“青年公寓”控制权配置

1）不完全契约理论对PPP模式下控制权分配问题的研究

通常的公私合作模式是政府将公共产品和服务外包给私人部门，但仍然保留对公共品的所有权。这种模式所涉及的焦点问题就是公共产品和服务的所有权分配问题。以Shleifer为代表的一些经济学家对“公共产品和服务的所有权只能由公共部门拥有”的观点提出了质疑，认为即便是在考虑社会目标的前提下，公共产品和服务的所有权也未必只能由公共部门拥有，私人部门也可以拥有公共产品的所有权。

Grossman和Hart以及Hart和Moore的两篇奠基性论文通过建立数学模型，正式提出了不完全契约理论（即GHM理论）。GHM理论研究的是私人部门与私人部门之间合作生产私人物品时的控制权配置问题，它首次系统地从控制权分配的角度阐述了同一类型组织之间，即私人部门与私人部门之间的控制权配置问题，但也为研究公共部门和私人部门采用PPP模式合作生产公共品时的控制权分配问题提供了最基本的理论基础。

GHM理论后来又被应用于公共部门采购和公共事业私有化问题。在不完全契约理论的基础上，Hart、Shleifer和Vishny在一个不完全契约框架中讨论了公共部门的最佳边界问题，并提出了一个有关公共部门所有和私人部门承包问题的理论模型（即HSV模型）。该模型从不完全契约和产权理论的视角，分析了公共部门所有和私人部门承包两种情况对产品和服务成本及质量改进投入的不同影响。HSV理论首次从理论上将不同的合作方类型引入到模型中，指出合作类型同样会对控制权的配置产生影响，但是HSV理论并没有指出产出品的属性对控制权配置的影响。因而不完全适用于研究公共部门和私人部门采用PPP合作模式合作生产公共品时的控制权配置问题。

由于HSV理论存在以上不足，随后Besley和Ghatak（2000）用GHM的不完全契约思想研究了控制权在合作生产纯公共品的公私部门之间的分配问题。然而，BG理论仅仅考虑了产出为纯公共品的情况，而现实中却大量存在着准公共品。因此，有必要放松产品属性假设，将研究扩展到私人部门和公共部门合作生产准公共品的情况，这将更加接近于PPP合作模式的现实特征。Francesconi和Muthoo（2006）在这方面进行了尝试，他们用不完全契约理论研究了当产品为准公共品时公私部门之间的控制权分配问题。经过数学推导，Francesconi和Muthoo认为最优的控制权配置方式应该由投资重要性、双方对产品价值的评价以及产品的公共化程度三方面因素共同决定。

一、当产品的公共化程度很高的时候，控制权应该全部分配给对产品评价较高的一方，而不管投资重要性如何；而当产品的公共化程度很低时，控制权则应该全部分配给主要的投资者，而不考虑双方的产品评价因素。

二、在某些情况下（如私人部门投资与公共部门投资的比值大于某特定数值），即便产品的公共化程度比较高，也应该将控制权完全分配给投资重要的一方。

三、如果双方的投资同等重要，那么当产品公共化程度较低时，控制权就应该在双方之间进行分配，且对产品评价较低的一方应获得较大份额的控制权；当产品公共化程度处于中等水平时，控制权则应该全部分配给对产品评价较低的一方。

FM理论是在充分整合了GHM、HSV及BG理论等相关研究成果的基础上研究公私部门合作生产准公共品时控制权配置问题的理论。这一理论不仅考虑了合作方的不同类型，同时也考虑了产出品的准公共品属性，得出了在不同情况下应该采取不同控制权配置方案的结论。尽管如此，FM研究并没有考虑合作关系长期性这一因素（即PPP的第三大特征）对公私部门合作生产公共品时控制权配置的影响。表5-9对上述研究进行了比较。

表5-9　控制权配置方式及其影响因素

结合“青年公寓”项目的特点，本研究认为，合作类型、产品属性以及合作关系的长期性是“青年公寓”PPP模式需要考虑的关键因素，也是影响契约选择的重要因素。因此，“青年公寓”PPP模式的控制权配置问题的深入研究，应该同时考虑产品的公共化程度、产品价值的可度量程度、投资重要性、双方对产品的评价、关系的长期性等因素。

