在20世纪80年代，加州高等教育资助政策变革最显著的表现是创建社区学院资助公式，确立了社区学院最低资助水平，并开始向社区学院学生收取学杂费，结束社区学院的免学费时代。此外，在1985年，加州还通过立法确立了一项长期的加州大学和加州州立大学学杂费政策。
20世纪90年代初的经济衰退对加州的打击甚于其他州，破坏性更大，持续时间更长。州收入的骤减不仅造成州高等教育拨款水平持续下降，而且迫使加州政府废除对加州大学和加州州立大学的基于注册人数的拨款公式，实行高等教育合同式资助，兼顾预算保护与绩效诉求。80年代中期确立的适度增长的学费政策也被废止。
进入21世纪以来，加州政府对加州大学和加州州立大学的合同式资助，经过两年的暂停后继续实施；社区学院资助方式则谋求变革无果。
加州高等教育资助政策变迁历程见表4-4。
表4-4加州高等教育资助政策变迁的历程
时期
州高等教育拨款
公立院校学杂费
州学生资助
20世纪80年代
创建社区学院资助公式；对加州大学和加州州立大学，使用基于注册人数的整笔拨款
1984年社区学院开始征收注册费，同时规定把一部分学杂费用于学生资助；1985年，实行一个长期的加州大学和加州州立大学学杂费政策
1956年，创建Cal Grant A;1969—1970年度，创建Cal Grant B
20世纪90年代
1991年,州废弃了州拨款与注册人数之间的关联;1995—1996年度，加州大学和加州州立大学开始实行高等教育合同式资助:上半期经济衰退期间,州高等教育拨款连续三年下降;下半期，开始高等教育合同式资助
90年代前半期,加州三个公立高等教育部门大幅提高学杂费；后半期，州政府买断学杂费增长
Cal Grant C帮助接受职业教育和职前教育的学生
21世纪第一个10年
2007年，新的社区学院资助提议未通过全民公决;对加州大学和加州州立大学，州高等教育合同式资助继续实施，加强了绩效要求
经济周期影响学费升降的表现发生变化，学杂费下降趋势在2002—2003年度开始回升，之后一直保持高增长率
加州政府高等教育拨款主要包括对加州大学、加州州立大学和加州社区学院运作拨款和州学生资助拨款，此外还包括对中学后教育委员会的拨款和对两所特殊的公立学院的拨款。20世纪80年代以来，加州高等教育拨款已经从1980—1981年度的32.6亿美元增长到2008—2009年度的117.6亿美元。具体数据见表45。就拨款额而言，加州大学高于加州州立大学，后者高于社区学院（1980—1981年度除外），但这一模式在进入21世纪之后发生变化，社区学院先是超过加州州立大学，而后超过加州大学，成为获得拨款额最高的部门。州学生资助在90年代末以来增速大涨。有关加州高等教育拨款结构与趋势，参见图41。
表4-5加州高等教育税收拨款
（单位：1，000美元）
年份\拨款额(所占百分比)\学校
加州大学
加州州立大学
加州社区学院
学生资助委员会
加州总税收拨款
1980—1981
1,039,116
932,228
1,092,215
83,225(2.6%)
3,158,885
1985—1986
1,644,061
1,245,870
1,172,165(28.0%)
110,481(2.6%)
4,192,168
1990—1991
2,185,165
2,045,644
1,685,733
160,175
6,100,728
1995—1996
1,912,205
1,621,580
1,294,000
230,575
5,072,800
2000—2001
3,205,563
2,473,014
2,789,424
531,463
9,017,418
2005—2006
2,843,186
2,615,120
3,413,274(35.5%)
745,525(7.7%)
9,627,527
2008—2009
3,250,348
2,970,688
4,688,638
837,511
11,759,821
图4-1加州高等教育拨款结构与趋势
资料来源：Grapevine. Appropriations: State Tax Funds for Operating Expenses of Higher Education.
