明显影响其生活水平的前提下改善居住条件，大大促进了低收入者的购房积极性。1975年后扩大至中等收入家庭。住房公积金制度为实现居民住房分化与社会和谐相统一提供了有力的资金支持。

（3）分级提供住房保障

新加坡政府规定，在提供住房补贴时，要严格按家庭实际经济情况，确定能够享受的住宅保障水平，采取分级提供公共住房补贴方式。即高收入者的住房福利少，低收入者的住房福利多。政府给房屋发展局提供建房补贴外，还会向少数最低收入租房户和低收入购房户直接发放住房补贴，以帮助最迫切需要住房的家族。具体做法是：低收入家庭在购买不同面积的组屋时能够获得不同的补贴：一室一套的住房，政府补贴1/3；三室一套的，政府只补贴5%；四室一套的没有补贴，还按成本价加5%的利润；五室一套的，按成本价加15%的利润。这种分级提供住房保障的办法有利于实现住房分化与社会和谐相统一，体现了住房保障的社会公平性。