英国住房保障经验

（一）英国住房保障经验

英国是工业化、城市化和福利制度发展最早的国家之一，也是住房问题产生最早且政府干预最早的国家之一。英国的住房保障模式倡导公民普遍地享受住房福利，国家担负保障公民住房福利的职责。

1.英国住房保障制度的历史演变

随着城市化和工业化的发展，英国的住房分化问题也日益严峻，据英国1914年的统计数据表明，城市人口中的90%租房居住，房主又普遍采用高房租牟取暴利。^[2]为缓解日益严峻的住房分化问题，英国政府从1919年开始建立由政府政策和经济支持的，与居民合理住房需求相适应的住房保障制度。

在英国住房保障制度建设中，最早的是社会性租赁住房即“承担得起的住房（affordable housing）”，这些住房主要由地方政府或者非营利组织的住房协会（housing association）提供。二战后，住房分化问题成为了英国最严重的内政问题，“最根本的问题是收入保障……第二个问题是提供医疗服务的问题……人人有好房住，是文明社会的标志，因此，住房问题是福利国家要解决的第三个问题”^[3]。工党上台后设置了住房修建执行委员会，专事公共住房等保障性住房的建造。住房与健康、社会保障、教育、个人社会服务也被列为英国5项关键的公共服务项目，在福利国家制度中占有独特的地位。^[4]从1946年至1979年，英国各级政府直接建造了468.2万幢公共住房，以低廉的租金向国民出租。这有利于英国缓解住房分化问题，促进社会和谐发展、维持社会稳定。“公共住房在国家政策体系中是如此重要的组成部分，以至于可据此来认定我们是否可被视为福利国家。”^[5]“政府承担着医疗、教育、社会保险、城镇规划、就业服务等重要责任，但很明显，如果住房政策没有在政府工作中占据重要地位的话，这些服务也不可能走得很远。因为住房的水准对人的健康可能会有比药品更大的影响，教育的成就部分有赖于学生的居住环境，就业机会的大小和衰退的地区经济再启动的规模，也部分有赖于劳动力的居住状态和流动状态，这也最终归结到了住房问题上。”^[6]因此，可以说，住房保障的成功实施是实现住房分化与社会和谐相统一的重要保证。

英国住房保障制度从1979年开始发生重大转变，此前，为应对住房分化的严重局面，政府采取了干预为主、扩大财政支出规模、大量建造保障性住房的政策，但僵化的投入机制给英国财政背上了沉重的负担。为实现贫困家庭支付能力和政府财政承受能力之间的平衡，进入20世纪80年代，英国政府对住房保障制度进行了改革，提出公共住房购买权利（Right to Buy）计划，赋予公共住房的住户以60%折扣优惠购买租用住房的权利，大力推行公共住房的私有化。^[7]一方面，政府颁布《住房法》（1980年）、《住房与建筑控制法》（1984年）、《住房法》（1986年、1988年）等，将原有的公共住房以非常优惠的条件出售给租住者、私营机构或住房协会；另一方面，各级政府逐渐减少了公共住房的修建和供应，政府将住房更多地置于市场之中。从1979年至1992年，英国共出售公共住房170万套，政府获得售房资金240亿英镑，用于住房领域的财政开支占GDP的比重也由1979年的2.17%降至1990年的0.66%；^[8]由此，公共住房数量急剧萎缩，从1975年14.75万套跌至1995年的0.19万套，几近停滞。^[9]然而，政府从公共住房供应领域的退出，房价开始迅速上涨，1966年至1975年住房均价为6757英镑，1976年至1985年涨至2.2万镑，1986年至1995年升至5.57万镑。^[10]这样，住房压力则转移给了社会和中低收入阶层，城市住房两极分化日趋加剧，富裕阶层改善自己的居住环境并通过市场投资获利的同时，大量中低收入人群由于房价或房租的飙升而面临无处栖身的困境，1991年英国无家可归者和居住于各类临时性处所者达171.2万人。^[11]“逐渐减少的新公共住房和住房补贴，日益上涨的房价和租金，再加上失业率的居高不下，人数不断膨胀的下层阶级的居住条件和生活机会受到了极大的破坏……英国社会正出现一种新型的两极分化。”^[12]