（一）加州社区学院拨款：第98项决议确立最低资助水平
加州社区学院资助模式在20世纪80年代发生了改变，促使改变的两个关键事件是先后通过了1978年的第13项决议（Proposition 13）和1988年的第98项决议（Proposition 98）。在20世纪70年代末之前，加州社区学院呈现出以地方资助为主、州资助为辅、免费提供的稳定财政模式。自20世纪30年代开始，社区学院的主要资助来源是地方财产税。在1960年加州高等教育总体规划中，立法者做出承诺，为社区学院提供额外的资金，以帮助他们应对注册人数的预期增长需求。该规划颁布后，法律规定州政府要为社区学院提供运作成本和基建资助。到20世纪60年代末，公立两年制社区学院获得的公共税收资助（州和地方拨款），首次超过加州大学和加州州立大学系统。（1）这时候地方财产税依然是社区学院的主要资助来源，但1978年通过的公民决议——第13项决议，影响了社区学院的地方财政税支持的基础。这项公民决议降低地方财产税的征税力度，使地方税收一夜之间减少了一半多。结果，原来主要由地方税收资助的许多项目，其中包括社区学院拨款，需要州政府增加一般资金拨款来弥补地方税收支持的减少，这直接增加了州政府的支出负担。第13项决议改变了社区学院原有的以地方税收拨款为主的资助模式。第13项决议实施后，在社区学院运作经费预算中，州一般资金拨款大幅增加，1977—1978年度，州一般资金拨款是4.73亿美元，1978—1979年度，则增加到7.95亿美元，1979—1980年度，又增加到9.02亿美元。在1980年，州的一般资金拨款占社区学院来自州一般资金拨款、地方税收和学生费收入总计的78%（这时社区学院实行免费政策，只有个别学区自由收取一些费用）。
1978年通过的第13项决议促使加州社区学院的拨款来源从主要依靠地方财产税转变为主要依靠州的一般资金拨款，但是，在该项决议通过后的头几年里，州长和议会之间关于社区学院资助问题并没有达成一致意见。虽然州政府增加了一般目的拨款并且承担起资助社区学院的主要责任，但社区学院来自州和地方的公共税收支持基本没有增长。州政府对社区学院的资助是基于注册人数，而在20世纪80年代初的经济衰退期，州政府对注册人数增长采取了成本牵制政策。首先，州政府不资助超出预算水平之上的注册人数，在1980—1981年度，社区学院因为不受资助的注册人数增加，存在5，000万美元的预算赤字。其次，议会在1983年削除了州对社区学院的一些非核心课程和非学分注册人数的支持。1984年，在州预算限制和注册人数增长的情况下，社区学院开始收取注册费。
第13项决议后，议会加强了对社区学院的控制，社区学院董事会不能像加州州立大学系统董事会那样行使决策权。总体规划评论委员会（Commission for the Review of the Master Plan）建议把社区学院管理权从议会手中转交给社区学院董事会和地方董事会，实现社区学院的“分享治理”，用董事会和州财政厅的预算指导取代社区学院财政法，由社区学院董事会根据1986年的行政法令所包含的规章，分配州拨款给各个学区，采用生均当量（FTE）作为教学工作量的测量工具，减轻注册人数浮动对财政的影响等。联合议会委员会（the Joint Legislative Committee，1988）也指责社区学院的资助机制过于看重注册人数，没有充分考虑与成本的相关度，要求研究新的资助机制，使用生均当量，研究新的生活成本（cost-of-living）指数，发展绩效激励。议会授权建立了一个课题组完成这些工作，课题组建议实行一种“基于项目”的资助模型。根据加州中学后教育委员会（CPEC）1988年的研究报告，当时的社区学院资助完全由注册人数驱动，没有认识到与注册人数相关的边际成本差异，而现有系统又几乎没有注册人数规划和管理系统。
在社区学院治理和财政改革的呼声中，1988年选民投票通过了第98项决议（Pro. 98），又被称作“课堂教学促进和问责法案”，通过修改加州宪法，规定了州预算用于支持包括社区学院在内的K14教育的最低水平。1988年通过的第98项决议是1978年的第13项决议的延续，确立了州对社区学院的一个长期资助框架。第98项决议资助公式相当复杂，不过其目的一直是不变的。总体而言，第98项决议资助为K14学校提供确定的资助来源和最低资助水平。第98项决议资助来源包括州一般资金和地方财产税收入，地方财产税部分是通过把地方（城市、郡、特区）的一定数量的财产税收入转移到“教育收入扩充资金”，和州普通资金一起拨付，以支持全州的K14学校。
