“青年公寓”的补贴模式

1）补贴的内涵

在日常用语中，补贴一词表示经济上的资助。在学术界，对于补贴至今仍没有一个被广泛接受的概念界定。1969年美国国会对补贴的定义是“补贴是由政府提供的激励方式，通过降低机会成本或者增加潜在收益，促使目标市场中的消费者和生产者有能力做在没有获得补贴时不会做的事情”。在经济学中则是从补贴受领人得到的利益多少的角度来对补贴进行界定，补贴不仅包括积极的资助（给付性补贴），还包括政府免除的一般税费负担（减免性补贴）。在经济学中研究补贴的重点不是补贴的行为过程，而是它所带来的结果。

本章结合“青年公寓”的产品特性分析了政府对“青年公寓”相关方进行补贴的三方面主要原因：一是民间资本在利益导向下的定价将导致大学毕业生低收入群体无法承担，这种情况下需要政府对入住者进行补贴或对租赁价格进行规制；二是为了吸引民间资本，保证其能在短时间内回收资金获得收益，政府在民间资本的建设运营过程中要给予一定的补贴；第三，政府若不对“青年公寓”极强的正外部性进行补贴，则极容易降低民间资本生产的积极性，导致“青年公寓”供应的短缺。上述三种原因在实际情况中是相互交织、错综复杂的，但无论怎样，这些原因都表明了政府补贴对于“青年公寓”模式成功运行的重要性。

2）保障性住房中补贴的分类及比较

（1）补贴的分类

按照补贴对象的不同，政府对保障性住房的补贴可以分为生产者补贴和消费者补贴这两种基本补贴形式。生产者补贴通过降低生产者融资、建造和经营成本或提高其经营、销售收入，激励其建造面向中低收入群体的住房。而消费者补贴通过降低消费者融资成本、住房消费支出等，提高其住房消费意愿和能力。

生产者补贴分为很多形式，主要包括特设基金贷款、贴息贷款、地价优惠、规费减免、税收优惠和价格补偿。特设基金贷款指政府设立专项基金，委托金融机构向住房生产者发放低于市场利率的开发建设贷款。贴息贷款则是通过政府补贴金融机构利差、为生产者担保或者对金融机构实施税收优惠等，降低其贷款利率。地价优惠政策是指政府以划拨方式或者低价出让方式提供住房建设用地。规费减免主要是指政府对生产者生产运营过程中的行政性收费进行减免。税收优惠一般采取两种方式，一是生产者出租或出售获利所得税减免，二是住宅资产增值税减免。上述五种补贴形式都是通过降低生产者成本，使其可接受的住房价格下降，而价格补贴则是通过补贴住房价格差价，提高生产者收益，从而降低其向市场索要的价格。

消费者补贴形式与生产者补贴大同小异，只是补贴对象发生变化。比较常见的消费者补贴形式包括价格规制、价格补贴、贴息贷款、政府担保、抵扣个人所得税和住房储蓄等。政府的价格规制属于限价策略，即生产者只能在一定的价格范围向消费者提供住房，实质上是变相地对消费者进行补贴。消费者补贴中的价格补贴方式比较灵活，可以使用现金补贴，或是类似于“住房券”的补贴，也可以是帮助其支付贷款首付、住房交易手续费和抵押贷款保险费等。政府担保则是通过政府信用，提高中低收入家庭信用等级，降低其住房贷款获取门槛，例如，美国联邦住房管理局（FHA）、退伍军人管理局（VA）以及加拿大国家住房管理局（NHA）通过对特定人群住房贷款承担全部或部分信用风险，促使贷款机构向信用等级较低人群授信，或降低贷款利率，或加大贷款额度。抵扣个人所得税指通过减免个人所得税降低消费者实际购房成本。以法国Epargne-Logement（E-L）系统和德国Baupar系统为代表的住房储蓄补贴方式的原理是存款人与贷款机构签订存贷合同，先存后贷，当存款积累到规定数额时，存款人可以提取存款本息，并获得一定存贷比例下低于市场利率的住房贷款。

图6-8　保障性住房补贴分类

（2）两类补贴的比较

生产者补贴与消费者补贴的基本区别在于政府介入保障性住房市场的角度和补贴的侧重点有所不同。在生产者补贴中，政府的财政补贴是投向住房生产者一方，在房屋价值从生产者过渡到消费者时，补贴就通过生产者的供给行为间接地传递给了消费者。而消费者补贴则是政府通过各种方式和手段，增加消费者住房消费的能力或降低其住房支出，从而达到向消费者提供补贴的目的。

