出口补贴与生产补贴的比较

第三节　补贴的分类

一、补贴的专向性标准

《SCM协定》并不禁止所有类型的补贴。如果对满足“财政资助”和“利益”要求的补贴都征收反补贴税或采取其他反补贴措施，则政府的许多行为都可能成为可申诉的补贴。例如，政府投资兴建公路，使公路附近的每一行业生产成本都有所降低。如果允许政府针对这种补贴采取反补贴措施，那么会造成非常荒唐的结果。为限制反补贴税的使用，《SCM协定》为识别补贴设置了必要的客观标准，即“专向性”标准。

根据《SCM协定》，假设一项措施是《SCM协定》意义上的补贴，即满足上述“财政资助”和“利益”的条件，然而除非它是专门提供给一个企业或行业或一组企业或行业的，否则将不受《SCM协定》的约束。设定“专向性”标准的原则是:在某一经济领域范围内对资源分配造成扭曲的补贴才受规制，如果一项补贴是在某一经济领域范围内普遍可获得的，那么推定不会对资源分配造成扭曲。这一原则可以确保政府的许多类似不会被界定为应予征收反补贴税的“补贴”，包括公共教育、政府投资兴建的高速公路、铁路体系、全国的通讯网络等。

补贴的专向性分为法律上的专向性与事实上的专向性两类，两者居其一即构成专向性补贴。法律上的专向性补贴是指，如果授予补贴的政府机关或该机关据以执行的立法明确规定，只有特定企业、特定产业、特定企业集团或产业集团或某特定地区可以获得补贴，则该补贴就是专向性。反之，如果授予补贴的政府机关或该机关据以执行的立法规定的获得补贴的资格、补贴数额的标准或条件是客观性、纯经济性的，并不特别优惠某个企业或地区，只要符合这些标准或条件的企业都能自动获得补贴，则该补贴就不是专向性的。

某项补贴可能表面看来不具有专向性、是一般可获得的，但可能通过其他因素确定其专向性的，属于“事实上的专向性”。这些因素包括:是否仅由数量有限的特定企业使用补贴计划;是否主要由特定企业支配使用补贴;是否向特定企业提供比例过大的补贴;以及补贴授予当局决定授予某项补贴而行使自由裁量权的方式。在确认“事实上的专向性”时，应充分考虑到补贴授予当局管辖范围内经济活动多样化的程序，以及补贴计划已实施的时间跨度。

具体而言，专向性补贴分为如下四类:(1)企业专向性补贴，即一国政府挑选一个或几个特定企业进行补贴;(2)产业专向性补贴，即一国政府针对某一个或几个特定部门或产业进行补贴，如只给机电产品补贴，而不给予钢铁产品补贴;(3)地区专向性补贴，即一国政府对其领土内特定地区的生产进行补贴，如只给经济特区的补贴;(4)禁止性补贴，即与出口实绩或使用国产货物相联系的补贴，包括出口补贴或进口替代补贴。

《SCM协定》的“专向性”标准是区分禁止性补贴、可诉性补贴和不可诉补贴的分水岭，也是判断某项补贴是否应受反补贴措施制裁的前提。但《SCM协定》只对确定专向性提供了一般性原则，在实践中的认定尚存在一定的困难。

二、禁止性补贴

根据《SCM协定》第3条规定，除《农业协定》的规定之外，从法律上或事实上以出口实绩或进口替代作为唯一条件或条件之一所给予的补贴是应当禁止的。禁止性补贴包括出口补贴和进口替代补贴。这两类补贴被禁止的原因是它们旨在直接影响贸易，并且因此最有可能对其他成员方的利益造成不利影响。

(一)出口补贴

出口补贴是指在法律上和事实上仅为出口行为使用的补贴。对于哪些补贴行为属于应当禁止的出口补贴，《SCM协定》第3条第1款(a)项与附件1的出口补贴例示清单都有比较明确的规定。就两者之间的关系，上诉机构在“巴西——飞机出口融资计划案”案中指出:第一，附件1仅是例示性的，它并不意图作为出口补贴的详尽无遗的清单，可能存在某些补贴属于第3条第1款(a)项意义上的禁止性出口补贴，而没有包括在附件1规定的范围之内;第二，属于例示清单范围内的措施本身构成出口补贴，不必先证明该措施属于第3条第1款(a)项规定的范围。

