第三部门的形成与作用

三、第三部门的形成与作用

(一)第三部门的形成

1.第三部门的含义

“第三部门”(the third sector)这个概念最早是由美国学者莱维特使用的。在这之前，人们往往将社会组织一分为二，非公即私。莱维特认为这种划分太粗浅，忽略了一大批处于政府与私营部门之间的社会组织。它们所从事的是政府和私营部门“不愿做、做不好或不常做”的事情。他将这类组织统称为“第三部门”。除了“第三部门”一词外，还有一系列名称用以描述世界上出现的这一类型组织，如:“非营利组织”、“非政府组织”、“第三种类型组织”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“民间志愿组织”、“公民社会部门”、“独立部门”，等等。这些名称都可以一般地指各种有组织的民间志愿性组织及其活动，它们的含义很难加以明确区分。在使用这些名词时，主要遵循两个原则:一是根据各国的使用习惯选择名称，如“非政府组织”在不同国家就有不同的含义，在西欧和北美指活跃在国际舞台上的非营利组织，在第三世界国家则指以促进发展为目的的民间组织;二是根据描述这类组织运行时所需要强调的相对属性而选择适当的名称，如强调组织的存在目的不是为了营利或是强调组织与企业之间的区别时，就应选择“非营利组织”;而强调与政府的相对独立性时，就应选择“非政府组织”或“独立部门”;在强调组织的资金来源是私人慈善性捐款时，使用“慈善组织”就更为合适。

目前，“第三部门”所指的社会组织相对庞杂，因此对其下定义就显得很困难。据粗略统计，现在关于“第三部门”有100多种定义。国际上有关第三部门的定义主要有以下几种^[5]:

第一种是给出法律上的定义。许多国家都在法律上对“第三部门”做出了相应的界定，例如，美国税法501(C)(3)规定，免税组织必须符合三个条件:一是该机构的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性和科学性的事业，或者是为达到该税法明文规定的其他目的;二是该机构的净收入不能用于使私人受惠;三是该机构所从事的主要活动不是为了影响立法，也不干预公开选举。而能够享受免税资格的组织便是第三部门组织。

第二种是依据组织的资金来源加以定义。联合国的国家收入统计系统采用的就是这种定义。例如，根据联合国国民经济核算体系的标准，如果一个组织的一半以上收入来自以市场价格销售的收入，就是营利部门;如果一个组织的资金主要依靠政府的资助则是政府部门;如果一个组织一半以上的收入不是来自于以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠则是非营利的第三部门组织。

第三种是依据组织的“结构与运作”定义。这一定义是美国约翰—霍普金斯大学非营利组织比较研究中心提出的，它着眼于组织的基本结构和运作方式。即符合以下五个条件的组织即是非营利组织:一是组织性。组织性意味着有内部规章制度，有负责人，有经常性活动。纯粹的非正规的、临时集聚在一起的人不能被认为是非营利领域的一部分。非营利组织应该有根据国家法律注册的合法身份，这样才能具有契约权，并使组织的管理者能对组织的承诺负责。二是民间性。非营利组织不是政府的一部分，也不是由政府官员主导的董事会领导。但这不意味着非营利组织不能接受政府的资金支援。三是非利润分配性。非营利组织不是为其拥有者积累利润。非营利组织可以营利，但所得必须继续用于组织的使命，而不是在组织缔造者中进行分配。四是自治性。非营利组织能控制自己的活动，有不受外部控制的内部管理程式。五是志愿性。无论是实际开展活动，还是在管理组织的活动中均有显著程度的志愿参与，特别是形成由志愿者组成的董事会和广泛使用志愿者工作人员。

第四种定义强调组织的目的和功能，即组织的特征。如果某私人组织的目的是促进“公众利益”或“团体利益”，则可以纳入第三部门的范畴，否则就不算。例如，沃尔夫Wolf(1990)认为，第三部门具有五个特征:一是有服务大众的宗旨;二是有不以营利为目的的组织结构;三是有一个不致令任何个人利己营私的管理制度;四是本身具有合法免税地位;五是具有可提供捐赠人减免税的合法地位。凡符合这五个特征的组织一般被认为是第三部门组织。

2.中国对第三部门的界定

从以上内容可以看出，这四种定义各有侧重，差别也很大。事实上，如果根据不同的定义对第三部门组织进行统计，可能会得出相差很大的结果。那么，在中国应该采用何种定义呢?

