公共文化设施使用效益评价

公共文化设施使用效益评价_公共文化服务：制度与模式

二、公共文化设施使用效益评价

公共文化设施建成后，其使用效益如何就成了它的关键问题。与一般的企业经济效益评价不同，评价公共文化设施使用效益，不但要看它的经济效益，更要看它的社会效益；不仅要对其效益进行量的评价，更要考虑使用者的价值评价。而且公共文化设施评价的主体不是提供设施的公共部门，而是使用设施的公众。因此，在构建公共文化设施使用效益评价指标体系时，必须设定足够的公众偏好的权重。

（一）公共文化设施使用效益评价指标

我们确定公众偏好的权重，是通过广泛的问卷调查实现的。在设计问卷的问题时，我们先将各项指标项一一列出，以最重要、重要、次重要三个等级作为选项，让调查对象选择，再将调查的结果进行统计，得出各个指标的权重系数（见表1）。

（二）当前公共文化设施使用效益的基本评价

从收回的调查问卷看，浙江一些地区公共文化设施的使用状况呈以下特点：

1．公众对现有的公共文化设施“基本满意”

在收回的问卷中，只有6．08%的公众表示“很满意”，有39．99%表示“比较满意”，45．17%表示“一般”，7．09%表示“不满意”，1．37%表示“很不满意”（见图3）。综合计算的结果是“基本满意”。

表1　公共文化设施使用效益评价指标

图3　公众对目前公共文化设施的总体评价情况

同时，城市公众与乡村公众对公共文化设施建设的评价也存在较大差距，城市公众的满意度要明显好于乡村公众（见图4）。

图4　城乡公众对目前公共文化设施的评价对比

2．公众文化需求结构处于从传统型向现代型过渡

农村公众的文化需求结构处在从传统向现代过渡之中，以传统文化消费为主；而城镇公众的文化需求结构则大致呈传统与现代并存，以现代文化消费为主^[7]，同时带有知识经济社会文化消费的一些特征。在问卷中，选择在家看电视的比例高达67．4%，其余依次是村（社区）文化活动室25．15%、书店23．54%、图书馆23．42%、广场22．65%、乡镇（街道）文化活动中心19．85%、博物馆和纪念馆等场所14．06%、电影院10．07%、网吧8．82%、剧院6．08%（见图5）。

图5　社会公众享受文化生活的场所选择情况

3．公共文化设施使用效益总体不高

文化设施按要求建起来，在数量上达标了，但许多的设施很快就成了摆设。2011年7～8月，我们就上表中权值最大的“公众使用公共文化设施的次数和频率”一项做专门调查，在台州选取了22个样本^[8]进行实地调查，另由浙江籍学生在自己家乡进行问卷调查，发放1000份，带回有效问卷714份。^[9]通过对这些调查所得数据统计，结果如下（见表2）。

表2　台州22个城乡居民使用公共文化设施的次数和频率^[10]

表4的数据表明，经常去图书馆、体育场、文化俱乐部和活动中心的受访者，只有二成左右，浙江各地城乡公共文化设施使用效益总体上并不高。

（三）公共文化设施使用低效的原因分析

1．过渡型文化消费结构决定了现有公共文化设施使用的低效

现有的公共文化设施是在党的十六大以后开始大规模建设的，大规模的建设虽然在尽可能短的时间内，满足了公众的文化需要，但以这样的方式建设，有一个致命的缺陷，就是公共文化设施一旦建成，它在一定时期内就具有相对稳定性，而人们的文化需求结构却随着经济的快速发展，出现快速变化和不断提升，于是，已有的传统的公共文化设施也必然被大规模闲置。随着浙江经济和社会的快速发展，随之形成的全新的文化消费方式使人们离开了传统的文化设施，原先人们在空余时间到棋牌室打牌、到图书室看书，去剧场看戏、看电影，现在转为去网吧或者酒吧、咖啡厅聚会，或者外出去健身房锻炼，甚或外出旅游等等，传统文化设施的使用效益必然下降。在对奉化的调查中，我们发现，公众文化消费转向的趋势已十分明显，看电视、读书看报等传统的文化消费需求已大大降低，而“参加大众文化活动”、“参观展览”等新的文化需求明显提升（见图6），这样一来，投入大量资金建成不久的文化设施使越来越多地被闲置了。

图6　现有公共文化设施与公众期盼对比情况

同时我们也要看到，在大规模的公共文化设施建设中，总有一定数量的具有超前性的设施，而当公众整体文化消费水平尚未达到应有的程度前，这些具有超前性的高端设施，如博物馆、纪念馆、剧院等，一时难以进入公共的消费能力范围，因此，这些投入高、文化含量高的设施，使用的人却不多，因而无论是经济效益还是社会效益必定不高。

2．个人文化消费支出相对下降

随着经济的发展，浙江居民人均文化消费支出的绝对量有所增加，但相对量即个人的文化消费支出占总消费支出的比重呈明显下降趋势。在2004—2008年之间，台州个人的文化消费支出占总消费支出的比重从近12%下降为不到6%，四年时间降低了近50%，2008年后至今，这个比重依然在低位前行（见图7）。

