重构大学管理体制的国立大学法人化改革

所谓国立大学法人化改革，是指文部科学省于2004年对其直属的国立大学赋予具有独立资格的法人地位，在扩大大学自主权的同时强化大学自主经营能力的改革。实施国立大学法人化意味着国立大学的体制将发生重大的变革，不仅各国立大学由文部科学省的直属机构变为独立法人，而且约占日本国内研究人员17％的国立大学教师也会因为不再属于国家公务员而失去终身制的保障；同时由于大学成为“独立法人”，其财务管理改用企业会计制度，不再仅仅依赖国家拨款，学费和经营收入等也成为维持学校正常运转的必要费用。总之，国立大学法人化的实施，使有着100多年历史的日本国立大学迅速改变了身份定位，被认为是日本国立大学发展史上继1886年帝国大学创设、1947年新制大学改革之后的第三个里程碑。

一、传统日本大学组织管理体制的特点

日本国立大学源于明治时期为了快速实现近代化而以德国研究型大学为蓝本创建的帝国大学。在形式上国立大学属于国家机构的一部分，其教职员工均属国家公务员，其身份受到法律的保护。国家对国立大学的控制力度较大，尤其是国立大学的行政事务人员由文部科学省直接任命与派遣。由于国立大学是国家机构的一部分，因此它的财政经费列入国家预算，由文部科学省直接拨给。

除了在财政上由政府直接管理外，在人事与教学科研方面，自1907年的京都大学泽柳正太郎事件（1907年，京都大学校长泽柳政太郎以“不合格”为理由，解雇文学院7名教授的职务，由此招致教授会议的抗议，被迫辞职。以此事件为契机，此后法律明文规定，国立学校教师的聘任与解聘，须由教授会议决定。）以后，法律明文规定由教授会议全权负责，实行全面的大学自治。

教授会议主导的大学自治虽然有效地保障了学术研究不受外界舆论与行政权力的干涉，但在大学管理机制上也存在着诸多问题。

首先，教授会议自治导致行政权力与学术权力不分，学术权力过大，没有约束。

日本大学的体制直接借鉴德国模式，采用讲座制作为主要学术组织形式，在教学和科研中，教授处于绝对中心的地位。由全体教授组成的教授会议实际上领导着日本国立大学的发展。同时，这种教授会议的中心地位甚至影响到学校的行政管理。制订教学计划、学位授予等与教学研究相关的事毋庸多言，即便是与组织运营、财政相关的事项也是由教授会议掌握决策权。此外，与大学整体发展相关的重要决定的酝酿、协商一般也是在由教授会议代表构成的评议会上进行讨论。甚至大学校长的遴选也只有在由教授会议的全体成员投票的基础上才能由评议会作出决定。因此，日本国立大学的经营实质上是以教授会议为核心的自治。

在大学规模较小的时代，教授会议作为大学管理运营机构能有效地发挥其作用。不过在高等教育大众化进一步发展，而且经济、社会及学术研究自身也急剧发生变化的情况下，被称为“教授会议自治”的这一传统，对大学的生存与发展来说是一个很大的制约因素。特别是教授会议主导的大学自治实质上是以学部教授会议为单位的松散的行会式联盟。因此，在有关学校发展战略等重大问题决策等方面，教授会议往往多从本位立场出发，缺乏整体的、长远的思考，由此直接导致行政效率的低下。例如，筑波大学的迁校计划因各学部的意见不统一，历时10年才完成。