第一种是法律上的定义，法律上的定义在一国之内十分准确，但由于各国法律大相径庭，无法用于比较研究。而且中国有关非营利、非政府组织的法律还在制定或修改之中，因此，采用这一定义显然并不完美。

第二种定义是从资金来源的角度来看，由于很难确定一个具体的比例，而且不同国家的差异很大，例如美国第三部门有31.3%的资金来源于政府资助，荷兰第三部门近90%的资金来源于政府，因此这一定义也不宜采用。

如果严格按照第三种定义，那么我国绝大多数社会团体都将被排除在第三部门之外。因为它们可能都不完全符合民间性、自治性，甚至志愿性的条件。而且，根据这一定义，欧洲一些国家的非营利组织和日本等国的很多非营利组织都将被排除在非营利部门之外。事实上，这一定义只是特别适合美国，并不利于国际比较。

第四种定义虽然相对更具有包容性，有利于国际间的比较，但是由于我国第三部门才刚刚兴起，一些非营利、非政府组织内部管理还很不完善，而且很多自下而上的民间组织也无法取得减免税的待遇，因此，这一定义在中国也不是特别适合。

看来，在中国目前的情况下，西方学者提出的以上几种关于第三部门的定义都难以采用。因此，最简单的办法还是笼统地采用排除法，即将财政拨款的政府作为“第一部门”，以营利为目的的企业作为“第二部门”，而其他社会组织均属于“第三部门”。

(二)第三部门的形成

1.西方第三部门的崛起

西方第三部门发展的历史可以追溯到教会的慈善传统和各种行会的兴起。例如，英国的慈善事业兴起于中世纪，当时的教会、地方贵族乡绅和一些富人对无力劳动或遭受疾病灾难的穷人进行施舍资助，教会是最大的施舍主。而在只有几百年历史的美国，1724年就出现了第一个专业团体——费城木匠协会。1762年，新英格兰地区的蜡烛匠人成立了规范蜡烛制作组织，这是最早的自我规范组织。

纵观西方第三部门的发展史，其第三部门的发展规模和速度与政府对社会干预的强弱密切相关。政府加强对社会的干预，第三部门萎缩;政府对社会放权，则第三部门发展迅猛。从时间上看，20世纪40年代是一条分界线。在此之前，第三部门的发展处于自生自发阶段，在一定范围内达到了一定规模，对解决一些社会问题起到了一定作用。从40年代至70年代，西方国家都走上了“福利国家”的发展模式，政府积极干预社会，第三部门在不少领域都呈现出萎缩态势。从70年代起，由于凯恩斯主义失利、“福利国家”危机，西方国家纷纷进行政府改革，重新放权给社会，在认识到第三部门的重要作用后逐步与之形成了合作伙伴和盟友关系。进入90年代，世界各国的第三部门运动如火如荼地进行，而且出现了国际化趋势，这一现象无论是范围还是规模都非常大。根据美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心对全球22个国家的研究表明，第三部门已经成长为一个1.1万亿美元的产业，相当于世界第八大经济大国，领先于巴西、俄罗斯、加拿大和西班牙等国;雇佣了近1900万个的全职工作人员，相当于各国最大私营企业就业总和的六倍多，高于这些国家的公用事业、纺织制造业、造纸和印刷业或化学制造业的就业人数。全球第三部门研究的权威学者莱维特·M.萨拉蒙教授对此的评价是:“我们是置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。”^[6]