图7　台州全市城镇居民文化娱乐支出在家庭收支中的比较

我们认为，公众个人文化消费支出比重下降，主要缘于公共文化设施在使用中存在的线性替代关系。从2008年开始，台州的有线电视数字、光缆传输、宽带IP网络已覆盖全市，公众文化消费的方式和手段随之现代化和多样化。有了数字电视，到露天剧场或电影院看戏、看电影的人就少了；家里添置了电脑，在网络上可以欣赏喜欢的文艺作品，看电视的人也就会少许多。以临海为例，2008年电影观众为250万人次，2009年降为220万人次，2010年再降为185万人次，年均下降率达14%。^[11]由此可见，网络与电视之间、数字电视与电影、戏剧之间存在着线性替代关系，在网络、数字电视全覆盖的台州，传统文化设施如电影院、剧场的使用效益下降也就自然不过了。

3．公共文化设施运行、维护资金不足

在公共文化设施建设的前期建设中，因有考核指标要求，上级财政积极投入，但当各地普遍推进公共文化设施建设时，上级政府的财政便无力承担了，更没有多少能力资助各地公共文化设施的运行和维护，只能把它交给乡镇。于是在有实力的乡镇，公共文化设施能够正常运行；而在实力弱的乡镇，公共文化设施的运行往往难以为继。

以台州为例，在20世纪90年代后期到新世纪之间，有一个明显的下行拐点，此后的2002—2010年间，投入公共文化设施资金占财政总支出的比重虽然保持基本稳定，大致维持在1．8%上下，但这一时期正是台州大规模推进公共文化设施建设时期，因而各地能摊到市级财政资助的金额其实是减少的（见图8）。

图8　台州各县市区文化事业费用支出占财政总支出的比重

而且，考虑到物价上涨和人工费增加等因素，财政投入总量增加的部分，被公共文化设施建设和运行的成本剧增所吞噬，许多县市公共文化设施管理部门，虽然取得了与往年等额的财政拨款，但其运行却愈加困难，许多设施无力更新。2008年末临海市图书馆馆藏图书38．8册，到2009年末依然为38．8册。^[12]特别是乡村文化设施，由于后续资金投入缺乏，现有的文化设施根本无从更新，很快便丧失吸引力，村里的图书室和乡镇文化活动中心普遍陷入无人问津的尴尬境地，文化站有站无人、农家书屋“铁将军把门”，几乎成了常态。

4．基层文化活动组织者缺乏

公共文化设施建成后，除了需要足够的后续资金投入外，它的运行还需要有人来管理，更需要有人去用。这就需要有懂文化、善管理的人去挖掘文化活动骨干，组织公众开展文化活动。但基层的现实恰恰在于缺乏这样的人。有些乡镇虽然成立了文化站，设置了编制，但这些编制大多虚置着。临海市的30个乡镇均设有文化站，每个乡镇根据管辖面积和人口状况，每站设1～6个专职人员不等。可事实是，有的乡镇由于财政拮据，文化站往往是“有站无人”。有些经济实力较强的乡镇聘用了文化站工作人员，但他们常常被借调他用，文化工作反而成为他们的兼职，总之，许多乡镇的文化活动既无专人管也无专人做，在这样的情况下，一些公共文化设施也就难免被闲置。

5．公共文化服务与公众需求脱节

公共文化设施使用效益的高低，并不单单取决于设施本身，还与文化内容是否为公众所喜欢密切相关。如果我们不能提供公众喜欢的文化产品，公共文化设施也不可能是高效的。

在调查中，受访者多次向我们强调，村民对文化“三下乡”有着热切的期待（见图9），可“三下乡”的内容大多不适合村民的口味。送书下乡，因图书内容不合村民口味而没人看，农村图书室便不能发挥其应有的功能；送电影下乡，因内容老旧也少有人看，乡镇的电影院和剧场的功能就不能得到发挥。

图9　公众对政府提供文化产品服务的需求情况

我们认为，问题的根源在于“送”的机制里缺少了最为重要的精神——村民对公共文化产品的自主选择权。农村地域广阔，各地农民的文化需求很不相同，但送下乡的文化产品不是由农民自己选择的，而是由专家和领导审定并由相关部门配送的，比如送下乡的图书书目的审定权就是“全国送书下乡工程领导小组”的，而不是作为读者——村民的，这样很容易导致送下乡的图书不合村民的“口味”。“送戏下乡”、“送电影下乡”同样存在这样的问题。尤其是“送电影下乡”，送下乡的都是些老片子，考虑到版权和票房收益，新片和大片并不愿送下乡。送下乡的是没人看的影片，农村剧场又何谈使用效益？