其次，教师的终身聘任制及近亲繁殖现象普遍。

终身聘任与年功序列是战后日本社会人事聘用的主流，国立大学也不例外。长期以来，日本大学教师人事制度的一个基本特征是实际上的终身制。一旦经过考核被大学录用为正式教师，尤其是副教授以上的教师，只要没有因刑事犯罪而被判刑等特殊情况，便可一直工作到退休。1949年以后，《教育公务员特例法》的实施更为国立及公立大学的教师享有的各种权益，包括任职、工作、进修、待遇等提供了法律保障。这种制度虽然解除了大学教师的后顾之忧并被许多日本学术界人士认为是大学自治、学术自由的基本保障，但在长期的实施过程中也产生了不少影响大学教育与研究水平提高的问题，其中最突出的是近亲繁殖、缺乏活力。日本大学的教师中毕业于本科的教师占全校教师的比例很高，校际之间的教师人事交流极少。根据统计，1992年本科大学教师的本校毕业生率平均为35％左右，而在一些大学，如东京大学、京都大学等老牌大学，其教师的本校本科毕业率高达70％-80％。（山野井敦德.大学の構造改革と教員の人事政策［A］.広島大学高等教育研究開発センター.わが国の大学教員に関する人事政策［R］.2003，13.）这种状况使得教师之间很难开展学术批判和竞争，由此必然影响到大学学术研究活动的深入开展。而且教师往往以学术自由为名，偏重对传统及基础学科的研究，对社会的需求及新技术革命反应迟钝，影响了新兴学科的发展。

再次，中央集权体制下校长实际权力的缺失。

日本的《大学教育法》规定，大学校长代表其任职的国立大学，总揽国立大学的事务。但是在实际运作中，日本政府对国立大学采取了一种严格的、细致的事前控制及管理体制。在这样一种体制下，国立大学作为文部科学省的内部组织，在人事和财务方面受到了相当程度的严格管制。例如，如果大学试图废止某些不必要的职位，必须在事前向其主管部门--文部科学省申请。因为此项动作将会涉及国家预算及政府人事职位的变动，文部科学省需要会同总务省、财务省协商方可决定。大学校长并不掌握人事和财政预算，教职员工都是国家公务员，其工资待遇与其实际业绩表现没有直接关系，由此，大学内外部的竞争机制便很难形成。

克拉克指出，日本大学的讲座教授在学部和大学内形成了强大的学院式控制。由于没有院校董事管理制度，院校行政的力量相对较弱，这是冲突和多种目的的结构源泉，造成了许多方面的失调。（克拉克.高等教育系统［M］.杭州：杭州大学出版社，1994，142-143.）日本国立大学的这种状况在社会上招致了广泛的批评，重新调整国立大学的结构与定位成为20世纪90年代以后文部省高等教育政策的重心。

二、国立大学法人化改革的外部推力及政策形成过程

（一）国立大学法人化改革的外部推力

以1991年大学设置基准大纲化为标志，日本兴起了高等教育体制改革热潮。高等教育体制改革热潮的兴起除了因为上述高等教育体制内部的弊端日趋严重，影响到日本高等教育整个系统的有效运转外，还与20世纪90年代日本政府强化产业竞争力，积极培育新产业的政策直接相关。

20世纪90年代初泡沫经济崩溃，导致日本经济进入长期的萧条期。为了改变这一局面，日本政府及产业界都积极寻求对策，希望通过新市场、新产业的培育及经济活性化来强化本国的国际竞争力。这一政府的主干政策同时成为高等教育政策制定的背景。与培育新产业政策直接挂钩的大学改革政策的核心是孕育适合高科技企业生存的环境，创建科研成果顺利产业化的体制。

日本的产学一体化，在1995年的《科学技术基本法》和1996年的科学技术基本计划制定后大大加速。1998年《大学技术转移促进法》颁布，从法律上打开了国立大学、国立研究所与民间企业共建研究设施的大门。此后，《研究交流促进法改正案》（1998）、《产业活力再生特别措施法》等相继出台，国家拥有的科研成果向民间企业转移的步伐大大加快。2000年，《产业技术力强化法》出台，国立大学研究设施的无偿使用及国立大学与研究机构的教师、研究人员到民间企业兼职成为可能。

产学研一体化政策进一步深入的核心是重构大学内部的组织机制及职能，将经济产业界的要求与大学改革直接挂钩，并使之进一步具体化。2001年6月出台的“远山计划”可以说反映了文部科学省的上述构想。同年，内阁经济财政咨问委员会提出，与经济构造改革框架相对应，大学申请的专利应在10年内增长15倍，实际取得的专利应在5年内增长10倍，以此达到世界最高水平大学的标准。根据上述方针，文部科学省的具体政策是在教育科研环境中引进彻底的竞争机制，推行组织机制改革，促进由大学开创的新产业的孕育。此外，在研究生阶段，应对经济全球化的竞争，积极培育实际担任科学技术开发的研究人员及法律、管理等专门人才。