“工党作为一个既倡导社会住房，又关心私人住房的党。……允许地方公房管理部门动用那些（出售公房的）资金来建造房屋以弥补近年来的失误，提供更多的新住房，改善现有房产，减少无房现象。”^[13]然而，1997年工党执政后，由于“路径依赖”的影响，并未大规模地重新加强公共住房的建设，“新政府没有任何想对住房政策进行根本性改革的迹象，对于重启实质性公共住房建造计划所必需的财政支出的增加也没有任何的意愿，至少在可预见的将来，（工党）对保守党政府所立各项政策的大量沿袭将是很合理的判断”^[14]。这样，从1997年至2002年，英国房价年均上涨高达18.5%，居住于临时性处所的人数几乎翻了一倍，住房两极分化更加日趋严重。

从2003年起，工党政府强调要“与过去决裂，终结英国民众的不良居住问题，并明确了政府的主导性作用”^[15]。这一时期住房保障的主要内容和形式是建设“可负担住房”（affordable housing），即“在开放的市场环境下无力租住或购买住房的任何民众都可以获得的低于市场价的、享有政府补助的住房”^[16]。2004年，英国政府宣布了一项总额35亿英镑的计划，将在三年内建设7万多套可负担住房，同时颁布了《住房法》，详细规定了如何确保建设足够的低收入群体负担得起的社会住房、创建更公平和良好的住房市场等。2007年，政府为帮助那些买不起或租不起住房的中等收入白领、技术工人及低收入人群，分流住房市场上的“非理性购买力”，计划十年内兴建300万套可负担住房，头三年的财政投入达100亿镑。

2.英国住房保障制度的主要内容

（1）层次分明的住房福利体系

英国住房居住方式通常有三种类型：自住住房、租住私房和租住政府公房。^[17]相应的，政府为保障公民的居住权，采用了分层次的住房福利体系：对于购买第一套自有住房的居民，政府给予减免住房抵押贷款所需支付的税收。对收入较低的年轻人首次购房者，由地方政府提供贷款帮助居民购房；对于租住政府公房的居民，政府首先进行评估，提出“公平”房租价格，房租价格高于以往公房的福利性房租，则根据租房者的经济情况，在“公平”房租基础上打一定的折扣。同时，制定“标准住房福利”，由国家划定一条收入线，恰好在这条线上的享受一定数额的住房福利，如低于这个标准，则增加相应的住房福利，如高于这个标准，则减少相应的住房福利；对于租住私房居民，英国政府对私房租户进行审核后，按照当地公房的“公平租金”以及家庭收入确定津贴数额，用现金的方式提供住房津贴，并直接支付给房东；对于特困的城市居民，政府除了提供“标准住房福利”外，还以社会救助方式增加福利。对居住自有房的贫困居民，政府每年提供固定数额的修缮费和保险费，以防止住房质量下降。

（2）灵活多样的住房保障政策

英国的住房保障政策从房产开发建设扶持为主逐渐转向以促进消费的补助为主，住房供给从政府公房承担主要责任逐渐转向市场机制主导，期间伴随着大量公共住房的私有化。^[18]

在英国的住宅体系中，保障性住房主要由廉租房、折价房和共享产权（shared ownership）住房^[19]三大类组成。20世纪80年代以前，英国住房保障政策主要以提供廉租房为主，即向低收入居民提供低租金住房，政府对一些建房活动给予资助。折价房是由政府资助建设或开发商建设的，为满足中低收入阶层需要，以低于市场价格的价位出售给符合条件的家庭的住宅。共享产权住宅是购买者购买并享有住宅的部分产权（通常是25%或50%），住房协会拥有剩余的产权。

表VI-1-1　英国住房保障政策

英国的住房保障目标是面向低收入阶层，建立多层次住房保障体系。英国政府除了积极倡导合作建房和大力建设公共住房外，对住房补助特别重视。在英国，只要其收入低于政府设定的标准，都可申请住房补助。英国住房补助主要分为公房租户补助和购房资助两种（见表VI-1-1）。