2.西方第三部门的形成原因

清华大学学者秦晖认为，可以把西方国家第三部门的发展历程划分为三个阶段，即“共同体”公益、“国家+市场”公益和现代公益。他是借助德国著名社会学家F.腾尼斯对“共同体”与“社会”的区别进行上述划分的。

“共同体”公益阶段是西方第三部门的启蒙阶段。在这一阶段，第三部门活动领域狭小，主要限于救助孤儿、施舍医药等，在观念上过于依赖宗教意识，被看做是一种单向的“赐予”，没有形成“公共物品”的概念，而且其活动常常被纳入传统共同体的束缚——保护关系中，施舍者与被施舍者之间形成一种人身依附关系。因此，秦晖据此认为，这一阶段的慈善组织并不能称为“第三部门”，第三部门是近现代的产物。

在西方社会进入现代化发展阶段后，公益事业的共同体基础逐渐被国家+市场(或政府+社会、国家+个人)基础所取代，传统的慈善基金制度随即衰落，转为世俗化、商业化。但是在这一阶段，西方国家在国家与市场之外仍然存在民间公益力量，这才是当代第三部门的雏形。随着新型志愿行动的兴起，现代公益模式也逐步形成。

进入20世纪90年代后，在全球范围内兴起的“结社革命”引起了众多学者的关注。萨拉蒙在此方面的研究具有代表性。

萨拉蒙在《非营利部门的兴起》一文中将出现全球“结社革命”的原因归纳为四次危机和两次革命性变化^[7]。四次危机是:福利国家危机、发展危机、世界性的环境危机以及社会主义危机。这些危机的爆发促使世界各国的政府对其行政的目的、管理领域、政策工具、发展战略以及第三部门地位等一系列根本性问题进行了反思。反思的结果就是对政府角色和政府与第三部门关系的重新定位。两次变化是:在20世纪70—80年代兴起的通信革命为大众组织和具体行动提供了必需条件;教育水平和识字率的显著提高，使得对民众的组织和动员比以往容易得多。此外，20世纪60年代和70年代初发生的全球性的可观的经济增长和由此带来的中产阶级也是一个重要因素，它不仅带来物质改善和使民众产生一系列新的期望，而且在第三世界国家造就了城市中产阶级，从而促进了私人非营利组织的出现。

在《美国的第三域》一书中，萨拉蒙对“为什么要有非营利领域”这个问题进行了更加深入的思考。在该书中，他概括了五方面的原因:一是历史原因，人们习惯于在志愿组织中与别人一起行事，愿意自己解决问题;二是市场缺陷，即指市场无法很好地提供公共产品，存在严重的“搭便车”行为，第三部门存在的意义在于给人们提供了政府之外的又一选择;三是政府缺陷，即政府无法为少数人提供特定的支持或是由于不负责任和官僚化而无法为大多数人提供满意的服务;四是第三部门推进了社会多元化和自由的价值;五是第三部门反映了一种凝聚情感的机制，这在崇尚个人主义的社会中显得特别重要^[8]。

我国学者王绍光认为，出现“全球结社革命”的一般性原因是经济增长提高了社会的教育水平，扩大了中产阶级的比例，导致社会需求出现多元化趋势。而对于不同类型的国家，还有不同的特殊原因。如西方发达国家面临的是福利国家模式的危机，转型国家面对的是国家资本主义计划模式危机，而第三世界国家发展模式的危机是其特殊原因。把这些归结至一点，不同国家面临的不同危机表明“对政府主导社会事务的能力和意愿产生怀疑”。^[9]正是在这个大背景下，市场的作用受到强调，民间非营利、非政府组织乘势而起。总之，近二十年来的结社革命绝不是偶然的，它有深刻的历史背景。

综合各家的观点，我们可以将西方国家第三部门兴起的原因归纳为以下几点:

(1)政府改革的需要。政府面临严重的信任危机、巨大的财政压力和行政压力，积极干预政策无法应对日益复杂的社会情况，原有的福利制度遭到质疑，政府服务的不断扩张已经超出了公众支付相应款项的意愿，公共行政方式需要根本性改革，政府放权社会成为必然。第三部门是承接政府原有的部分社会职能最理想的单位，得到政府的大力支持。

(2)市场失灵和政府失败并存赋予了第三部门新的社会价值。自由资本主义造就的垄断局面让人们看到了单纯依靠市场调节社会经济发展的重大缺陷，凯恩斯主义动用政府力量积极干预经济又让人们了解了政府干预也不是万能的。社会资源的有效配置是由不完善的市场和不完善的政府共同完成的，而政府和市场之间存在空隙要由第三种力量来填补——这就是第三部门在现代社会发展的意义，也是第三部门越来越受到政府重视的原因所在。

(3)第三部门从传统的慈善、公益领域转向现代公共领域获得了更为广阔的发展空间。当前第三部门所从事的活动已经摆脱了传统的“福利主义”而转向填补市场和政府都不愿意做、没有做好的或不能做的社会发展空白领域，如环境保护、落后地区教育等。这些领域中，第三部门优势表现得比政府更加优秀、更有效率，已经得到了人们的认可，社会对第三部门的优势形成了新的共识。

(4)第三部门自身在不断成熟。第三部门在发展中逐步形成了较为成熟的管理规范、营销战略、治理思路等。这些做法经受了实践的检验，具有很强的可行性和创造力，取得的行为效果能产生良好的社会效应。因此，第三部门在不断成熟，也在不断改善其发展环境。

(5)信息技术的支持作用。现代通信技术，特别是网络技术的发展打破了第三部门原有的非正式性、分散性的组织体系。在当代，基层的第三部门组织与全国的第三部门乃至国际性的第三部门组织之间、发达国家与发展中国家的第三部门组织之间以及第三部门与其资助者之间都能进行网络化的沟通交流。这就大大提高了第三部门的生存能力和发展空间。

(6)学术研究对第三部门发展的推动。随着学术界对第三部门的研究不断深入，第三部门的社会价值、发展战略、组织结构、行为模式等都得到了提炼和宣传，第三部门的专业人才得到了系统的培养、训练，第三部门的形象得到了极大的提升。总之，学术界对第三部门的研究扩大了社会对它的了解，使其在筹集资金、提供服务等方面得到更多的便利条件。

3.中国第三部门的形成

在中国，伴随着经济领域的改革开放，以国家全面控制社会资源为基本特征的计划经济型社会的瓦解，第三部门作为社会松动的填充物，逐渐兴起并在社会生活领域崭露头角。作为极具发展潜力的社会新生事物，第三部门以及非营利组织、社会中介组织、非政府组织、社会团体、NGO等与第三部门同义或语义相似的词汇逐渐为大众所理解，并且成为政府在社会发展和自身职能转换过程中所必须倚重的社会力量。

当前，中国正处于社会转型期，社会生活的各个层面正趋向于现代化，经济的市场化、政府职能的转变、公民社会的培育带来的急剧变化给第三部门的发展带来历史性的机遇。然而，转型期所特有的相关制度建设滞后、制度冲突，社会力量的消长和剧烈碰撞，以及中国政治体制改革的自身发展逻辑，使得中国第三部门的发展有别于西方的历史经验和其他第三世界国家的实践过程，显示出自身特有的复杂性。