经济产业界期待大学能与外部市场直接对接，更希望大学内部能孕育出新的市场机制。具体而言，他们不仅仅希望通过组织机制的改革培育新的业务从而增加民间企业的商业机会，更希望大学现行的业务也能成为市场化的对象。总之，大学的市场化不应仅停留在增加民间企业参与机会的层次上，更应由此促进大学组织与功能的改革。这直接导致政府对大学功能与定位的再认识。

（二）国立大学法人化改革的政策形成过程

虽然早在20世纪60年代，学术界、产业界就有国立大学法人化的相关议论，1971年的中央教育审议会报告中也提及国立大学法人化问题，但将此问题正式纳入政府的议事日程却始于90年代后期，不过这一阶段的重点在于酝酿及相关利益群体间的博弈。1996年，时任首相的桥本龙太郎在竞选演说中提出了包括国立大学法人化在内的六大改革。受此影响，1997年12月的行政改革会议最终报告明确了国立大学法人化改革的可行性及方向。由于国立大学法人化改革强调文部省有权对大学发展目标的提出及实施结果进行评估，评估结果与政府拨款挂钩，教育界普遍担心政府将借机加强对国立大学的控制，大学办学自由及学术自由将因此受到影响。1997年12月，国立大学协会发表声明，坚决反对国立大学的法人化改革。为此1999年4月，日本内阁决议，强调应将国立大学法人化改革作为尊重大学自主性的一环加以研究，在2003年以前得出结论。同年9月，国立大学协会提出了独立法人化的最低条件，对法人化改革作出有条件接受的表态。随后法人化改革政策进入了正式制定及出台的阶段。

2000年3月，自民党教育改革实施本部提出了法人化改革的基本原则：教育与研究目标的设定将充分考虑大学的意见；其评价委托专门的第三方机构；校长人事安排采取尊重大学主体性的政策，不实行主管大臣直接任免的制度等。2001年6月，文部科学省提出了“国立大学治理结构改革的方针”。2002年11月，日本内阁决定：为了创建在竞争的环境中具有国际最高水平的大学，实施国立大学法人化，推进大学的结构改革。2003年2月，文部科学省向国会提交《国立大学法人法案》，同年7月，国会通过了该法案。2004年4月，《国立大学法人法》正式实施，87所国立大学同时成为国立大学法人。

从《国立大学法人法》出台过程看，虽然日本政府在1996年即已形成了政策意向，但政策的制定与实施基本是在2000年以后。而这一时期正是文部省提出“远山计划”，开始全面推出创建具有国际最高水平大学计划的时期。同时，从国立大学法人化改革的出台过程也可以看出，这一改革的主要推动力量来自于自民党及其在经济界的支持者，而反对者主要是希望维持原状的大学教职员工及其代表团体“国立大学协会”。在政策酝酿及出台过程中，双方不断进行利益博弈，最终各自做出妥协。

三、国立大学法人化改革的内容及对大学管理体制的影响

（一）国立大学法人化改革的内容

2004年颁布的《国立大学法人法》的主要内容包括以下几个方面。

第一，大学的性质与定位，由文部科学省直接控制的国立大学转为具有独立经营权的国立大学法人。

第二，在大学组织和管理制度方面，设立校长（法人代表）、理事（依法人规模确定人数）以及监事（2人）。理事会的职责为：讨论制定本校的中期目标与年度计划；预算的制定、执行与决算；重要组织的设置与废除等。

第三，在大学决策结构中，设置经营协会和教学科研评议会作为大学决策的主要机构。

经营协会是审议国立大学法人经营事项的主要机构，其成员包括校长、校长提名的成员、校长根据教学科研评议会的意见任命的校外专家。其中，校外委员须占一半以上。经营协会负责审议以下事项：中期目标的意见、中期计划以及年度计划中关于经营的事项；会计规程与教职员的工资标准；预算的制定、执行与决算；经营方面的自我评估等。经营协会的会长由校长担任。