第98项决议要求基于三个测试公式，对K14教育实行最低标准的教育支出。第一个测试公式（test 1）仅仅适用于1988—1989年度，要求教育支出占州预算的39%。第二个测试公式，仅适用于经济强劲发展时期，即如果人均州一般资金收入增长高于人均个人收入增长，则要求教育支出等于上一年支出加上人均个人收入增长数和学生注册人数调整数。第三个测试公式，仅适用于经济衰退时期，即人均州一般资金收入增长低于人均个人收入增长，则第98项决议资助承诺受制于人均州一般资金收入增长数和注册人数调整数，并确保州一般资金0.5%的增加。此外，还存在第98项决议暂停的情况。在议会2/3投票支持的情况下，可以暂停某一财政年度最低资助保证。（2）此时，议会可以按照他们选择的资助水平拨款给K14。自1988—1989年度以来,第98项决议资助执行情况见表46。第98项决议资助实质上是一种预算保护，社区学院占第98项决议资助的百分比，一般为10%—11%，少数情况低于10%和高于11%，具体见表4-7。
表4-6第98项决议执行情况
年度
应用的测试(test)
人均增长因素
个人收入增长率(%)
一般资金收入增长率(%)
1988—1989
1
3.9
—*
1989—1990
2
5.0
—*
1990—1991
3
4.2
－4.0
1991—1992
2
4.1
8.0
1992—1993
3
－0.6
－4.4
1993—1994
3
2.7
－3.4
1994—1995
2
0.7
6.6
1995—1996
2
3.4
8.1
1996—1997
2
4.7
5.6
1997—1998
2
4.7
10.7
1998—1999
2
4.2
6.5
1999—2000
2
4.5
18.3
2000—20012
2
4.9
6.9
2001—2002
3
7.8
－18.6
2002—2003
2
－1.3
1.0
2003—2004
2
2.3
5.9
2004—2005
暂停
3.3
7.2
2005—2006
2
4.5
5.7
*数据缺失。
资料来源：http://www. lao. ca. gov/2005/prop 98 primer/prop 98 primer 020805. htm, Febuary,2005.
表4-7社区学院Pro.98资助额及其占总Pro.98资助额的百分比
年度\项目
社区学院在Pro.98资助中所占百分比(%)
社区学院Pro.98资助额(州和地方)(1,000美元)
Pro.98资助中的州普通资金(1,000美元)
总Pro.98资助额(1,000美元)
1988—1989
10.9
2,103,243
1,448,690
19,380,997
1989—1990
10.9
2,296,961
1,581,269
21,082,648
1990—1991
11.8
2,504,900
1,713,900
21,202,300
1991—1992
10.7
1992—1993
9.5
1993—1994
9.4
2,210,901
2,214,523
23,520,227
1994—1995
10.0
1995—1996
10.1
1996—1997
10.1
1997—1998
10.3
1998—1999
10.3
1999—2000
10.1
3,996,900
2,411,583
39,767,789
2000—2001
10.2
2001—2002
10.2
2002—2003
10.5
2003—2004
9.3
4,372,911
2,272,470
46,990,624
2004—2005
9.8
2005—2006
10.3
2006—2007
10.6
2007—2008
10.8
2008—2009
12.1
2009—2010
11.5
5,683,474
3,721,873
49,542,846
资料来源：Display 12 “Funding Guarantee” Basis Proposition 98 Funding Levels, by Receiving Agency, Fiscal Years 1988—1989 to 2010—2011, in California Postsecondary Education Commission. Fiscal Profile 2010, the Seventeenth in a Series of Factbooks about the Financing of California Higher Education, December 2010.