1.《SCM协定》第3条第1款第(a)项意义上的出口补贴

根据《SCM协定》第3条第1款第(a)项，构成出口补贴须满足如下条件之一，即法律上的出口条件性，或事实上的出口条件性。^[10]

(1)法律上的出口条件性

只要证明一成员方存在对出口给予补贴的强制性法律规定，即可认定具有法律上的出口条件性。详言之，如果法律明确规定了强制性义务，投诉方可以直接就法律提起申诉;如果法律只是赋予行政机关一定的权力，行政机关可以自行确定实施法律的具体形式，其选择的形式如果违反了WTO的规定，则构成“法律上的出口条件性”;如果行政机关选择的形式并不违反WTO的规定，就不构成“法律上的出口条件性”。

在“加拿大影响民用飞机出口措施案”中，专家组就加拿大账户对国产民用飞机工业的资金支持是否“取决于出口实绩”进行分析。加拿大承认，“出口信贷就是向出口产品提供直接的资助”。专家组据此认为，“为直接或间接支持和发展加拿大出口贸易”而提供的出口信贷在法律上明显取决于出口实绩，构成“法律上的出口条件性”。

(2)事实上的出口条件性

相对于“法律上的出口条件性”，对“事实上的出口条件性”的认定更加困难。投诉方不仅需证明受到补贴的是出口企业，还必须证明“如果没有出口或预期的出口，就不会给予补贴”。在确认“事实上的出口条件性”时，需要重点审查给予补贴时的意图，而不看补贴是否真的刺激了出口，只要有事实证明补贴与实际的或预期的出口相关联，即构成“事实上的出口条件性”。

【案例9-5】

澳大利亚给予汽车皮革制造商和出口商补贴案

澳大利亚政府与Howe公司及其母公司澳大利亚皮革股份有限公司(ALH)签订了捐款合同，约定澳大利亚政府分三次提供总额达3000万澳元的捐款，根据Howe完成合同中规定的指标情况来支付，合同规定的指标分为销售指标和投资指标，销售指标规定了整个合同期间的销售总指标和各阶段的分指标，投资指标则是在4年中将2280万澳元直接投资于车用皮革生产。根据资助合同，Howe公司被要求以“最佳努力”来实现这些目标。对此，美国于1996年提出申诉，指出澳大利亚政府提供的补贴事实上取决于出口实绩，与Howe实际或预期的出口或出口收入相关联，违反了《SCM协定》第3条的规定。

美、澳双方就补贴与出口实绩之间的关联的性质和范围存在分歧。美国主张应该对“事实上以出口表现为条件”作广义的解释，强调只要在决定是否给予补贴时要考虑的因素之一是实际的或预期的出口，即构成“事实上的出口条件性”的补贴。澳大利亚则主张应对此作狭义的解释，强调必须有事实证明补贴的实施是根据实际或预期出口或出口收入，才能构成“事实上的出口条件性”的补贴。

专家组通过对《SCM协定》第3条第1款(a)项及其注释的考察，认为只要有事实证明补贴在事实上与实际或预期的出口或出口收入有关联，即符合“事实上的出口条件性”的要求。因此，在认定“事实上的出口条件性”时，应仔细审查本案中授予或维持补贴的背景，包括补贴的条件和结构，以及授予或维持补贴的情况，而不能只局限于对该补贴的授予或维持作规定的法律文书和行政性安排的条款的审查。

2.附件1例示清单中的出口补贴

附件1的例示清单对应予禁止的出口补贴进行了列举，具体包括:

(1)政府视出口实绩向某企业或产业提供的直接补贴。

(2)含有出口奖励的货币留成方案或任何类似做法。

(3)由政府或政府授权对出口货运征收的、较国内货运条件更为优惠的国内运输和货运收费。

(4)政府或其代表机构直接或通过政府授权机制间接地为用于出口产品生产的产品或服务提供优惠。

(5)全部或部分免除、退还或缓征工业或商业企业专门与出口产品有关的直接税或社会福利税。直接税是指对工资、利润、利息、租金、专利权使用费和其他形式的收入所征收的税，以及对不动产所有权征收的税。

