“青年公寓”控制权含义

1）“青年公寓”的PPP模式

在PPP模式下，民间资本进入“青年公寓”领域，意味着一种新的投资主体、新的分配理念和新的资源配置方式。而在不同的PPP模式下，控制权的配置亦不同。

（1）PPP基本运行方式

私人投资者参与投资的方式有股权参与、经营权参与、建立公私合营公司和民间资本通过特许权等方式参与项目建设。就PPP模式来说，适合我国的运行方式如图5-2所示。

图5-2　PPP运行方式

“青年公寓”兼具福利性和经济性，其需求量大、收益稳定、风险低，同时私人投资者可以享受相应的政策优惠和扶持。因此，鉴于PPP模式的运行方式，其在“青年公寓”的应用不仅适用于新建项目，还适用于既有项目；不仅是建设和运营方面，在融资及物业管理方面也适用。由此，PPP模式在“青年公寓”中的参与方式包括新建项目的PPP模式、已有项目的PPP模式及改扩建维护项目的PPP模式。

从保障性住房的类型来看，“青年公寓”的收益性明显高于廉租房，因此PPP模式在“青年公寓”领域的应用并不像廉租房那样单一，相反，由于“青年公寓”获利空间相对较大，在PPP模式的适用范围上更广泛。具体如表5-8所示。

表5-8　“青年公寓”PPP模式

（2）所有权归属基本范式

尽管“青年公寓”的PPP运行模式有很多种，但根据不同阶段所有权的归属不同，这些模式都可归入三种基本范式，其主要特征如下：

基本范式一：政府在全寿命期内拥有项目的所有权；

基本范式二：民间资本在特许经营期内拥有项目的所有权；

基本范式三：民间资本在特许经营期内和特许经营期后均拥有项目的所有权。

鉴于此，特许经营权的设置成为“青年公寓”的基本特点之一。而在特许经营期内或特许经营期后是否拥有所有权，将对公私双方产生不同的影响。对政府来说，拥有所有权在一定程度上限制了民间资本处置资产的自由性，进而影响民间资本的投资热情，但这样能保障项目资产的安全和公共利益的实现。对民间资本来说，拥有项目所有权可以在契约规定的范围内进行资产抵押、处置等活动，以筹集项目所需资金，实现价值的增值。但将过多的所有权授予民间资本，会增加政府的监督成本。

2）“青年公寓”的控制权

（1）企业控制权

控制权最早来源于企业控制权或公司控制权。公司控制权“承载了极其丰富的公司制度规范内容以及公司相关利益关系的安排和调整，体现了公司决策的形成过程及决策效力的确定”。国内外主要从经济学和法学的角度分析和探讨企业控制权的内涵。

从经济学角度的解释主要有3种观点。伯利和米恩斯把控制权定义为选举董事会或多数董事的权利。控制权的另一个经典解释出自产权理论的“不完全合约理论”中的“剩余控制权”和“特定控制权”，该理论将剩余控制权直接定义为企业的所有权。Loss、周其仁从决策经营的角度解释了控制权，认为控制权是指“对一公司的业务经营及决策有主导之权力”，指出企业控制权是排他性利用企业资产的权利，特别是利用企业资产从事投资和市场运营的决策权。

法学方面，美国1933年的《证券法》和1934年的《证券交易法》对控制权的定义是直接或间接地具有指挥或引导某人的管理或政策方向的权力，而不是通过具有表决权的证券所有、合同或其他方式。我国法学界对控制权概念的界定主要有：殷召良认为“控制权是对公司所有可供支配和利用的资源的控制和管理的权力”，但同时其又认为“公司控制权并非法律意义上的权利”；杨华把控制权定义为“通过占用公司较大比例的股份，依法享有对公司决策经营、日常管理以及财务政策等方面的权利，即对公司的发展与利益形成机制、分配机制的决定权”。对于控制权的法学定义，其他学者也进行了研究。