加州社区学院一直为全美社区学院中收费最低的机构，仅仅收取数百美元的注册费，不收学费。在1984年之前甚至都不收注册费，对加州居民实行免费教育。有政策评议员和学者认为加州社区学院过低的费率水平使加州间接损失了联邦学生资助资金，因而建议提高收费标准，但这些建议并没有进入到政策层面。也有人评议，加州社区学院低成本运作难以保证质量，在第98项决议资助中与K12学校相比缺乏竞争优势，因而建议在继续维持低费率的同时，提高州对社区学院的资助水平。这类呼声发展为2007年形成的第92项决议——分配10.46%的Pro.98资金给社区学院，这项创议把K12教育资助和社区学院资助分开，每个系统各有最低资助公式，K12教育维持现有的Pro.98公式。第92项决议为社区学院引入一个新的资助公式，增长因素将基于年轻人口的变化和州失业率的变化，学生注册人数不再是资助要求的基础。该项决议还降低了学杂费，2008年秋把每个学分收费标准从20美元下调到15美元。之后学杂费增加要有参众两院2/3以上的投票才能实行，且学杂费增加的百分比要与加州人均收入变化的百分比相联系。
（二）加州大学和加州州立大学拨款：从基于注册人数的公式资助转向合同式资助
20世纪90年代初的经济衰退改变了加州政府资助加州大学和加州州立大学的原有方式。在这次经济衰退中，高等教育预算项是第一个遭到削减且削减最严重的。在1991年之前，加州大学和加州州立大学的运作拨款大体上基于注册人数水平。1991年，由于经济衰退造成州收入骤减，州长和议会废弃了其针对加州大学和加州州立大学的基于注册人数的资助公式。1992—1994年，州拨款连续下降，州政府敦促公立院校的董事会提高学杂费来抵消州资助的下降，三个系统明显提高了学杂费水平。当州资助与注册人数不关联后，一些加州州立大学校园在议会的同意下，减少了注册人数。
1995年加州经济开始复兴，1994—1995年度后，州拨款回升，州政府更积极地关注注册人数水平、未来拨款增长以及学杂费。威尔逊（Peter Wilson）州长与加州大学和加州州立大学签订了一个历时四年的高等教育合同，从1995—1996年度到1998—1999年度，被称作合同Ⅰ。鉴于合同I的受欢迎程度，州长与加州大学和加州州立大学又签订了新的合作协议，从1999—2000年度到2002—2003年度，被称作合同Ⅱ。21世纪初的又一次经济衰退使得高等教育合同中止了两年（2003—2004年度，2004—2005年度），不过2005—2006年度到2010—2011年度的六年高等教育合同的再次签订，使加州的高等教育合同式资助得以继续。加州的高等教育合同是州长与加州大学和加州州立大学之间达成的资助协议，是加州政府施行的一个综合性的中长期资助计划。高等教育合同既包含州政府的资助承诺——州承诺为加州大学和加州州立大学提供充足、长期、稳定的资助，确保州拨款基数4%的年度增长率和基于注册人数增长的资助增长，以及基建资助；又包含州政府对加州大学和加州州立大学在注册人数增长、学杂费增长控制等方面的绩效要求，见表48。高等教育合同是州长与加州大学和加州州立大学达成的协议，加州每年的高等教育预算基本上按照高等教育合同的框架制定，当然议会会对其进行局部的修改，比如议会对学杂费增长的干预，最终决定由州拨款买断学费增长，造成加州学费自90年代后期以来连续7年无增长。
表4-8加州的高等教育合同（3）
合同
州资助承诺
注册人数增长
学杂费
基建支出
州的绩效要求
1995—1996年度到1998—1999年度的四年合同
最低资助保证：州普通资金基数第一年年度增长率2%，后三年年度增长率4%
院校至少实现1%的注册人数增长。州根据协商的边际成本，资助超过1%的注册人数增长。注册人数增长率预测在2%—3%之间
支持大学董事会制定适当的学杂费增长；后在议会压力下，由州政府买断学杂费增长
提供普通资金增长，支付用于资助基建项目的债券的债息；提供年度基建需要拨款，三个部门拨款额相同
缺乏有效的问责机制，没有具体的绩效测量或绩效目标以及绩效实施结果评价
1999—2000年度到2002—2003年度的四年合同
最低资助保证：州普通资金基数年度4%的增长，为注册人数增长资助提供额外的州一般资金基数1%的增长
同上
同上
同上
增加绩效要求
2005—2006年度到2010—2011年度的六年合同
最低资助保证：州普通资金基数前两年年度增长率3%，后四年年度增长率4%
同上
将实行更稳定的学杂费政策，学杂费增长率不高于人均个人收入增长率。 加州大学和加州州立大学将保留学杂费收入，且不用抵消州拨款
每年每个部门提供了3.45亿美元债券的债息，不足之处，部门自筹
绩效要求更多、更细
高等教育合同为加州高等教育预算提供了框架。从1995—1996年度开始，加州政府基于“高等教育合同”，资助加州大学和加州州立大学。在1995—1996年度的预算提议中，州长基于与加州大学和加州州立大学达成的高等教育合同，提议州普通资金拨款年度增长4%，注册人数年度增长1%，学杂费最高增长10%。其中，有关学杂费增长的提议遭到了民主党议员们的反对。当民主党议员们威胁搁置整个州预算后，州长做出了妥协——允许三部门提高学杂费，但由州来“买断”学杂费增长带来的这部分收入，即加州大学和加州州立大学本来通过提高学杂费而获得的收入由加州政府拨款支付，这意味着学杂费增长的部分由州政府承担，学生实际支付的学杂费没有增长。在1996年，执行合同期满一年的时候，州长通过另外拨给570万美元，买断了学杂费的增长。
高等教育合同式资助不仅代表了加州高等教育资助的预算保护，而且为加州高等教育资助机制中加入了绩效诉求。虽然1999年加州议会分析员在评论1995—1996年度至1998—1999年度合同时指出，此合同缺乏具体的绩效测量或绩效目标以及对绩效实施结果的评价，但三个高等教育合同都附带有州政府要求加州大学和加州州立大学承担的义务。尤其是在2005—2006年度至2010—2011年度合同中，绩效要求更多，划分得更细致，州政府的主要绩效指数是确保高质量高等教育的入学途径、提高生产率和质量。仅以在1999—2003年合同中，州政府要求确保高质量的本科生教育的入学途径为例，加州政府对加州大学的绩效要求如下：