(6)在计算直接税征税基础时，对出口或出口实绩直接相关的特殊扣除，超过对供国内消费的生产的特殊扣除。

(7)对出口产品生产和分销给予超额的间接税减免。间接税是指销售税、消费税、增值税、营业税、特许税、印花税、转让税、存货税、设备税、边境税及除直接税和进口费用外的所有税。

(8)对出口产品使用的产品或服务，超额减免或缓征前阶段累积间接税。“前阶段”间接税指对直接或间接用于制造产品的货物或服务所征收的税。“累积”间接税指在一生产阶段应征税的货物或服务用于下一生产阶段的情况下，在缺乏后续计税机制时征收的多级税。

(9)超额退还用于生产出口产品的进口品进口费用。

(10)政府或政府控制的特殊机构提供优惠的出口信贷担保或保险，以及针对出口产品成本增加或外汇风险的保险或担保计划。

(11)政府或政府控制或政府批准的专门机构提供优惠利率的出口信贷。

(12)构成GATT1994第16条规定的由公共账目开支的构成出口补贴的其他项目。

对于产品的出口退税问题，GATT1994第16条注释明确规定，对出口产品免征其同类产品供国内消费时所负担的国内税，不得视为出口补贴。换言之，对出口产品免征间接税或退还已就该产品征收的间接税，不构成出口补贴。

(二)进口替代补贴

进口替代补贴，是指以使用国产货物为条件的补贴。出口补贴给予的对象是出口产品的生产者，进口替代补贴给予的对象则是国产货物的生产者、使用者或消费者。进口替代补贴的方式，表现为对进口替代产品的使用者给予物质奖励，允许使用国产货物的生产者对进口替代的国产设备进行加速折旧，或者对此类设备的增值税予以全额抵扣，对购买进口替代设备提供优惠贷款等。由于进口替代补贴会导致进口产品在与受补贴的国产货物的竞争中处于劣势，从而抑制相关产品的进口，对进口贸易产生扭曲作用，《SCM协定》将其纳入禁止的补贴范畴。

三、可诉补贴

可诉补贴，又称“黄灯补贴”，是指那些不是一律被禁止，但又不能自动免于质疑的补贴。从法律上讲，这种补贴是否违反规则取决于补贴的效果，如果补贴产生对贸易的扭曲，对WTO其他成员方利益有所侵害，则为可诉补贴。

根据《SCM协定》第5条规定，可诉补贴如果对其他成员方的经济贸易产生不利影响，则其他成员方可以对其补贴措施在WTO争端解决机制下进行申诉予以解决。“不利影响”主要包括以下三种情况:(1)对另一成员方的国内产业造成损害;(2)导致其他成员方丧失或减损其根据GATT1994所获得的利益;(3)对其他成员方的利益造成严重侵害。

(一)对另一成员方的国内产业造成损害

根据《SCM协定》第15条规定，“在本协定项下，‘损害’一词，除非另有规定，否则应理解为指对一国内产业的实质损害，对一国内产业的实质损害威胁或对此类产业建立的实质阻碍，并应依照本条的规定予以解释”。

1.同类产品与国内产业

确定补贴损害时须认定的产业是指进口国生产与进口产品同类产品的产业。“同类产品”的认定是国内产业认定的前提。在论及对国内产业的损害时，受到损害的应当是指生产与受补贴产品相同产品的国内产业。《SCM协定》第15条注释42规定，“‘同类产品’一词应解释为相同产品，即与所涉产品在各方面都相同的产品;或如果无此产品，则为尽管未必各方面相同，但具有与所涉产品十分相似特点的另一产品”。但在现实情况中，对“同类产品”的认定存在诸多争议。对此，DSB专家提出了确定“同类产品”的两条原则:(1)必须根据个案的具体证据来确定相同产品;(2)专家组应当以其最佳判断作出结论。