政府公房（或住房协会）租户补助主要分为地方政府公房的优惠购买权项目（Right to Buy，RTB）、住房协会的优惠购买权政策（Right to Acquire，RTA）和现金激励项目（Cash Incentive Scheme）三类。政府公房的优惠购买权项目主要提供给居住满2年以上租户的。而产权被移交至住房协会的原政府住房的承租人也可享有保留购买权。房价折扣数取决于租住期和房屋所在地区，租住期越长，则折扣越多，且不同地区有不同的折扣上限，从1.6万英镑到3.8万英镑不等。住房协会的优惠购买权政策是针对住房协会2年以上租户的购房折扣。不同地区具体优惠比例和限额不同，房价优惠幅度从9000到16000英镑不等。现金激励项目（Cash Incentive Scheme），是某些政府为政府公房租户提供资金，帮助租户在私有房地产市场上购买住房，以腾空房屋提供给等候的其他申请人。

购房款资助项目主要是为了帮助公房租户以及那些住房等候者买到自己的房屋；使社会住房存量有更多的空余，以满足住房紧缺地区的需要，减少住房等候者并将空房提供给最需要的人。^[20]购房款资助项目包括新建购房项目（New Build HomeBuy Scheme）、社会购房项目（Social HomeBuy Scheme）、直接购房项目（HomeBuy Direct）和租赁购房项目（Rent to HomeBuy Scheme）。新建购房项目是以产权分享（半租半买）的形式推动居民分步骤买房。居民先购买25%～75%的产权，其余部分仍继续付房租（初始房租不会超过房产的3%），此后可逐渐提高产权份额，直至购买下整套住房；社会购房项目是为五年以上但不满足折扣项目（包括Right to Buy和Right to Acquire）条件的社会住房租户、公房租户通过该项目以产权分享形式购买至少25%的产权，其余部分仍付房租。购买产权的折扣数从9000至16000英镑不等；直接购房项目是通过由政府和开发商共同提供的高达房价15%～30%的“权益贷款”（equity loan）来帮助首次购房者在房价较高地区购买特定的新建住房，剩余至少70%的房款购房者需要通过抵押贷款或者存款支付；租赁购房项目是对于无法通过抵押贷款购房的居民，政府实施的租金补贴政策。符合要求的申请人以80%的折扣租得住房，租期可达5年，并且在租期内有优先购房权。5年租期结束后，也可通过新建购房项目（New Build HomeBuy Scheme）购买部分产权。

2.英国住房保障制度的资金支持

英国政府鼓励现行的、隶属于地方政府的住房管理机构改组成私人合作及非营利性住房协会，然后由协会整体购买现在管理的公有住房，由政府机构转变为社会性住房所有者，负责对这些保障性住房进行维修和管理，依靠租金收入维持运作。这样，公共住房的租户在一些情况下被选择移交住房的管理权给一些非营利组织，但住户仍旧保有公共住户的资格，维持公共住房的产权。然而，尽管民间资本在保障国民住房过程中发挥越来越重要的作用，但是纵观英国住房保障制度，政府公共财政资金仍是国民住房保障的最主要的资金来源。

英国住房保障制度运行的初期阶段，政府向住房保障对象提供了大量住房租赁和建设补贴：一是在严格房屋租赁管理制度基础上，向住房保障对象提供补贴；二是直接参与保障性住房建设，或向私人机构提供建设补贴。从1914年到1939年间，英国政府就建设了130万套保障性住房，政府在住房保障领域的支出规模呈上升趋势，1976年住房计划中的财政支出达到130亿英镑。^[21]1979年后，英国政府在住房福利支出保持稳定的同时，住房保障性支出逐年大幅削减。1991至1992财政年度到2001至2002年度，英国政府住房福利支出总额从60.5亿英镑增长到116.9亿英镑，年均增幅达6.16%。从住房保障建设支出情况看，1979至1980年度到2005至2006年度，英国社会保障性住房总投资额从40.4亿英镑增长到72.2亿英镑，然而其占GDP的比重却从1979至1980年度的2.03%下降到2005至2006年度的0.58%。这说明社会保障性住房的总投资绝对额有所增长，但是增幅相对于GDP的增长而言是下降的。^[22]