2）关系契约视角下“青年公寓”控制权配置

（1）基本思路

就“青年公寓”而言，其公私双方投资的重要性是不同的，且公共部门投资的重要性要大于私人部门。根据FM理论，最佳控制权配置取决于产品的公共化程度。考虑到“青年公寓”的准公共物品属性，最佳控制权的配置存在两种可能：一是对产品评价高的一方拥有控制权（认为其公共化程度很高时成立）；二是投资重要的一方拥有控制权（如私人部门投资与公共部门投资的比值大于某特定数值，即便产品的公共化程度比较高，也应该将控制权完全分配给投资重要的一方）。显然，在“青年公寓”PPP项目中，无论以哪种可能的方式配置控制权，都倾向于将其分配给政府部门。因此，除了契约中事前可以规定的具体权利之外，剩余控制权应分配给公共部门，这表明了政府拥有所有权的必要性。

但是，PPP背景下的控制权配置问题应该考虑关系契约的影响，其最佳配置方式应该产生于正式契约与关系契约的平衡点上。过度的政府干预而将全部控制权赋予任何一方都是无效率的。在民间资本存在自利性投入的情况下，将控制权全部分配给对项目评价较高的一方也不再是最佳的分配方案，应将控制权按一定程序较多地分配给对项目评价高的一方。

那么，在特许经营期内，民间资本可以拥有项目的所有权（部分或全部），这是对项目服务质量有重要影响的因素。更重要的是，为加快“青年公寓”的建设，在特许经营期内将所有权授予民间资本是一项重要的激励措施。当资产所有权的激励效应大于风险成本时，所有权归民间资本为最优。为此，政府应尽力降低民间资本的风险，尤其是由政府引起的非系统风险，以此来激励民间资本进行投资。

因此，从投资激励的角度，政府应将部分所有权授予民间资本，所有权比例的配置为0～1之间的某一比例。在政府和民间资本都对“青年公寓”项目进行投资的情况下，并就所有权分配进行讨价还价时，可根据纳什均衡解，双方将以5∶5的比例进行所有权的分配。从而双方通过合作决策来运作和管理项目，而不仅限于双方投资比例的大小来决定所有权的大小。不可否认的是，依据投资比例来界定资产所有权的范围是一种行之有效的方法。

（2）全生命周期视角下控制权配置

“青年公寓”可采用的PPP模式有多种选择，但处于减轻政府财政支出的视角，本研究建议目前采用建设-运营-转移方式。那么从项目全生命周期视角来看，“青年公寓”项目主要分为以下三个主要阶段（见图5-4）：

图5-4　“青年公寓”全生命周期

在此过程中存在两个关键的时间节点：交付使用时点（To）和特许期末（Tt）。To和Tt将住房全寿命周期分为三个阶段：

阶段Ⅰ（0～To）：此阶段仅涉及政府和民间资本两个产权主体。民间资本在此阶段介入，形成政府与私人投资者之间的按份共有关系，控制权将在两者之间按照一定的比例进行分配。

阶段Ⅱ（To～Tt）：此阶段项目交由项目公司进行运营管理收益，项目公司（民间资本）享有绝大部分的控制权，政府的控制权主要体现在经营决策权上、对项目公司（民间资本）的限制上。

阶段Ⅲ（Tt～Tn）：此阶段政府收回项目的完全控制权，其有两种选择，由政府组建相应的项目公司独自管理“青年公寓”，或者政府将其拥有的“青年公寓”等优质资产打包上市，实行社会化管理，与社会投资者分享“青年公寓”控制权。

（3）控制权配置层次

“青年公寓”建设是围绕政府与民间资本签订的PPP项目合作契约而展开的。政府与民间资本通过合同契约，实现各自控制权的运动与渗透，契约是“青年公寓”项目控制权的载体形式。政府通过契约将项目控制权转移给PPP项目公司，而自己保留所有权和监管权。项目公司拥有项目的实质控制权和剩余控制权。项目公司又通过勘察设计合同、施工合同将“青年公寓”的建设权转移给承包单位，自己保留项目管理权。PPP项目的剩余控制权则由政府和民间资本组建的PPP项目公司所有。根据控制权的作用方式和运动方式，可以将PPP项目控制权分为3个层次，见表5-10。

表5-10　“青年公寓”控制权层次

正是不同控制权的赋予，形成了“青年公寓”公私合作的运行机制。与此同时，也正是由于不同主体的控制权的分配，形成了在公私合作中各主体应承担的责任与义务。