① 适用前提比较

生产者补贴的适用前提：一是社会住房极度短缺，政府希望能在较短时间内解决住房短缺的问题。二是政府财力有限，只有通过划拨土地、规费税费减免等方式来推动住房建设。消费者补贴的适用前提是政府财力比较充足，能够给予住房消费者以直接的现金补助，再者消费者也要有改善住房条件的能力与意愿。

② 优缺点比较

生产者补贴虽然能激励生产者建设住房的积极性，但也有着自身无法避免的缺陷。首先，政府的补贴构成了政府对住房市场的直接干预；其次，对生产者的补贴会导致生产者对降低成本缺乏动力。生产者补贴的优点体现在鼓励居民自置住房，而且财政补贴能直接作用于消费者的住房消费中，并全部变现为消费者的住房福利，而不会流失或被生产者占用。

③ 政策效应比较

a．生产者补贴限制了市场价格机制的作用，而消费者补贴则可以在不影响市场供应结构和没有政府任何干预的前提下，凭借市场价格机制充分灵活的调节作用，达到同样的消费增量扩张目的。

b．生产者补贴容易引发新的住房短缺。相对而言，消费者补贴则不会产生类似的问题，由于补贴而提高了实际购买消费能力的居民将从市场中获得更大的福利与效用。

c．生产者补贴情况下，消费者只有在降低乃至牺牲其他消费品需求的前提下才能达到与消费者补贴同样的效果，这意味着国家住房供给政策的实现以危害其他消费品市场为代价，显得有点得不偿失。而消费者补贴则更易于满足住房消费者的综合消费偏好。

④ 效率比较

不同补贴形式的效率是不同的。首先是社会福利损益上的差异。孙冰等人（2005）认为任何补贴形式都会造成社会福利损失，即住房补贴会导致住房过度消费。他们比较了不同补贴形式所导致的社会福利损失的相对大小，结果显示，无论是对生产者补贴还是对消费者补贴，按照每单位产出价差实施补贴，如按每单位出租或者出售面积实际价差给予补贴或者所得税减免，都是最为理想的形式，在补贴效果和社会福利损失相同的情况下，其所需的政府补贴最小。但是，这种补贴形式需要统计每套出租/出售住房单位面积价差，以此确定补贴数额，因此执行成本过高，可能会导致现实中的不可行。

除社会福利损失外，不同补贴形式还伴随着其他的利与弊。在生产者补贴中，地价优惠政策通常伴随着指定地块的开发，这对于鼓励投资者进入特定区域，改善当地基础设施建设和居住环境，带动当地经济发展具有积极作用，但此时地价补贴被固定在住房价值中，无法形成稳定的现金流入，而且这种补贴形式可能导致中低收入家庭聚居，形成贫富差异区。又如税收减免补贴，如执行不当可能打乱住房金融系统和税收系统。此外，尽管税收减免补贴在政府财政预算中显示的成本较低，但随着可减免基数的增加，政府的税收损失将会加重。在消费者补贴中，政府担保尽管在鼓励商业银行对指定人群放贷时非常有效，而且可以通过控制购房总价或者贷款总额保证其公平性，但其需要一套完善的贷款风险管理体系作支撑，否则会因为政府承担的风险过大而不可行。再如，贴息贷款由于需要商业银行与政府联合运作，导致管理成本增加，且如果实施不利，会对住房市场产生干扰，阻碍金融机构进入中低端住房金融市场。而个人所得税减免政策通常存在家庭收入越高补贴额度越大的情况。又如直接租金/售价补贴虽然透明度较高，消费者认可度高，但随着补助人群的增加，补助资金总量变大，会对政府财政造成压力。美国曾经实行的“住房券”补贴计划，就是由于部分城市申请补贴的家庭过多，造成所需资金量过大而被迫中止。相比于不限制用途的现金补贴而言，非现金形式的“住房券”补贴效率更高。1979年John Kraft和Arthur Kraft针对美国低收入家庭住房租金补贴的实证研究表明，不限制用途的现金补贴不仅流向受益家庭的住房消费，而且还不可避免地流向其他商品消费。

