政府保障性住房供地方式

国内外经验表明，住房关系民生，特别是中低收入者的住房问题不仅是经济问题，同时也是社会问题和政治问题（Galster，2008；何元斌，2010）。住房问题不能完全通过市场化来解决，政府要承担起责任。住房保障实质上是住房领域的社会保障，是对住房困难人群的一种社会救助（汪利娜，2009）。住房保障的目标是要实现“住有所居”，而要达到此目标，必须要通过保障性住房的供给来实现。

从发达国家和地区的住房发展进程看，各个国家都根据不同的经济发展要求，适时提出相应的住房供应模式。当住房极其紧缺的时候，政府多会直接介入住房的市场供应，采取直接建设或补贴建设的方式增加住房供给；当住房供应进入较充足阶段，政府直接介入住房市场供应的力度开始逐渐减弱，鼓励通过市场运作的方式供给和取得住房，政府逐步减少住房的直接建设或补贴建设直至全社会的住房不再短缺，此时需要解决的是部分中低收入者住房难问题，而不是全社会的住房匮乏问题（Ball，2011；Meen，2005；White＆Allmendinger，2003；苏晶，2007）。西方发达国家为中低收入者提供保障性住房已有近百年的历史，虽然各个国家的情况不同，名称各异（如美国、荷兰的“公共住房”，德国的“社会住房”，英国的“可支付住宅”等），但历程大致相似。先是国内中低收入者住房问题突出，矛盾凸显，这时政府往往都是采取集中的建房方式大量提供保障性住房，虽然这种建设模式能快速缓解住房供需矛盾，解决中低收入者住房问题（Blackley，1999），但这种大包大揽的建设模式也给政府带来了巨大的财政压力。同时，集中式建设造成的对城市社会空间结构的冲击，形成的居住分异，产生的贫民窟（Crump，2002）、种族隔离（Halasz，2011）等问题同样严重。为了缓解财政支出压力，政府减少了直接建房的做法，转而通过各种优惠政策支持私人机构开发建设廉价住房，向低收入家庭供应（Kleit＆Page，2008）。政府通过减免有关税费，提供贴息贷款，提供低价公有土地来降低开发商的开发成本。私人机构的介入不仅大大降低了政府直接的财政支出，而且在有效维持保障性住房的供应数量基础上提高了管理效率（Becker等，2001）。目前，西方大多数国家的保障性住房建设投资以私人机构为主，政府转为辅佐地位（郭玉坤和裘丽岚，2007）。

政府由直接干预转变为间接干预，保障性住房产权日趋私有化和住房补贴以房租补贴为主，是多数国家住房保障的发展趋势。随着经济的发展，各国住房水平日趋提高，保障性住房也逐渐向舒适型、享受型转变（Landis，2010；郭玉坤和裘丽岚，2007）。

综上所述，国外学者从经济学、公共管理学等不同学科的视角对住房保障制度进行研究，并且已从宏观和中观的政策研究逐步过渡到对处理不同具体问题的微观研究，形成了一个系统化的研究框架。而西方发达国家也将这些对住房保障制度的研究成果应用到各国的住房政策当中，主要做法是根据研究成果形成相互补充、比较完善的住房保障法律体系（包括宪法、民法等法律中有关住房保障的诸多条文，也包括颁布的有关住房保障的专门性法律）。这些法律在住房保障制度中发挥着极其重要的作用，主要体现在以下几个方面：提供建立住房保障制度的依据；明确住房保障制度的目标；规定住房保障的实现方式；用以引导和规范其他经济主体的行为；鼓励其服务于政府对于住房保障的整体目标；保证住房保障制度落实等。

公私合营（Public-Private Partnerships，简称PPP）是一个比较新的概念，它在不同的经济、文化背景及应用场合中的内涵不同，不同的国家和地区对PPP的理解和定义也不同。欧盟委员会《公私伙伴关系与共同体公共合同与特许法律绿皮书》将PPP定义为：公共机构与商业社会之间为了确保基础设施的融资、建设、革新、管理与维护或服务的提供而进行合作的形式。美国公私伙伴关系全国委员会对PPP的认识是公共机构（联邦、州和地方）与营利性公司之间的一个协议。通过协议，公私两个部门共享彼此的技术、资产来为公众提供服务和设施。除了共享资源外，它们还要共同承担提供服务和设施中的风险并分享服务和设施带来的收益。加拿大公私伙伴关系全国委员会将PPP描述为“公共部门和私营部门的一种风险合作关系，它根据每个合作者的专长，通过资源、风险及收益的适当分配来更好地满足公共的需要”。上述三个委员会都是从广义的角度来定义PPP，即PPP是公共部门与私营部门为满足公共需要而建立起来的一种合作关系。而狭义的PPP则是对一系列项目融资模式的统称，包括BOT（Build-Operate-Transfer）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）、DBFO（Design-Build-Finance-Operate）等多种融资模式，狭义的PPP更强调公私合作过程中风险的合理分担机制和项目资金的价值（Value for Money）。需要强调的是，无论是广义的定义还是狭义的定义，PPP都是指一个大的概念范畴，而不是某一种特定的项目融资模式。因此，不可以将PPP与BOT、TOT、DBFO等项目融资模式并列起来比较。