关于控制权的理解可以是多角度的。但一般来讲，公司控制权内涵具备以下特征：

第一，从来源上看，企业控制权是制度赋予的。企业控制权是拥有企业的投资人的，他们通过契约方式将自身的权利让渡给企业的参与主体，目的是为了实现合作收益达到最大化。

第二，在形式上看，企业控制权是以资源为载体的。这些资源通常包括物质资源和人力资源。从某种意义上，我们可以把企业控制权看作是企业参与主体投入企业的物质资源和人力资源的控制权集合。

第三，在性质上看，企业控制权体现为所有权的集合。企业控制权是企业参与主体各方利益冲突、均衡之后的产物，它表现出对资源的占有、分配和处分的权利；同时它也表现为企业内部的管理权、表决权、经营权等。一般物质资本构成企业的实质控制权，即表现为在企业中对企业的经营决策权，也称为企业代理人的控制权。另一方面，企业存在形式上控制权，即企业股东对企业的重大事项经营决策权，但形式上的控制权未必是企业的实质控制权，实质控制权则来源于经营者对信息的掌握。对信息充分掌握而行使决策权，通常称为剩余控制权，即在契约规定以外的决策权。

（2）“青年公寓”控制权

在PPP项目的全生命周期中，对于PPP项目控制的状态和运动方式不尽相同。按照项目建设程序，公共项目公私合作的全过程可分为3个基本阶段：合作谈判阶段、合作建设阶段和合作运营阶段。政府部门是公众利益的代表，同时又是PPP项目的发起人。政府部门通过政府采购的形式，与企业投资人、政府代表主体组建项目法人。项目法人是独立的经济实体，要承担项目风险，产生了PPP项目的实质控制权。PPP项目运行方式是在项目公司的实际控制权下完成合作、建设、经营和管理，如同整个PPP项目的一般结构，形如蝴蝶，称之为PPP项目的蝶形结构（见图5-3），PPP项目结构构成了PPP项目控制权结构的基础。

图5-3　PPP项目的蝶形结构

基于以上对PPP项目结构的分析，我们可以从企业控制权的角度来解释PPP项目控制权。

第一，PPP项目控制权是企业控制权在项目上的具体表现形式。由于PPP项目的参与主体需要有政府部门、社会公众和私营部门，政府部门通过政府采购的形式，与社会投资人、政府代表主体组建项目法人并成立项目公司；政府部门和私营部门通过建立契约完成PPP项目控制权的分配和转移。项目法人是独立的经济实体，要承担项目风险，实现对PPP项目的实质控制权。PPP项目依托项目法人组建的项目公司来完成整个项目的设计、建设、运营，伴随着PPP项目公司的成立，PPP项目控制权也随之产生。

第二，PPP项目控制权是建立在资源的基础上。PPP项目建设及运营需要各种自然资源、社会经济资源和技术资源。而政府部门和私营部门在一定程度上对PPP项目行使的控制权就表现在其投入到PPP项目的资源上。同时这一资源明确在契约中，形成了PPP项目法人的实质控制权，其主要包括项目资本所有权、公司经营决策权和管理权等。在项目契约规定以外形成的剩余控制权主要有信息拥有权、信息分配权和剩余决策权、分配权等，它是PPP项目合作的主要影响因素。

第三，PPP项目控制权以效益为导向，控制主体是“责权利”均衡的产物。PPP项目实质控制权和剩余控制权在建设期和经营期表现程度不同，因而其影响公私合作效率也不同。实质控制权由于契约明晰，属于静态控制权；剩余控制权在契约约定以外，则属于动态控制权。控制权影响程度在建设期较小，经营期时影响则较大。

基于以上对PPP项目控制权的分析，我们可以把“青年公寓”控制权定义为：政府和民间资本为实现效益最大化而投入“青年公寓”的资源的控制权集合。它包含了3层含义：“青年公寓”控制权主体是政府和民间资本；控制权的目标分为两层：公共利益——为大学毕业生低收入群体提供可接受租金标准的租赁性保障性住房，私人利益——民间资本获取经济利益；控制权结构主要包括项目的资源的实质控制权和在项目经营期间信息充分条件下的剩余控制权，即项目公司的经营决策权、经营管理权和收益分配权。