教学科研评议会是审议国立大学法人教学科研事项的机构，其成员由校长、校长提名的成员、学部长、研究科长、附属研究所所长、其他重要教学科研单位的负责人、根据教学科研评议会的规定由校长任命的成员组成。教学科研评议会负责审议以下事项：中期目标的意见、中期计划以及年度计划中关于教学科研的事项；有关教学科研的规章制度的制定、修改和废除；有关教师的人事任免；教学课程的设置方针；教学科研方面的自我评估等。教学科研评议会的会长由校长担任。

第四，在人事任免方面，校长选举会议由经营协会推选的来自校外的经营协会会员与教学科研评议会推选的代表，按相同比例共同组成。文部科学大臣根据选举的结果及提交的申请任命校长，任期2-6年。理事由校长任命，监事由文部科学大臣任命。理事和监事必须包括来自校外的成员。理事的任期为6年，监事的任期为2年。

第五， 在学校发展规划上，由文部科学大臣制定为期6年的国家高等教育发展中期目标，并向国立大学法人通报。中期目标包括：关于提高教学科研水平的事项；关于改善业务经营和提高效率的事项；关于改善财务内容的事项；关于自我评估与信息公开的事项。国立大学法人依据国家中期目标与学校的特点，制订本校的中期计划，并交文部科学大臣审批。设置国立大学法人评估委员会，评估大学法人实施中期目标的业绩，并根据评估结果确定大学今后的财政拨款。

从上述内容可以看出，虽然国立大学法人化改革赋予大学具有独立资格的法人地位，

在名义上扩大了大学的自主权，但是实质上，文部科学省通过对中期目标的考核，通过增加理事、监事以及提高经营协会中校外委员的比例，强化了对大学的控制力度及在大学发展战略上的主导性。

（二）国立大学法人化对大学管理体制的影响

国立大学法人化对大学管理机构改革的影响可从图7-2与图7-3的对比中看出。在法人化改革以前，教授会议是学校的最高权力机构。根据1947年的《学校教育法》第59条规定：大学必须设置教授会议负责决定与审议学校的有关重要的事项。1953年的文部省令规定：只有一个学部的单科大学设置教授会议，设两个或两个以上学部的大学设置评议会。评议会成员包括校长、各学部学部长、各附属设施长官以及各学部的两名代表。教授会议的职责是选举校长，审议学校的重大事项，制定规章制度。评议会负责审议并协调各方工作，监督并协助校长执行教授会议决定的事项。教授会议和评议会一般为月例会。校长更多的是一个荣誉职位，它的工作主要是监督执行教授会议决定的事项，而并无决策权。整个学校的校级管理机构就形成了教授会议的决策、校长的执行以及评议会的监督与协调这样的“三足鼎立”局面。

图7-2 国立大学法人化前的大学管理机构

在国立大学法人化改革之后，大学的权力结构发生了根本的变化。

首先，增设了理事会、经营协会和教学科研评议会三个专职管理机构，分别负责校务管理、经营管理和教学科研管理。而校长同时出任这三个委员会的会长，有权任命理事，提名并任命经营协会和教学科研评议会成员，这样就突出了校长的地位和作用，使之成为学校决策的重心所在。而此前的决策机构--教授会议的权力被大大削弱，除了在校长选举上尚有一定的发言权外，在其他重大事项上已经被剥夺了决策权，而沦为校长及管理机构的咨询组织。（川島太津夫.国立大学の法人化と学長職の変容［J］.日本国立大学財務·経営センター研究紀要〈大学財務経営研究〉第8号，2011，3.）

图7-3 国立大学法人化后的大学管理机构

其次，在执行权方面也强化了校长的权威与作用。在国立大学法人化改革以前，虽然校长被赋予执行经教授会议决定的事项的权力，但是在体制上并没有设置辅佐校长执行的组织。由于校长的精力有限，实际上校长的执行权被分散到事务局（负责行政管理）和各学部（负责教师人事与教学科研管理）。校长的职责主要是监督执行之责，在校级层次并没有形成统一的意志执行机构。国立大学法人化改革之后，在校级层次增设了副校长一职（根据学校规模，规定为3-8人），辅佐校长承担人事、财务、总务、教学与学生工作、科研与产学研协作等某一领域的行政执行权。副校长由校长提名并任命，其工作直接对校长负责。这样在行政执行方面也形成了以校长为核心的自上而下的科层制管理体制。