（四）提高文化设施使用效益的对策

1．采取“菜单式”服务

增加可供公众选择的文化设施和文化产品，采取“菜单式”服务，这是保障公众自主选择文化产品，满足公众文化需要的有效方式，也是政府在提供文化服务上贯彻以人为本，尊重公众文化消费主体地位的表现。比如浙江图书馆推出的“你点书我买单”制度，实现了读者在图书馆购书上的主体性，使相同的投入发挥出更大的图书使用效益；再如台州、鄞州在文化“三下乡”前，就将影片、戏剧和图书目录分发到各村镇，由基层群众按需“点菜”，实现了由上级“配送”到村民“自主选择”的转变，也同样保障了村民在公共文化消费中的主体性，提高了公共文化设施和文化产品的使用效益。

2．培养文化活动骨干队伍

培养一支稳定的、高素质的文化队伍，建立富有活力的“专职文化人员＋民间文艺骨干＋公众”联动机制。要构建这样的联动机制，一是要巩固和增加各乡镇文化人员编制，确保文化员专职专用；二是要拓宽渠道大力发掘社会人才，包括流动人口的文化人才；三是坚持定期和不定期相结合的培训辅导制度，有计划、有针对性地对乡镇文化员和文化骨干进行业务培训；四是解决从事文化管理和文化活动人员的待遇，提高文化工作人员的经济和政治待遇。这些都是让他们安心乐业的人本之策。

3．协调各部门行为

建立系统的管理制度，协调有关公共文化设施建设管理部门行为，避免重复建设和多头管理，这是降低建设和管理成本、提高公共文化设施使用效益的制度保障。至少要建立以县市区为文化管理单位，打破文化主管部门“各自为战”的局面，将分散在各部门的公共文化设施和资源整合起来，实行系统化使用、维护和管理，避免无效的重复。

4．优化公共文化设施配置

随着信息化和城市化的加快，以及人们知识水平的迅速提高，人们对文化设施功能的要求也会发生相应的改变。有些文化设施使用的低效益，往往不是因为布局不合理，也不是管理人员的管理不善，很可能就是不适应人们新的文化需求。因此要对现有的公共文化设施做一番梳理，对那些不适应公众新的文化需求的，该并的并，该撤的撤，该改的改，该换的换，代之以新的适应时代进步、能满足人们新需求的文化设施。以新汰旧，如果能满足公众新的文化需求，无疑也是提高公共文化设施效益的一种途径和方式。

［参考文献］

［1］宁波市财政局．积极探索公共文化设施建设运营管理新模式［J］．中国财政，2008（22）．

［2］孙丽深．福州公共文化设施专项规划的研究［J］．福建建筑，2009（11）．

［3］石晓波．公共文化设施项目建设的新模式：杭州大剧院“代建制”的事件探索［J］．浙江经济，2006（15）．

［4］谭平．文化设施配置优化问题研究［J］．科学学研究，2010（8）．

［5］谢琳琳，陈兰，傅鸿源．公共投资建设项目建立听证制度探讨［J］．基建优化，2005（5）．

［6］RYU C，KIM Y J，CHAUDHURY A，et al．Knowledge acquisition via three learning processes in enterprise information portals：Learning-by-investment，Learning-by-doing，and Learning-from-other［SJ］．MIS Quarterly，2005，29（2）：245-278．

【注释】

[1]杨洪法，男，台州学院副教授，法学硕士，主要从事地方文化研究；苏小锐，男，临海市文广局局长；王问宇，男，临海市文广新局文化科科长。

[2]中共安吉县委：《推行重大事项决策社会征询、专家论证、公示听证制度》，安委办〔2008〕4号．

[3]台州把投资一千万元及以上的公共文化设施建设列入“重大公共文化设施建设项目”。见《关于加快推进“百分之一公共文化计划”的实施意见》，台市委办〔2009〕40号。

[4]鄞州区主要颁布了《关于鼓励促进我区民办博物馆发展的意见（试行）》及《枙关于鼓励促进我区民办博物馆发展的意见（试行）枛实施暂行办法》两个政策。

[5]所谓“百分之一文化计划”，是指在政府性建设工程、城市临街建设项目、占地2公顷以上的工业企业项目、总投资额在3000万元人民币以上的公共建筑、居住小区等在项目建设投资总额中提取1%的资金用于公共文化艺术设施建设。

[6]“代建制”的基本做法是：政府通过招标的方式选择专业管理单位，由专业管理单位负责公共文化设施的投资管理和组织实施工作，建成后再交付使用单位。

[7]所谓“传统文化消费”主是观看演出、休闲娱乐、参观展览要是在家看电视听广播、打牌包括麻将、读书看报，“现代文化消费”则主要、体育和旅游等。

[8]具体样本为城区图书馆6个，村文化俱乐部10个，镇文化活动中心6个。

[9]带回有效问卷的地区分布如下：杭州112份、嘉兴78份、湖州89份、宁波151份、绍兴85份、金华126份、衢州73份。

[10]数据来源：根据对台州22个城乡居民使用文化设施情况的问卷统计所得，2011－8－21．

[11]数据来源：《临海统计年鉴》（2010年），第167页。

[12]数据来源：对临海市图书馆调研所得。