1.确保总体规划规定的入学途径，接受所有合格的高中毕业生，注册人数预计年增长率为3%，每年10月提供一份学生成果报告，报告内容需包括招生和注册数据。
2.提供学生四年或更少时间毕业所需要的课堂教学。
（1）雇用充足的教师，使师生比至少达到1∶18.7，逐步回到历史上的1∶17.6。在每年董事会的预算中，报告实际的和预算的注册人数和教师人数。
（2）毕业的平均年限是4.2年。现在70%的注册新生在5年或更短的时间内毕业，20世纪50年代，则只有50%的学生在6年或更短的时间内毕业。
在每年的学生成果报告中，继续提供毕业率和保持率、毕业年限、授予学位等数据。
（3）对那些作为新生进入的学生，如果所修学分超出学位项目要求的20%，则削减州资助，包括财政资助。
在2000年10月报告执行这一目标的进展。
3.增加教师教学工作量。
继续遵行协议，确保教师教学工作量增长率为6.7%。
每年3月提供关于本科生教学与教师工作量的报告。
4.确保新的前4%“路径”（为那些参与率低的加州公立高中的前4%的毕业生提供录取路径），提高参与率低的高中的学生在UC注册入学的比例。
继续实行州不资助UC补救课程的政策，使用加州社区学院和扩展课堂提供补救教育。在每年的学生成果报告中报告。
加大对教学技术的投资，提升学生获得学习和开展研究的技术水平。在每年提高针对学生的教学技术的董事会预算中报告。
5.提供有竞争力的教师工资。
继续使用CPEC确定的方法，承诺提供有竞争力的教师工资。在每年董事会关于教师工资和奖金增长的预算中报告。
6.在第10个校园Merced为学生注册。提供充足的资源，为校园附近的、历史上的低参与率的地区的公立高中学生，提供入学途径，在2004—2005年度开始招收学术项目的学生。提供一份进展报告。
到2000年4月1日，提交一个反映2004—2005年度开办Merced校园的目标的修正计划。
到2001年5月，完成校园长期发展规划，在关于Merced行动信息的年度报告中报告。
为校园发展制定一个学术计划，在2002年春提交。
7.扩展部门间的转学。
提高社区学院学生转学人数。
8.减少学生部门间转学的障碍，与社区学院一起努力确保转学功能易于实现，并扩展课程可转性。
9.更广泛使用现有设施，适应注册人数增长的需要，帮助减轻注册人数增长的压力。（4）
二、加州学费政策
首先需要说明的是，加州教育政策中没有学费（tuition）的概念，只有费（fee）的概念，即使这费相当于其他州的学费。总体上，加州政府施行的是州政府拨款补贴的低学费政策，正如加州大学某位校长预算提议中所言，20世纪60年代以来，加州政府为高等教育提供了必要的资源，以确保高等教育系统的入学途径、质量和低费率。（5）但加州大学、加州州立大学和加州社区学院根据使命和机构类型差异，实行差异学费，三级部门的学费水平呈现倒金字塔式结构，与注册人数的正金字塔式形成鲜明对比，加州公立院校本科生学费见表49。20世纪80年代以来，加州学费政策变革主要体现在社区学院开始收取注册费，不过同时规定把学费收入的一部分用于学生资助，依然维持非常低的费率；对加州大学和加州州立大学的学费增长，加州政府由买断学费增长转向制定学费增长上限，并规定把学费收入的一定比例用于学生资助。加州政府倾向于实行长期稳定的学费政策，80年代中期建立的加州大学和加州州立大学学费政策维持到90年代中期的经济衰退才终止，经历90年代上半期的学费大涨后，州政府实行学费冻结。在21世纪初的经济衰退之后，州政府又提议实行一个更稳定的学费政策，制定了新的学费政策框架，即保持学费合理增长，为那些由学费资助的项目的成本增长提供充足的资助，规定学费增长不高于人均个人收入增长；加州大学和加州州立大学可保留学费收入，而且不会导致州拨款的相应减少；学费收入增长的20%—33%用于学生资助。
表4-9加州公立院校本科生生均学费
（单位：美元）
年度
UC学费
UC非居民学费
CSU学费
CSU非居民学费
CCC注册费
CCC非居民学费
1969—1970
334
1，200
149
890
—
—
1979—1980
736
2,400
210
1,800
—
—
1984—1985
1,324
3,564
658
3,510
100
2,193
1989—1990
1,634
5,799
839
5,670
100
2,820
1994—1995
4,111
7,699
1,853
7,380
390
3,210
1999—2000
3,903
9,804
1,830
7,380
330
3,750
2004—2005
6,312
16,476
2,916
10,170
600
4,809
2009—2010
9,311
22,021
4,893
11,160
780
4,809
资料来源：Display 38 Mandatory Undergraduate Student Fee and Tuition in Californias Public Higher Education Systems, Fiscal Years 1965—1966 to 2010—2011，in California Postsecondary Education Commission. Fiscal Profile 2010, the Seventeenth in a Series of Factbooks about the Financing of California Higher Education, December 2010.