根据《SCM协定》第16条，国内产业是指同类产品的国内生产者全体，或指总产量构成同类产品国内总产量主要部分的国内生产者，但是如果生产者与出口商或进口商有关联，或他们本身为从其他国家进口被指控的补贴产品或同类产品的进口商，则国内产业可解释为除他们以外的其他生产者。

2.实质损害

国内产业在确定实质损害时，应对如下三项因素进行实质性审查:(1)受补贴的进口产品的数量，即受补贴的进口产品的绝对数量或相对于进口方成员中生产或消费的数量是否大幅增加;(2)受补贴的进口产品对国内市场同类产品价格的影响，即与进口成员方同类产品的价格相比，受补贴的进口产品是否大幅削低价格，或此类进口产品的影响是否大幅压低价格，或是否在很大程度上抑制在其他情况下本应发生的价格增加;(3)这些进口产品对此类产品的国内生产者由此造成的影响，包括对资金流动、库存、就业、工资、产业成长、筹资或投资能力的实际或潜在的不利影响。

3.实质损害威胁

实质损害威胁，是指进口国的有关产业尚未达到遭受实质损害的程度，但事实的发展必然会导致实质损害。进口国为防止损害的发生，可以采取相应的限制措施。

对实质损害威胁的确定，不应仅仅根据推断、猜测或极小的可能性。情况的变化使补贴产生的损害必须是能够明确预见和即将发生的。在确定实质损害威胁时，调查当局应考虑以下因素:(1)该补贴的性质和由此可能造成的贸易影响;(2)进入国内市场的受补贴进口产品的很高的增长率，暗示了进口大量增加的可能性;(3)出口商拥有的充分自由的处置能力，或其处置能力即将发生实质增加，表明受补贴产品向进口成员方市场出口大量增长的可能性，并应考虑是否存在可吸收任何额外出口产品的其他出口市场;(4)进口产品的进入价格是否将对国内价格造成实质降低或抑制效果，并可能会增加对更多进口产品的需求;(5)被调查产品的库存情况。

4.实质阻碍产业建立

实质阻碍产业建立，是指受补贴的进口产品在进口国低价销售，从而阻碍了进口国同类产业的建立。这一判断标准仅适用于尚未建立的产业，但产业的建立与否没有统一的判断标准，因此很难就此展开反补贴调查。如果某产业的市场竞争本来就比较激烈，某公司因受补贴产品的增加而更难以进入市场，不应简单地认定为阻碍产业的建立。

(二)导致其他成员方丧失或减损其根据GATT1994所获得的利益

《SCM协定》第5条第2款的注释规定:“本协定使用的‘丧失或减损’措辞与GATT1994相关条款使用的意义相同，此类丧失或减损的存在应根据实施这些条款的惯例确定。”GATT1994的相关条款是指GATT第23条有关“非违法之诉”的规定，“通过相互谈判的关税减让或其他互惠的GATT义务，每一成员方取得了针对另一成员方的某种贸易利益。一成员方嗣后采取的措施可能导致另一成员方利益的丧失或减损，不论嗣后的措施本身是否违法”。由于利益的“丧失或减损”本身是比较含糊的概念，成为许多国家利用作为指控其他国家补贴措施的常用理由。

(三)对其他成员方的利益造成严重侵害

严重侵害的范围较广，包括严重侵害威胁。前述损害的重点在于补贴进口的产品对进口成员方市场所产生的影响，而严重侵害的重点在于补贴成员方的出口利益是否受到补贴的影响。

1.严重侵害的标准

《SCM协定》第6条第3款对“严重侵害”的标准进行了规定，即只要满足如下一项条件，即可能存在严重侵害:

(1)取代或阻碍另一成员方同类产品进入提供补贴成员方的市场;

(2)在第三国市场中取代或阻碍另一成员方同类产品的出品;

(3)与同一市场中另一成员方同类产品的价格相比，补贴产品造成大幅价格削低，或在同一市场中造成大幅价格抑制、价格压低或销售损失;