再次，文部科学省对大学的控制力度大大加强。在国立大学法人化改革以前，文部科学省对大学的控制主要集中在财务管理以及处理日常行政事务的事务局的人事管理上（课长以上职务由文部科学省直接派遣），对大学的教学科研与经营管理基本不予干涉。国立大学法人化改革以后，虽然大学被赋予“法人”资格，从文部科学省的下属机构变为具有独立经营管理权的实体，但是，文部科学省通过将中期计划与财政拨款挂钩，通过对监事的直接任命，通过设置经营协会及其一半成员必须来自校外（校外成员主要由企业界人士、退休官僚、政治家和媒体人士组成）的规定，不仅强化了对大学的财务管理，而且对大学的经营，甚至学校的教学科研也有权进行干预。这样，在法人化改革之后，文部科学省的权力及对大学的控制力度反而大大加强。

与20世纪70年代筑波大学开始尝试的大学组织结构改革相比（筑波大学的改革详见胡建华.战后日本大学史［M］.南京：南京大学出版社，2001.），《国立大学法人法》在增设副校长、提高校长权威以及削弱教授会议的权限方面存在着连续性。在强化决策的对外开放性方面，《国立大学法人法》比筑波大学成立时的构想更进一步。在筑波大学的组织机制改革构想中，参与会只是校长的咨询机构，只具有建议之权，而《国立大学法人法》中的经营协会则属于决策机构，负责大学经营发展战略的制定，其权限与校外成员的参与程度明显超过参与会。

通过国立大学法人化改革，日本大学的校级管理机构发生了根本性的变化，形成了以校长为核心的自上而下的决策与执行机制，有助于解决学部教授会议主导时期议而不决及本位主义的弊端，从整体和长远的角度规划学校的发展。

虽然国立大学法人化改革是面向所有国立大学的，但对研究型大学而言，法人化改革对强化科研与研究生教育体制有着更为明显的意义。首先，从理论上讲，以校长为核心的校级管理机制的决策权与执行权的集中与统一，有利于学校从整体和长远角度规划学科发展计划，合理配置资源，突出重点，推动并加速中间组织层次的学科合并与重组。其次，设置经营协会并规定协会的一半成员必须来自校外，有助于加强教学科研对社会需要的反应与把握，从而推动知识创新的发展。

总之，国立大学法人化改革虽然在日本国内多被认为是为解决政府财政危机而被迫采取的应急性市场化改革措施，但从以上的分析可知，在本质上，法人化改革更多的是为了提高行政效率，集中、统一决策和执行权而实施的科层制管理机制改革。文部科学省希望通过强化大学内部以校长为核心的决策与执行机制，以及加强对大学的目标-绩效管理的监控，确保大学的体制机制及发展战略能更有效地配合日本政府所推行的各项国家战略的实施。

虽然日本国立大学从2004年开始普遍实行了法人化改革，不过，对法人化改革实施以来的成效及前景，日本高等教育界及日本社会始终存在较大争议。最主要的是如何合理解决学术权力与行政权力的平衡问题，从而避免外部力量对学术自由的过度干预。法人化改革以前，主导大学的是以教授会议为代表的学术权力，学术自由得到充分保障，但行政效率低下。法人化改革以后，强化了行政权力，设置了经营协会，同时为了保障学术自由，设置了由教授代表参与的教学科研评议会。虽然在制度上两者地位平等，互不相属，但是，由于经营协会拥有预算审核及分配之权，所以，在实质上学术权力完全受制于行政权力。而且，经营协会的一半成员来自校外，学术自由极易受到外界的干预。这是法人化改革中最受指责的一点。如何从制度上真正解决学术权力与行政权力失衡的问题，在提升行政效率的同时保障学术自由不受外界的过度干预，这是目前日本教育管理机制改革亟待解决的课题。