当前，分析影响中国第三部门发展的政府、市场、社会各种制约力量以及它们与第三部门的关系有着很强的现实意义。尤其要关注和考察两个方面:一是第三部门的发展所带来的政治力量结构的变化以及国家基于社会发展和社会控制的双重需要而对第三部门的复杂态度。从市场经济的自身逻辑来看，它的进一步发展无疑需要公民社会、法治社会等外部条件的实现，需要政治体制改革的深入推进;而政治体制改革带来的政府权力的收缩以及社会自组织程度的增强，无疑会削弱政府的社会控制能力。这种发展中存在的悖论在很大程度上决定了中国第三部门的发展前景以及在运作和管理上有别于他国而显示出“中国特色”。从现实的情况来看，国家对待第三部门的发展并非是简单的支持、反对、默许等统一的态度，而是依据具体的第三部门能够解决社会问题和挑战权威的能力进行分类管理，以此来为经济建设“保驾护航”。二是第三部门发展的路径依赖和发展策略。在转型期，存在着许多发展目标，这些目标在实现过程中会有着一定程度的矛盾，作出轻重缓急的安排，合理的规划发展进度，是社会有序发展的题中之义。第三部门的发展并非完全依照自身的规律，在短时间内达到理想状态，而是要兼顾社会发展的其他目标，在宏观社会治理的视角下寻找自身的发展路径。此外，在中央和地方的关系中，积极地扮演角色，实现更高层次的社会利益目标也是第三部门发展面临的基本课题。

(三)第三部门的作用

西方国家的第三部门已经成长为一支主要的经济和社会力量。萨拉蒙和安海尔认为:“它在国民就业和近期的就业增长中占据的份额之大远远超出了人们的一般认识的分量，而且它已经成了个人和社会追求各种公共和私人目的的普遍机制。”^[10]此外，西方第三部门已经迈出国门，广泛参与全球治理体制的转变。“非政府组织参与全球治理，促使传统的单纯由政府—国家体制实行的治理向由政府—国家体制与非政府的社会体制相结合的治理体制转变，促使传统的自上而下的治理向自上而下与自下而上相结合的治理转变。”^[11]具体来说，西方第三部门在社会发展中的作用主要表现在以下几个方面:

1.促进经济增长

第三部门为西方国民经济的增长贡献了巨大的力量。如在1995年，美国第三部门的支出为5020亿美元，约占国内生产总值的6.9%，雇佣了约860万名全职的新工人;英国第三部门支出74.9亿美元，占GDP的6.06%，如果加上志愿行为贡献的附加值，其经济贡献占GDP的8.7%～9.2%。

2.增加就业机会

第三部门创造了大量的就业机会，而且还蕴藏了巨大的就业潜力。如1995年，美国第三部门的就业人数是最大的私人公司就业人数的21倍，与全美最大的15个公司的就业人数相当，超过了三个制造工业的就业人数总和;英国第三部门雇佣了近150万名志愿者，超过整个经济领域就业人口的6%，在整个公共部门的就业人口中，每四个人就有一个是第三部门的职员。

3.提供公共物品和弥补政府缺陷

现今的西方第三部门已经进入了教育、卫生保健、社会服务、环保、文化等社会公共部门的核心领域，以其巨大的经济能量和社会号召力，动员社会各方面参与社会发展，填补政府用于社会发展方面的资金不足，帮助政府解决一些容易被忽视的边缘问题。

4.增加资源运用的透明度和合理性

由于广大群众的参与，这一部门在社会的直接监督下进行，能够较好地避免贪污、浪费，而且能够充分利用社会过去闲置或未能利用的各种资源。

5.扩大社会公平

第三部门有利于扩大社会公平，推动社会关注与帮助在经济和社会发展中资源和人力薄弱的某些部门以及遭遇困难的弱势群体，缩小经济发展中产生的贫富悬殊。通过为他们提供各种信息、资金和其他资源，第三部门能促使发展滞后的地区和弱势企业转变，帮助他们脱离困境。

6.培养人们的互助协作精神

第三部门的发展有利于培养人们的互助协作精神。培养伦理品德的最佳方法就是让思想渗透到实践中，第三部门中志愿性的工作不仅让人们感觉到互助合作的好处，而且也潜移默化地影响着行动者、受益者和旁观者。