(4)与以往3年期间的平均市场份额相比，提供补贴的成员方的一特定补贴初级产品或商品的世界市场份额增加，且此增加在给予补贴期间呈一贯的趋势。

2.严重侵害的推定情形

一般情况下，起诉方须证明严重侵害的存在。但《SCM协定》第6条第1款规定，只要存在如下四种情形之一，起诉方无须证明不利影响的确实发生，只须说明补贴存在即可:

(1)对某产品从价补贴的总额超过5%;

(2)用以弥补某产业承受的经营亏损的补贴;

(3)用以弥补某企业承受的经营亏损的补贴，但仅为制定长期解决办法提供时间和避免严重社会问题而给予该企业的非经常性的和不能对该企业重复的一次性措施除外;

(4)直接债务免除，即免除政府持有的债务，及用以偿债的赠款。

但《SCM协定》第6条第2款又规定，如果补贴方能证明如上四种情形并未存在第3款所列举的严重侵害因素，则可以推翻严重侵害的推定。

【案例9-6】

巴西诉美国陆地棉案

2003年3月，巴西请求WTO争端解决机构设立专家组，审查美国的棉花补贴及其相关立法与WTO规则的一致性。巴西认为，美国向国内棉农和出口商提供的使用者销售支付、销售贷款项目支付、生产灵活性合同支付、市场损失援助支付、直接支付、反周期波动支付、作物保险支付、对2000年作为年度的棉花籽支付及提供上述支付措施的立法和行政规定违反了《SCM协定》的第5条C项(严重侵害另一成员的利益)和第6条第3款(严重侵害的条件)，侵害了巴西的利益，因为美国增加了其陆地棉的世界市场份额;同时廉价的美国棉花造成了世界棉花市场价格的大幅下降。美国则认为，美国对陆地棉的补贴是属于WTO允许的范围，符合美国在WTO项下的义务，其国内市场对陆地棉需求的疲软造成了美国陆地棉出口额的增加，而不是政府支持措施的结果;低价合成纤维的竞争、世界经济增长不景气以及中国释放库存等因素是国际市场棉花需求疲软、棉花市场价格下滑的主要原因。

2004年6月，专家组认定，对与价格挂钩的补贴项目，包括使用者销售支付、反周期波动支付等，造成了棉花价格大幅抑制，严重损害了巴西的利益，违反了《SCM协定》第5条C项和第6条第3款的规定。美国和巴西针对专家组的认定，分别提出上诉。2005年3月，WTO争端解决机构通过了巴西诉美国陆地棉补贴案的专家组报告和上诉机构报告。无论是专家组报告还是上诉机构报告均支持了巴西的大部分主张。

关于是否存在《SCM协定》第6条第3款(c)项下的价格抑制，专家组认定，价格抑制是存在的，并且是大幅度的。在“以价格为条件的补贴”与大幅度的价格抑制之间具有因果关系。其他因素并不能削弱这种因果关系的存在。上诉机构首先肯定了本案专家组对“价格抑制”概念的解释，即价格抑制系指价格本来应当上升而没有上升，或者虽然价格出现了上升，但价格上升的幅度低于本来应当上升的幅度。上诉机构还指出，专家组在认定是否存在《SCM协定》的第6条第3款意义上的严重侵害的分析上，享有一定的自由裁量权。

关于提供补贴的数量问题，上诉机构审查了《SCM协定》第6条第3款(c)项的条文和其上下文，认为第6条第3款(c)项并没有明确要求对补贴的量化。

关于因果关系，上诉机构认为专家组对期望价格和种植决策之间的关系的认定是正确的:第一，美国的陆地棉生产和出口量决定了其对世界陆地棉市场有着相当大的影响;第二，以价格为条件的补贴直接与陆地棉的世界价格相联系，而以价格为条件的补贴刺激了美国陆地棉的生产和出口，因而降低了美国的陆地棉价格;第三，在严重的世界市场价格抑制和这些以价格为条件的补贴之间，从时间上有着明显的吻合;第四，在美国生产者的总成本和自1997年开始的陆地棉销售收入之间存在重大差距。此外，至于美国提出的由于国内市场需求的疲软等原因，而不是因为补贴项目措施导致所谓价格抑制的问题，专家组认为，美国提出的其他因素并不削弱“以价格为条件的补贴”和大幅价格抑制之间的真正的和实质的因果关系。^[11]