3）“青年公寓”补贴的种类及方式的选择

从上述分析中可以看出，并没有一种完全理想的政府补贴形式，无论是生产者补贴还是消费者补贴都有自身的优势和劣势，都存在着一定的效率损失。在这两种基本补贴形式的选择上，孙冰等（2005）认为，对于低收入家庭，可侧重生产者补贴，通过贴息贷款、减免税费和租金/售价补贴等政策刺激低价位出租性普通住房供给；对于中等收入家庭，可侧重于消费者补贴，如贴息贷款、政府担保、贷款协助支付首付款等较透明的补贴政策。大学毕业生低收入群体的住房问题是近几年伴随着我国城市房价快速上涨和大量的高校毕业生走向社会而产生的，有着鲜明的“中国特色”。由于问题来得又快又急，加之政府财政在保障性住房建设上的吃紧，使得“青年公寓”引进民间资本势在必行。为了吸引民间资本进入，降低大学毕业生低收入群体的实际住房支出，政府必须对“青年公寓”进行补贴，但单一的生产者补贴或消费者补贴不仅会给政府带来沉重的财政压力，而且还会造成社会福利的损失，这对政府来说是得不偿失的。所以，在“青年公寓”的补贴种类与方式的设计选择时，应综合消费者补贴和生产者补贴，让它们的优势得到充分发挥。

（1）划拨建设土地、税收优惠、规费减免

对于“青年公寓”而言，政府划拨建设用地并提供一定比例的税收优惠和规费减免是一种相对合理的制度安排，这主要是考虑到降低民间资本进入门槛、提高其投资积极性是当务之急，同时也可以使政府的有限补贴能够惠及所有的被保障群体。

从土地的供给来看，我国保障性住房用地以划拨的方式为主，《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》明确指出，公共租赁住房项目可以采取划拨方式供应土地。为吸引更多的社会资金投入保障性住房建设，财政部、国家税务总局也出台了相关的税收优惠政策。《财政部、国家税务总局关于廉租住房经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知》中规定，对廉租住房经营管理单位按照政府规定价格、向规定保障对象出租廉租住房的租金收入免征营业税、房产税、土地使用税、土地增值税、印花税，免征契税或者减半征收契税。《财政部、国家税务总局关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》中规定，公共租赁住房经营管理单位建造公租房的，免征土地使用税、印花税；公共租赁住房经营管理单位购买住房作为公租房的，免征契税、印花税；在公共租赁住房经营管理单位经营期间，免征营业税、房产税、印花税，对转让旧房作为公租房房源，且增值额未超过扣除项目金额20％的，免征土地增值税；捐赠住房作为公租房，符合税收法律法规规定的，捐赠支出在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。规费减免主要由地方出台相关办法执行，如太原、无锡等市规定，保障性安居工程建设项目一律免收城市基础设施配套费、新型墙体材料专项资金、散装水泥专项基金、人防工程易地建设费、城市消防设施配套费、中小学教育基金、园林配套绿化工程建设资金等各种行政事业性收费和政府性基金。

（2）价格规制与价格补贴

6.3节分析了“青年公寓”实施政府价格规制的必要性。保障性住房领域的价格管制主要是政府限价，属于消费者补贴的范畴。

图6-9　政府限价对社会福利的影响

图6-9表明了政府限价对生产者、消费者和社会总福利的影响。正常情况下，保障性住房的政府限价P2要低于市场均衡价格P1。由图6-9可知，此时消费者的需求量Q2会大于生产者的供给量Q0。由于市场的实际交易量只能是Q0，因此，政府限价在使市场价格下降的同时也减少了市场上的交易量，此时市场中的超额需求为Q2-Q0。

与市场均衡状态相比，政府限价后的消费者剩余⁽¹⁴⁾增加了面积A，但是减少了面积B。这就意味着，对那些能够付得起住房消费的消费者来说，他们的消费者剩余增加了；但那些本来就无法负担住房消费的消费者，却承受了消费者剩余的损失。此时，消费者剩余变化了A-B。类似地，那些继续生产住房的生产者，他们的生产者剩余⁽¹⁵⁾损失了面积A，而退出的生产者则失去了所有的生产者剩余，面积为C。生产者剩余变化了-A-C。

综合看来，市场中的剩余发生了两个变化：一是剩余的转移，即生产者面积A的剩余转移给了消费者；另外则是剩余的减少，即减少了面积B和面积C的剩余。一般情况下，面积A要大于面积B，所以政府限价总体上有利于消费者。但需要指出的是，社会总剩余的减少意味着社会资源配置效率的降低。

为了提高社会资源配置的效率，弥补民间资本因价格规制而造成的收益损失，政府有必要对民间资本进行价格补贴。对民间资本的价格补贴属于生产者补贴，它不同于消费者补贴中的价格补贴，由政府按民间资本合理收益与“青年公寓”每年产生的实际收益的差值进行补贴。