（一）加州的免学费和低学费传统
加州，尤其是加州大学和加州社区学院有着免学费和低学费的传统。20世纪60年代中期，加州高等教育理事会的一份报告（6）提及，加州大学和加州教育委员会董事会批准的1960年加州高等教育总体规划明确提出，加州公立高等教育实行免学费原则——“这两个董事会重申长期确立的、州立学院和加州大学向所有本州居民免学费的原则”。但在接下来的5年里，这一免学费原则不断受到质疑。1963和1964年，参众两院有一些议案提出在四年制机构中实行一个延期的学费项目，目的在于补偿部分教学成本。
在加州大学，免学费理念使其经历了长期的斗争才取得学费制定权。1868年，《加州大学成立法案》第14条对学费政策做了说明：眼下，董事会将视需要向每位学生收取注册费和学费；一旦大学的收入状况允许，将向全州居民免收上述费用。不过，这项收费在3个月后被废除了。1874年，加州大学正式记录中陈述：除了医学院，其他各系都免收学费。但19世纪90年代，经济状况不佳又迫使大学重新收学费。1895年，一个董事会委员会建议向每位学生每年征收25美元的学费，但遭到董事会的反对。1899年这个问题被重提，这次董事会暂时批准每学期收10美元的学费，但最终遭到州长的反对而没有实行。1879年宪法大会上，加州大学被提到一个州的宪法机构的地位，被当作一个公共信托，其组织和治理将永久地按照《建校法》所创建的形式和特征实施。因而1868年的《建校法》（被编进1872年的政治法典中）和免学费的原则被合并进宪法中。1918年的宪法修正案进一步授予董事会以下权力：加州大学将被建成一个公共信托，并由现有的法人——大学董事会进行管理，大学董事会拥有完全的组织和治理权。这废除了引用成文法的需要，大学董事会从此具有宪法意义上的权力，自主决定招生费和学费事务。但1868年《建校法》和1872年《政治法典》里的条款并没有被当时的议会废除。相反，免学费原则从《政治法典》发扬到1943年的《教育法典》里。在1960年的《教育法典》中，对学费和费做出了如下规定——
条款23051：董事会制定的报名费和学费将向每名学生收取，除非有另外的规定；
条款23052：若大学的收入允许，将向全州居民免收报名费和学费。
在1961年，众议院提出议案试图废除《教育法典》的陈旧内容。大学在议会会议期间建议废除那些不合宪的额外条款。条款23052因而被废除。虽然没有同时废除23051条款，但显示出议会对免学费原则态度的变化。虽然这一条款被保留，但大学关于这一条款的不合宪质疑也被保留，当然理由与免学费原则无关。
加州社区学院的免学费传统则来自初级学院的免学费教育的观念，这主要归结于中小学的免费教育观念。加州社区学院在20世纪60年代中期才开始收取一些与非教学成本有关的费用，比如健康服务与停车费。自初级学院出现以来，从来没有正式提出要向学生收学费。直到1984年社区学院开始收取注册费，才打破这一传统。
加州州立大学则保留的是低学费政策的传统。1862年，在旧金山作为州立师范学校建立的第一所州立学院的建校法案中，明确规定了要收取董事会决定的学费率。因而学费这一概念在《政治法典》中永久保持下来。加州州立学院董事会被赋予的财政权力包括：控制和花费拨给学校用于支持和维持的拨款，以及来自学费和捐赠的收入。1933年，议会又通过修改学校法（school code）对收取的学费做了限制，每个学生每年不超过25美元，或每学期不超过12.5美元。后来又对数据进行了修正。根据1964年1月加州州立学院总校长的报告，1933年之前，每年向每位学生收取3美元的注册费和各种课程费（registration fee and course fees）。收取课程费最初是为了弥补个别课程的特定成本而提供资金。课程费，从25美分的课程大纲到5美元或更多的化学实验室课程不等。到1940年，州立学院收取100—125美元个别课程费。1942年，个别课程费被取消，采纳收取每年12美元的材料和服务费。1933—1953年，注册费被取消，开始收取学费（tuition fee）。到1953年，生均学费达到每年13美元，材料和服务费则是每年17美元。两项合计每年30美元。虽然收费名称和种类有变化，但一直是收费的。在州立学院开办的第一个世纪里，州一直是授权收费的，只不过费率很低。