四、不可诉补贴

不可诉补贴，又称“绿灯补贴”，是指各成员方在实施过程中不应受其他成员方的反对并招致提起反补贴申诉的补贴行为。根据《SCM协定》第8条，不可诉补贴包括两种类型，即不具有专向性的补贴和符合特定要求的专向性补贴。

不具有专向性的补贴是普遍性的补贴，即补贴不是针对特定企业、特定产业、特定地区、特定产品提供的，所有企业或产业都能够享受。由于该类型的补贴不会造成不公平竞争，不会基于WTO的相关规定招致其他国家的反补贴措施，不属于《SCM协定》的范畴。

符合特定要求的专向性补贴具有专向性，但需符合如下条件:(1)对公司进行研究活动的援助，或对高等教育机构或研究机构与公司签约进行研究活动的援助;(2)依地区发展总体框架对一成员方领土内落后地区的援助;(3)为使企业的现有设施适应法律实行的新的环境要求而提供的援助。概言之，此类补贴包括研发补贴、贫困地区补贴和环保补贴。

(一)研发补贴

政府对基础性研究(教育和科研机构独立从事非商业性和非工业性的研究)的资助不属于《SCM协定》的调整范围。

对于商业性的研发活动，《SCM协定》对工业研究和竞争前开发活动进行区分。工业研究是指，旨在发现新知识的有计划探索或关键性调查，目的在于此类知识可用于开发新知识、新工艺或新的服务，或对现有产品、工艺或服务进行重大改进。政府对某一项目工业研究的补贴不得超过工业研究费用的75%。竞争前开发活动是指，将工业研究结果转化为新的、改型的或改进的产品、工艺或服务的计划、蓝图或设计。政府对竞争前开发活动可以提供的补贴限于竞争前开发活动费用的50%。

对于某项特定的研发项目，《SCM协定》提供的“不可诉补贴”保护范围仅限于下列5类研发费用:(1)人员费用，限于专为研究活动而雇用的研究人员、技术人员和其他辅助人员;(2)专门和永久用于研究活动的仪器、设备、土地和建筑物的成本;(3)专门用于研究活动的咨询和等效服务的费用，包括外购研究成果、技术知识、专利等费用;(4)因研究活动而直接发生的额外间接成本;(5)因研究活动而直接发生的其他日常费用，包括材料、供应品和同类物品的费用。

(二)贫困地区补贴

贫困地区补贴主要是按照地区总体发展规划对贫困地区给予的援助。《SCM协定》规定，贫困地区补贴要享受豁免，须符合如下条件:

1.贫困地区在地理上要有明确的区域，具有可确定的经济或行政特征;

2.确定贫困地区须有公正和客观的标准，且标准应表明该地区的困难超出的临时的程度，且这些标准在法律或法规中予以明确的规定，以便于核查;

3.贫困地区标准应包括经济发展指标，其中至少应包括下列因素之一:(1)人均收入或人均家庭收入不得高于有关成员方平均水平的80%，(2)失业率必须至少相当于有关成员方平均水平的110%，上述指标应以3年期为准进行计算;

4.贫困地区补贴在贫困地区内应不具有专向性，即该项补贴在贫困地区内具有普遍性，而不是只向该地区的特定产业或企业提供补贴。

(三)环保补贴

根据《SCM协定》第8条，为促进企业适应环境保护的需要，政府对法律、法规施加给企业造成的限制和财政负担给予的资助，属不可诉补贴。但环保补贴须满足如下条件:

1.补贴应是一次性、非重复性的;

2.补贴数额应在适应性改造工程成本的20%以内;

3.资助不应包括对辅助性投资的安装、试验费用;

4.资助必须与企业减少污染有直接和适当的关系，不包括制造业能节约的成本;

5.资助应当是普遍性的，所有能使用新设施或新方法的企业都应获得资助。