美国公用事业私营化的重要推动者萨瓦斯教授（E.S.Savas）将PPP的概念归结为了三个层次：首先，它在广义上指的是公共部门和私营部门共同参与生产物品和提供服务的任何安排；其次，它指的是一些较为复杂的、由多方参与并被私营化的基础设施项目；再者，它也指企业、社会机构或个人和地方政府为改善城市状况而建立起来的一种正式合作关系。

PPP模式在全世界的广泛应用已经成为了一种趋势。在全球各个地方，政府在各类项目中正与私营资本合作，从各类具体的项目融资到增强政府服务的提供能力等多个方面都建立了私营资本参与建设的机制。世界银行估计，40％的发展中国家基础设施总投资是由私营机构提供的。国外，PPP模式的应用已从传统的公用事业领域拓展到公共住房项目，尤其是在美、英等国已被广泛应用，并建立了相应的法律法规，以保障其在公共住房建设中的应用效果。美国政府通过设置广泛的政策及金融机制，激励私营部门进入公共住房的建设领域，并通过包容性区划法，要求私人开发商将其开发的部分住房服务于中低收入住户，增加“廉价”住房的供给。英国将PPP模式应用于宜居住房，通过风险的合理分担提高资金价值，并在各自的价值链上实现增值。而“规划得益”政策大大地吸引了私人机构参与的积极性。

从1996年开始，我国政府开始在公路、发电厂、自来水厂等基础设施领域推广BOT模式，并取得了一定的进展。2004年7月国务院颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》，提出要进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。从此之后，公用事业领域的市场化浪潮开始席卷全国，PPP项目在全国各地涌现。在PPP模式适用于保障性住房方面，国内学者也进行了充分的研究。唐祥来（2006）认为保障性住房具有公共产品的性质，并对私人供给机制进行了博弈分析。冯念一（2007）、巴曙松（2006）等认为，充足的民间资本和宽松的政策环境，已初步具备保障性住房PPP模式项目的运作前提。万冬君（2006）、刘友平（2008）、贾士靖（2009）等对保障性住房PPP模式运行的融资、风险、支付能力等进行了一定研究。谢书倩、杜静（2009）从我国国情出发，借鉴发达国家和地区在公共住房领域的“公私合作”实践经验，探讨了PPP模式在我国公共住房项目中的应用内涵，并对其成功运作的关键因素进行了分析。田一淋（2008）提出建立以中间组织为枢纽的PPP模式住房保障体系。郑彦璐、邓小鹏等（2010）针对保障性住房PPP模式下私人机构参与后公私合作的过程中出现的各类风险，根据风险因素的不同，在对保障性住房PPP模式风险成本收益分析的基础上，对公共部门与私人机构的协调博弈和“讨价还价”博弈两个部分分别进行了分析。

在将PPP模式引入我国保障性住房领域的研究方面，国内学者做了很多有益的尝试。国内的研究将焦点过多地集中于PPP模式在我国保障性住房中的适用性，且更多的是规范、定性的分析，但对PPP模式中利益相关方的风险分担、利益分配等关键问题都没有进行深入的研究，也缺乏有效的实证、定量的分析。在实践中，我国住房保障领域也已存在着政府与私营机构的合作关系，例如，政府划拨建设用地、税费减免政策，并委托房地产企业建设和出售经济适用房，或者政府通过放宽建筑容积率的规划控制，以换取房地产企业在其开发的商品房小区内配建保障性住房等。这种政府和房地产企业的合作关系属于广义上的PPP模式，但它只是在保障性住房的建设阶段，而不涉及保障性住房的运营阶段。国内缺乏PPP模式下保障性住房项目运营的经验，这也给相关的研究带来了困难。