（二）20世纪80年代以来的加州学费政策变革
1.加州社区学院开始收取注册费，结束免学费时代，但依然维持低费率
加州社区学院是美国最晚启动收费的社区学院系统。同样原本坚持免费教育的纽约城市大学系统，由于纽约市在20世纪70年代中期的破产，于1976年开始收费，而且费率增长很快，已经超过全美平均水平。而加州社区学院在1984年才开始收取注册费。虽然放弃了免费教育的原则，但加州社区学院收取的费率一直维持很低的水平，在美国属于费率最低的州，远远低于全国平均水平。
加州社区学院的学费由议会制定，用于弥补第98项决议资助的不足，直接抵消州普通资金拨款。加州社区学院在1984年开始收取的5美元/学时、100美元/学年的收费标准一直保持到1990—1991财政年度。20世纪90年代早期的经济衰退使加州社区学院费率大幅上涨，从5美元/学时增长到13美元/学时。随后的经济复兴使费率略有下降。不过21世纪初期的又一次经济衰退使社区学院费率再次高涨至26美元/学时。从2006—2007年度以来，一直保持20美元/学时，600美元/学年的水平。具体请参看表49和表410。社区学院的注册费收入增长不会转变为社区学院额外的收入，而是用于抵消州一般资金拨款。因而可以说，社区学院注册费率是由州政府及其拨款决定的，加州社区学院的低费率是通过州政府直接的院校拨款保证的。
表4-10加州社区学院收费标准的变化：加州社区学院收费的历史（7）
财政年度
收费(美元/学时)
1984—1985
5
1991—1992
6
1993—1994
10
1994—1995
13
1998—1999
12
1999—2000
11
2003—2004
18
2004—2005
26
2006—2007
20
2.加州大学和加州州立大学学费政策
1985年加州州长和议会颁布了一项立法（SB 195），实行一个长期的学费政策，以确保加州大学和加州州立大学的费率变化是合理的。这一政策的理念基础是州承担高等教育成本的主要责任，学生分担一部分成本。这一规定要求学费的年度增长率不能超过10%，学费增长应该是“逐渐的、适度的和可预测的”；院校学费增长的决议应该在生效前至少提前10个月宣布。这一立法确定的学费政策在20世纪90年代中期被废止，在20世纪90年代上半期，加州大学和加州州立大学的学费大涨，翻了一倍还多。
90年代中期到2005年这十年间，加州学费水平更多受经济形势的影响，缺乏连贯和稳定的学费政策。1995年开始实施的高等教育合同，由于议会的反对，州长提议的学费增长率不超过10%的做法被政府买断代替，实现学费冻结。本来，州长与加州大学和加州州立大学协议学费最高增长10%。但有关学费增长的提议遭到了民主党议员们的反对。当民主党议员们威胁搁置整个州预算后，州长做出了妥协——允许三部门提高学费，但由州政府来“买断”学费增长带来的这部分收入，即加州大学和加州州立大学本来通过提高学费而获得的收入由加州政府拨款支付，学费增长的部分由州政府承担，学生实际支付的学费没有增长。21世纪初的经济衰退使得州拨款水平下降，学费再次上涨。
2005年签订的2005—2006年度至2010—2011年度六年高等教育合同，开始实行更稳定的学费政策，表现在：（1）为那些由学费资助的项目的成本增长提供充足的资助，使学费增长不高于人均收入增长，学费增长应是“逐渐的、适度的、可预测的”，并应考虑上大学的总成本。（2） 加州大学和加州州立大学将保留学费收入，且不用抵消州拨款。（3）为有财政需要的学生提供学生资助，使其可以承受加州大学和加州州立大学的学费，规定把学费收入增长的20%—33%用于学生资助。这一新的学费政策显现出加州统合和协调高等教育资助策略的努力，虽然其政府管制的色彩比密歇根州要浓厚很多。
加州高等教育资助政策偏向于主要通过院校拨款的方式保持高生均投资和维持低费率，从而提供高质量教育的入学途径，因而加州政府资助的学生资助项目不多，州学生资助拨款占总高等教育拨款的水平也不高，在80年代上半期不到3%，即使后来增加了学生资助拨款，也没有超过8%，因而，州学生资助政策不像密歇根州那样扮演重要角色。对加州整个高等教育系统而言，在学生赠款资助中，基于院校的资助大于联邦佩尔助学金，州资助最少，不到基于院校的学生资助的1/3。
加州学生资助项目主要就是加州补助金项目（Cal Grants），包括加州赠款A（Cal Grant A）、加州赠款B（Cal Grant B）和加州赠款C（Cal Grant C），见表4-11。加州助学金项目全部基于财政需要，但加州赠款A和加州赠款B对学生的家庭收入水平和成绩要求不同，A比B要高。（8）2004—2005年度，加州补助金项目向大约20万受惠者提供了7.5亿美元的援助。州内两个主要的州学生资助项目都是在20世纪80年代之前创建的——1956年创建的加州赠款A和1969年创建的加州赠款B，这两个赠款项目又各自分为两类，即授权（entitlement ）赠款和竞争性奖金，前者是主体，是有保证的，后者没有保证，建立在竞争的基础上。加州赠款A最初旨在加强学生择校并间接支持加州独立学院和大学，但自20世纪80年代以来，尤其是90年代以来，由于公立院校学费的大幅上涨，公立院校学生获得的加州赠款A资助明显高于私立院校的学生。加州赠款A的最大资助额在1990—1991年度是5，250美元，1996—1997年度预算增加到7,164美元，大致不超过加州大学的学费和费率。加州赠款B 创建于1969—1970财政年度，为低收入学生提供不超过一定额度的上大学成本贴补（2010年是1，551美元），包括生活费和与交通、日用品和书籍有关的花费，以及学费（数额与加州赠款A相同）。加州赠款C则旨在资助完成职业或职业准备教育项目的学生，基于财政需要，如果学生注册于加州社区学院，则资助额度是500多美元，如果注册于收取学费的机构，则是2，000多美元。
表4-11加州学生资助项目
项目名称
创建时间
资助对象
资助额度
加州赠款A(Cal Grant A)
1956
中低收入学生
等于学费
加州赠款B(Cal Grant B)
1969—1970
低收入学生
生活补贴加上学费
加州赠款C(Cal Grant C)
1999—2000
职业教育学生
社区学院转学授权奖学金(CCC Transfer Entitlement Awards)
2002—2003
那些没有得到赠款A和赠款B的社区学院学生
自20世纪90年代后期开始，加州学生资助力度明显加大，但仍然严重不足，在符合加州赠款项目申请资格的学生中，实际上能够获得赠款的人数不到申请数的一半。
（1） 约翰·奥伯利·道格拉斯.加利福尼亚思想与美国高等教育：1850—1960年的高等教育总体规划［M］.周作宇，等，译.北京：教育科学出版社，2008:290.
（2） 加州议会2/3投票才能决定中止第98项决议，自1988年实施后，持续至今。
（3） 据三次高等教育合同内容整理得出。
（4） 详细信息见附录Ⅳ 加州大学与州政府的合作协议（1999—2000年度到2002—2003年度）。
（5） University of California Office of the President. 1998—1999 Budget for Current Operations, October 1997：7.
（6） State of California Coordinating Council for Higher Education. An Evaluation of the Tuition Free Principle in California Public Higher Education. Sacramento and San Francisco,May 1965.
（7） http://www.cccco.edu/Portals/4/CFFP/Fiscal/Budget/FEEHistory.pdf.
（8） 加州赠款A面向中低收入学生，要求一个四口之家的收入不能超过76，400美元；高中年级平均分（grade point average，GPA）至少3.0。加州赠款B只是面向低收入学生，要求一个四口之家的收入不能超过40，200美元；GPA只要2.0就可以了。
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